Ehdotuksen tausta ja lähtökohdat
Hallituksen esityksessä on kyse uuden, 1.1.2025 voimaan tulevan rakentamislain sekä maan- käyttö- ja rakentamislain, jatkossa alueidenkäyttölain, muuttamisesta. Kyse on tarpeellisista korjauksista voimaan tulevaan lakiin ja pyrkimyksestä muuttaa lakia hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti siten, että hallinnollinen taakka kevenee ja byrokratia vähenee.
Talousvaliokunta pitää muutosten lähtökohtaa tärkeänä ja ehdotettuja säännöksiä keskeisiltä osin perusteltuina ja tavoitteitaan vastaavina. Ehdotukset kytkeytyvät keskeisiltä osin talousvaliokunnan useissa asiayhteyksissä korostamaan luvituksen sujuvoittamisen tavoitteeseen. Sääntelyn keventämisellä voidaan vaikuttaa myös rakentamisen hintaan ja hillitä sekä asumisen että muiden rakennushankkeiden kustannustason nousua. Talousvaliokunta arvioi tässä lausunnossaan hallituksen esitystä toimialansa kannalta keskittyen erityisesti taloudellisen toimintaympäristön, hallinnollisen taakan vähentämisen ja puhtaan siirtymän edistämisen näkökulmiin.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Puhtaan siirtymän sijoittamislupa
Esityksen keskeisiä ehdotuksia on ns. puhtaan siirtymän sijoittamislupa. Tässä on kyse uudesta lupatyypistä, jonka tavoitteena on edistää puhtaan siirtymän teollisuushankkeiden luvitusta. Rakentamislakiin sisältyy mahdollisuus hakea erikseen sijoittamislupaa, jolla on yhteys eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettuun lakiin. Tämän pohjalta ehdotetaan luotavaksi erillinen puhtaan siirtymän sijoittamislupa, jolla puhtaan siirtymän teollisuushankkeen alueidenkäytöllinen tarkastelu voidaan tehdä prosessia sujuvoittaen ilman asemakaavaa tai sellaista yleiskaavaa, jossa on määrätty sen käyttämisestä rakentamisluvan myöntämisen perusteena. Kyse olisi periaatteellisesti uuden tyyppisestä sääntelystä, joka mahdollistaisi sijoittamista koskevan kaavaratkaisun ohittamisen luparatkaisulla.
Talousvaliokunta pitää puhtaan siirtymän sijoittamislupaa keskeisenä keinona sujuvoittaa ja nopeuttaa investointihankkeiden luvitusta. Ehdotusta on myös talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa pidetty joustavuutta lisäävänä ja asetettujen tavoitteiden mukaisena. Erillinen sijoittamislupa ja kaavoitusvaiheen poistuminen nopeuttavat teollisuushankkeiden toteuttamista ja tekevät rakentamisen ajoittamisesta suhdanteiden kannalta ennustettavampaa. Talousvaliokunta katsoo, että puhtaan siirtymän sijoittamislupa edesauttaa toimivamman investointiympäristön syntymistä. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että myös ehdotettu sääntely sisältää varsin laajoja selvitysvaatimuksia ja sijoittumisen reunaehtoja, ja sen tosiasiallisia vaikutuksia on tässä vaiheessa vaikeaa arvioida. Sääntelyn merkitykseen vaikuttaa olennaisesti myös sen soveltamisalan kattavuus.
Puhtaan siirtymän sijoittamisluvan mukainen hankelistaus pohjautuu ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (1144/2022) 2 a §:n mukaiseen luetteloon, pois lukien tuuli- ja aurinkovoima. Mukana olisivat mm. hiilidioksidin talteenotto, vedyn valmistus ja akkutehtaat. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella tätä luetteloa ollaan päivittämässä siten, että datakeskukset lisättäisiin tässä ns. yhden luukun lainsäädännössä puhtaan siirtymän hankkeiden luetteloon.
