Yleistä hallituksen esityksestä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi vuoden 2024 alusta voimaan tullutta lakia eläinten hyvinvoinnista sekä eläinlääkärin ammatin harjoittamisesta annettua lakia. Esityksen mukaan sen tavoitteena on selkeyttää eläinten hyvinvoinnin valvontaa suorittavien viranomaisten toiminnasta perittäviin maksuihin ja viranomaisten toiminnasta mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen korvausvastuuseen liittyvää oikeustilaa. Muutosehdotusten taustalla on osin myös EU:n eläinten hyvinvointia koskevaan lainsäädäntöön liittyviä täsmennystarpeita voimassa olevan EU-lainsäädännön oikean soveltamisen varmistamiseksi ja komission ehdottamien tulevien lainsäädännön muutosten huomioon ottamiseksi. Valiokunta tarkastelee jäljempänä mietinnössä eräitä muutosehdotusten käsittelyn yhteydessä esiin nousseita kysymyksiä tarkemmin. Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella maa- ja metsätalousvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.
Kunnan valvontatehtävät ja mahdollisuus periä valvonnasta maksuja
Valiokunta toteaa, että voimassa olevassa ja vastaavasti myös uudessa vuoden 2026 alusta voimaan tulevassa eläinlääkintähuoltolaissa säädetään kunnan oikeudesta saada valtion varoista korvaus eläinten hyvinvoinnista annetun lain mukaisten kunnaneläinlääkärille kuuluvien tehtävien suorittamisesta. Käytännössä myös kunnan terveydensuojeluvalvontaa hoitavat viranhaltijat tekevät osalla yhteistoiminta-alueista yhdessä eläinlääkärin kanssa eläinten hyvinvoinnin valvontaa. Nyt käsiteltävänä olevan eläinten hyvinvointilakia koskevan muutosehdotuksen mukaan kunnan terveydensuojeluvalvontaa hoitavan viranhaltijan suorittamasta eläinten hyvinvoinnin valvonnasta voidaan periä maksuja valvonnan kustannusten kattamiseksi. Ehdotettu muutos jättää kunnille harkintavaltaa sen arvioinnissa, minkä suuruisen taksan ne perivät tästä eläinten hyvinvointivalvonnasta. EU:n valvonta-asetuksen (2017/625) mukaan maksujen suuruus vastaa lähtökohtaisesti enintään toimenpiteestä aiheutuneita kustannuksia. Taksa voi kuitenkin vaihdella eri kuntien välillä, mitä on tuottajien yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta pidetty jossain määrin ongelmallisena.
Hallituksen esityksessä esitettyä ehdotetusta kunnan valvonnasta perittävistä maksuista on pidetty ongelmallisena myös siksi, että esityksessä ehdotettu malli saattaa johtaa kahden erillisen laskun tekemiseen valvontaeläinlääkärin ja kunnan terveydensuojeluvalvontaa hoitavan viranhaltijan yhdessä tekemästä eläinten hyvinvoinnin tarkastuksesta. Valiokunta toteaa, että hallituksen esitystä valmisteltaessa esillä oli myös vaihtoehto, jossa valtio korvaisi kunnan terveydensuojeluvalvontaa hoitavien viranhaltijoiden suorittaman eläinten hyvinvoinnin valvonnan. Maa- ja metsätalousministeriön arvion mukaan tästä aiheutuisi valtiolle vuosittain arvioilta 240 000 euron lisäkustannukset. Tässä mallissa olisi voitu välttyä edellä mainittujen kahden erillisen laskun tekemiseltä yhdestä tarkastuksesta. Kunnille aiheutuvien kustannusten korvaamista ei kuitenkaan sisällytetty hallituksen esitykseen siitä valtiolle aiheutuvien lisäkustannusten vuoksi.
Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että eläinten hyvinvoinnin valvonnasta aiheutuvien kustannusten jakautuminen valtion ja kuntien välillä liittyy yleisempään kysymykseen valvontatehtävien järjestämisestä sekä valtion ja kuntien viranomaisten välisestä työnjaosta. Hallitusohjelmaan sisältyvän valtion aluehallintouudistuksen myötä nykyisten aluehallintovirastojen maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalle kuuluvat tehtävät, mukaan lukien eläinlääkintähuolto-, eläintauti- sekä vaativat eläinsuojelutehtävät, siirtyvät Ruokavirastoon. Valiokunta toteaa, että kuntien eläinsuojelu- ja eläintautivalvonnan tehtäviin ei tässä yhteydessä olla esittämässä muutoksia, sillä hallitusohjelman mukaisesti valtion virastoihin siirretään vain valtion nykyisinkin hoitamia tehtäviä.