Talousvaliokunta pitää luvituksen sujuvuutta keskeisenä kilpailutekijänä datakeskusten sijoittamisessa. Vaikka datakeskusten luvitus on valiokunnan saaman selvityksen perusteella Suomessa suurelta osin toimivaa, on tärkeää, että lupien synkronointia ja tulkintojen yhtenäistämistä edistetään erityisesti alueidenkäyttölain, rakentamislain ja ympäristöllisiä lupamenettelyjä koskevan ns. yhden luukun lainsäädännön valmistelussa. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että tarkoituksenmukaisesti sijoitettujen datakeskusten hiilidioksidivapaalla energialla tuotetusta hukkalämmöstä pääosa voidaan hyödyntää erityisesti kaukolämmön tuotannossa, mikä edesauttaa fossiilisten polttoaineiden korvaamista ja tukee ilmastotavoitteiden saavuttamista.
Talousvaliokunta kehottaa ympäristövaliokuntaa täydentämään nyt tarkastelun kohteena olevaa rakentamislain puhtaan siirtymän hankkeiden luetteloa siten, että puhtaan siirtymän hankkeiden sijoittamislupaa voitaisiin soveltaa myös datakeskuksiin.
Talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että puhtaan siirtymän sijoittamisluvan edellytyksenä on ehdotetun rakentamislain 46 a §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan, ettei rakentaminen aiheuta haittaa naapureille. Lain 43 a §:ssä ja sen yksityiskohtaisissa perusteluissa on kuitenkin sijoittamisluvan edellytysten osalta viitattu ”kohtuuttomaan” haittaan. Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn selkeyden ja johdonmukaisuuden vuoksi on perusteltua täsmentää myös 46 a §:n säännöksen sanamuotoa siten, että siihen lisätään sana ”kohtuuton”, ja esittää säännöstä tältä osin ympäristövaliokunnan täsmennettäväksi.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esille puhtaan siirtymän hankkeiden lupaharkinnan rakenne ja suhde oikeus- ja tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella säännöksen tarkoituksena ei ole tuoda sijoittamislupaan tarkoituksenmukaisuusharkinnan piirteitä. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella puhtaan siirtymän sijoittamislupa on osa rakentamislupaa, joka on luonteeltaan oikeusharkintaa. Näin ollen kunta ei voi lupaharkinnassaan arvioida, pitääkö se puhtaan siirtymän sijoittamisluvan mukaista hanketta tarkoituksenmukaisena vai ei, vaan edellytysten täyttyessä lupa on myönnettävä. Talousvaliokunta katsoo kuitenkin, että edellä todettu ei ole täysin yksiselitteistä ehdotetun sääntelyn perustelujen ja sanamuodon perusteella ja esittää ympäristövaliokunnalle puhtaan siirtymän sijoittamislupaa koskevan 43 a §:n täsmentämistä siten, että siinä todettaisiin, että rakentamisluvan hakijan niin pyytäessä puhtaan siirtymän teollisuushankkeen alueidenkäytöllisten edellytysten tarkastelu ”tehdään” sijoittamisluvalla nyt hallituksen esityksessä ehdotetun sanamuodon ”voidaan tehdä” sijasta.
Valitusoikeus puhtaan siirtymän hankkeissa
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että yhteisöjen valitusoikeutta ei ole puhtaan siirtymän hankkeita koskevassa lain 179 a §:ssä rajattu 179 §:n 3 momentissa säännellyn rakentamislupaa koskevan valitusoikeuden tavoin hankkeisiin, joihin sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia. Tämä merkitsee sitä, että yhteisöjen valitusoikeus puhtaan siirtymän hankkeissa on laajempi eikä sitä ole rakentamisluvan tavoin rajattu vain YVA-kynnyksen ylittäviin hankkeisiin. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota tähän myös lain systematiikan kannalta, ja esittää ympäristövaliokunnan harkittavaksi yhteisöjen valitusoikeuden rajaamista rakentamislupaa koskevaa sääntelyä vastaavasti YVA-kynnyksen ylittäviin hankkeisiin.
Rakennusten vähähiilisyyssääntely ja kaukolämmön päästökertoimet
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on käsitelty laajasti kysymystä rakennusten vähähiilisyys- ja hiilijalanjälkisääntelyyn liittyvistä kaukolämmön päästökertoimista. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että sääntelyn siirtymäaikaa tulisi pidentää, jotta voitaisiin ennen ohjauksen voimaantuloa kehittää ympäristöministeriön johdolla paikallisten kaukolämmön päästökertoimien käyttöä ja yhtenäisiä energian laskentasääntöjä.
Paikallisten päästökertoimien käyttö vähähiilisyyden arvioinnissa antaisi päästöistä valtakunnallista kerrointa tarkemman kuvan. On arvioitu, että valtakunnallisten kerrointen käyttö saattaisi käytännössä kaukolämmön perusteettomasti muita energiaratkaisuja, erityisesti maalämpöä merkittävästi epäedullisempaan asemaan. Talousvaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esitettyyn huolenaiheeseen. Päästölaskennan mielekkyyden kannalta olennaista on parhaan mahdollisen tietopohjan hyödyntäminen ja oikeiden lähtöarvojen käyttö. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella paikallisiin päästökertoimiin siirtyminen ei välttämättä ole yhtenäisen ja vakioidun menetelmän puuttuessa mahdollista vielä nyt ehdotetun sääntelyn voimaantuloaikataulun puitteissa. Lisäksi on tuotu esille, että kaukolämpö on vähähiilistymässä nopeasti, mikä pienentää lämmityksen osuutta rakennusten hiilijalanjäljessä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että kaukolämmön päästöt elinkaaripäästöjen tarkoitetulla tarkastelujaksolla täsmällisemmin huomioivat ominaispäästölaskelmat olisivat käytössä viimeistään silloin, kun hankekohtaisia lukuja verrataan asetettaviin raja-arvoihin.
Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella ei ole estettä sille, että toimiala yhteistyössä toimivaltaisen ministeriön kanssa kehittää edelleen yhtenäisiä laskentasääntöjä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että paikallisten kertoimien käyttöä vaihtoehtoisena laskentatapana tarkastellaan uudelleen. Talousvaliokunta kiinnittää tältä osin huomiota myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuun arvion siitä, että nykyisen sääntelyn taustalla oleva ns. PEIKKO WEM -skenaario on luonteeltaan konservatiivinen ja alun perin tarkoitettu ilmastopolitiikan suunnittelun pohjatiedoksi. On arvioitu, ettei laskenta sen vuoksi ota riittävällä tavalla huomioon tulevaa kehitystä ja sitä tulisi päivittää vastaamaan rakennusten päästösääntelyn tarpeita. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että sääntely perustuu ajantasaiseen, tulevan kehityksen huomioon ottavaan arvioon, ja pitää tärkeänä PEIKKO-laskelmien ajantasaisuuden varmistamista ja ripeytettyä päivittämistä.
Energian ja materiaalin raja-arvojen eriyttäminen
Sääntelyn keskeisenä ongelmakohtana on tuotu esille energian ja materiaalin arviointi saman raja-arvon alaisuudessa. Nyt ehdotetussa sääntelyssä ei ole esitetty muutosta vähähiilisyyden arvioinnin kattavuuteen. Arvioinnin ja raja-arvojen lähtökohtana olisi edelleen se, että rakennuksen hiilijalanjäljen raja-arvon on perustuttava rakennuksen koko elinkaaren aikana tapahtuvaan energian ja materiaalien kulutukseen.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että rakennusmateriaalien hiilijalanjäljen ohjaus ja rakennusten energiavalintojen ja energiamarkkinan ohjaus tulisi erottaa omiksi kokonaisuuksikseen sen sijasta, että vähähiilisyyden sääntelyn lähtökohtana olisi rakennuksen koko elinkaari. Eriyttämisen katsottaisiin mahdollistavan ehdotettua tarkemman materiaalien ja energian käytön ohjauksen. Toisaalta sääntelyn taustalla on uudelleen laadittu rakennusten energiatehokkuusdirektiivi, jossa säädetään koko elinkaaren aikaisen ilmaston lämmitysvaikutuspotentiaalin (GWP) laskemisesta ja ilmoittamisesta osana rakennuksen energiatehokkuustodistusta. Lisäksi rakentamisen säädösohjauksen tavoitteena on Suomessa ollut materiaali- ja teknologianeutraalisuus, mikä tarkoittaa sitä, että vähähiilisyyteen voidaan päästä monia eri reittejä pitkin. Materiaalien ja energian erottamisen toisistaan on katsottu voivan johtaa myös osaoptimointiin.
Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella hiilijalanjäljen raja-arvoja valmistellaan parhaillaan asetuksen valmisteluryhmässä. Valiokunta pitää tärkeänä, että raja-arvojen perustana on mahdollisimman kattava tietopohja ja että raja-arvot asetetaan ensi vaiheessa riittävän maltilliselle, sujuvan siirtymän mahdollistamalle tasolle. Valiokunta korostaa, että raja-arvot eivät saa vaikeuttaa kaukolämpöä käyttävien kohteiden rakentamista tavalla, joka voisi hidastaa kaukolämmön tuotannon hiilijalanjälkeä pienentävien investointien toteuttamista, kuten pienydinvoiman hyödyntämistä.
Tapahtumarakenteiden aikaraja
Hallituksen esityksessä on ehdotettu rakentamislain 42 momentin 4 kohdan täsmentämistä siten, että rakentamislupaa ei tarvittaisi alle kaksi kuukautta paikallaan pidettävälle tapahtumarakenteelle. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, ettei rakentamislupaa edellytetä tilapäisiltä, yksittäisiä tapahtumia varten tarkoitetuilta tapahtumarakenteilta. Valiokunta katsoo kuitenkin, että määräaikaa on perusteltua pidentää ehdotetusta niin, että se mahdollistaisi rakenteiden toteuttamisen esimerkiksi koko kesäkauden ajaksi. Talousvaliokunta esittää ympäristövaliokunnalle, että ehdotettua määräaikaa pidennetään vähintään kolmeen kuukauteen.
Suojeltujen rakennusten purkamisluvat
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu kysymystä suojellun rakennuksen purkamista koskevan 56 §:n 4 momentin sääntelyn mahdollista laajentamisesta koskemaan kaikkia rakennuksia riippumatta niiden omistuksesta. Nyt ehdotetussa muodossaan säännös ei kohtele eri omistajatahoja tasapuolisesti, vaan säännöksellä on pyritty helpottamaan yksinomaan kuntien omistamien rakennusten purkamista tilanteissa, joissa kaavaa ei ole saatu esimerkiksi hitaan prosessin takia muutettua tai poikkeamislupaa myönnettyä ja kysymys on niin huonokuntoisesta rakennuksesta, että se ei ole enää teknisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti korjattavissa.
Säännöksen ajatuksena on, että tämä purkamismahdollisuus koskisi vain rajattua joukkoa rakennuksia: säännöksen laajentaminen koskemaan kaikkia kaavalla suojeltuja rakennuksia voisi johtaa tosiasiassa kaavalla tapahtuvan suojelun vesittymiseen ja vähentää merkittävästi kulttuuriympäristöjen säilymistä. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin arvioitu kriittisesti lähtökohtaa, jossa kunnan omistukselle annetaan merkitystä purkamisluvan sääntelyssä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että sääntely asettaa tältä osin kunnat ja muut omistajat erilaiseen asemaan, ja pitää tärkeänä, että jatkossa arvioidaan sääntelyn toimivuutta ja mahdollista tarvetta laajentaa säännöksessä tarkoitettua purkamislupamahdollisuutta myös muihin kuin kuntien omistamiin rakennuksiin.
Siirtymäsäännökset ja viranomaisvaikutukset
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota nyt ehdotetun sääntelyn ulkopuoliseen, asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuun huolenaiheeseen, joka liittyy rakentamislain suunnittelijoiden ja vastaavien työnjohtajien kelpoisuuksia koskevaan siirtymäsäännökseen (rakentamislain 195 §). Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että säännöksen perusteella on epäselvää, säilyvätkö suunnittelijat ja työnjohtajat uuden lain voimaan tullessa 1.1.2025 kelpoisina ainoastaan siinä kunnassa, jossa rakennusvalvonta on heidät hyväksynyt. Talousvaliokunta ilmaisee vakavan huolensa siitä, että suunnittelijoiden ja työnjohtajien kelpoisuusvaatimuksiin liittyvä epäselvyys voi vaikuttaa rakennusalan hankkeiden käynnistymiseen ja viivästymiseen ja kehottaa ympäristövaliokuntaa tarvittaessa täsmentämään asiaa koskevaa säännöstä.