Valiokunta korostaa, että eläinten hyvinvoinnin valvonnan asianmukaisen toteuttamisen kannalta on keskeistä varmistaa valvontaa suorittavien henkilöiden riittävä osaaminen ja asiantuntemus. Valiokunnalle annetuissa lausunnoissa on nostettu esiin, että valvonnan asiantuntemuksen turvaamiseksi valvonnan tulisi jatkossakin olla ensisijaisesti eläinlääkäreiden vastuulla. Valiokunta katsoo, että valvontaa suorittavilla henkilöillä tulee asianmukaisen koulutuksen lisäksi olla riittävää käytännön kokemusta valvonnan kohteena olevista eläimistä ja niiden lajityypillisistä ominaispiirteistä ja tarpeista. Aluehallintovirastot hoitavat tälläkin hetkellä vaativammat eläinsuojeluvalvontatapaukset, ja tehtävien keskittämisellä aluehallintouudistuksen yhteydessä yhdelle viranomaiselle voidaan paitsi tehostaa toimintaa myös mahdollistaa yhtenäisempi tuki ja asiantuntija-apu eläinsuojeluvalvontaa hoitaville viranhaltijoille.
Eläinten hyvinvoinnin valvontaa koskevan sääntelyn selkiyttäminen
Keväällä 2017 voimaan tullut EU:n valvonta-asetus on ollut Suomessa suoraan sovellettavaa oikeutta jo usean vuoden ajan. Valvonta-asetuksen mukaan valvontaa on suoritettava säännöllisesti, riskiperusteisesti ja sopivalla tiheydellä. EU:n valvonta-asetus on merkinnyt Suomessa periaatteellista muutosta eläinten hyvinvointia koskevaan valvontaan. Ennen EU:n valvonta-asetuksen soveltamista eläinsuojeluvalvonta ja viranomaisten tarkastusoikeus on perustunut kansallisessa lainsäädännössä säädetylle periaatteelle, että vasta epäily eläinsuojelusäännösten rikkomisesta antaa valvontaviranomaiselle oikeuden suorittaa eläinten hyvinvointia ja eläinsuojelullisia olosuhteita selvittävä tarkastus. Valvonta-asetuksen tarkoittama virallinen valvonta ei kuitenkaan edellytä epäilyä eläinten hyvinvointisäädösten rikkomisesta.
Eläinten hyvinvoinnista annetun lain 78 §:ssä säädetään valvontaviranomaisen tekemistä tarkastuksista ja näytteenotosta. Pykälän 1 momentissa säädetään valvontaviranomaisen epäilyn perusteella tekemistä tarkastuksista. Kyseiseen momenttiin sisältyy tällä hetkellä myös viittaus EU:n valvonta-asetuksen 9—15 artiklaan. Pykälän 2 momentissa säädetään puolestaan valvontaviranomaisen oikeudesta tehdä tarkastus ilman epäilyä. Viittausta valvonta-asetukseen on pidetty vaikeaselkoisena, mikä saattaa osaltaan liittyä viittauksen sijaintiin epäilyn perusteella tehtäviä tarkastuksia koskevassa 1 momentissa. Hallituksen esityksessä viittaus esitetään siirrettäväksi pykälän 3 momenttiin. Valvonta-asetuksen 9 artiklan tarkoittama riskiperusteinen valvonta on Suomessa perinteisesti hoidettu otantatarkastuksin. Otantatarkastusten ulkopuolelle ovat käytännössä kuitenkin jääneet tietyt eläinlajit, kuten viljellyt kalat, kalkkunat ja tuotantokanit.
Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää hyvänä, että eläinten hyvinvoinnista annetun lain 78 §:ä selkiytetään siten, että viranomainen saa ja sen tulee tehdä tarkastuksia eläinten hyvinvoinnin valvomiseksi tuotantoeläinten pitopaikkoihin myös ilman epäilyä. On tärkeää, että ilman epäilyä tehtävät eli otantaan perustuvat tarkastukset laajennetaan kattamaan kaikki tuotantoeläimet, eli myös nykyisten otantatarkastusten ulkopuolella olevat kalanviljelylaitokset sekä kalkkunoiden ja tuotantokanien pitopaikat. Otantaan perustuvien tarkastusten avulla voidaan päästä puuttumaan eläinten hyvinvointia koskevien vaatimusten rikkomuksiin varhaisessa vaiheessa ja ennen kuin rikkomukset ovat aiheuttaneet eläinten hyvinvoinnille vakavaa vaaraa.
Valiokunta toteaa, että käytännössä vakavien eläinten hyvinvointia koskevien vaatimusten rikkomusten taustalla on usein eläimen omistajan terveydellisiä, sosiaalisia tai taloudellisia vaikeuksia. Eläinten hyvinvointilain mukaisen valvontaviranomaisen tehtävänä on keskittyä eläinten hyvinvointiin, ja eläinten omistajan hyvinvointi tulee turvata muilla keinoin. Tästä syystä valiokunta pitää tärkeänä, että ongelmista kärsivälle eläinten omistajalle saadaan riittävän varhaisessa vaiheessa asianmukaista apua ja yhteistyö eläinten hyvinvointia valvovien ja muiden viranomaisten välillä toimii. Tuotantoeläinten hyvinvoinnin kannalta on tärkeää huolehtia tuottajien jaksamisesta tarjoamalla tuottajille monipuolista asiantuntija-apua matalalla kynnyksellä. Maa- ja metsätalousvaliokunta on kiinnittänyt huomiota moniammatillisen avun tarpeeseen ja koordinointiin myös maatalousyrittäjän eläkelain muuttamista koskeneesta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (MmVL 18/2024 vp — HE 88/2024 vp), ja pitänyt Välitä viljelijästä -projektin mukaisen toimintamallin vakiinnuttamista tästä näkökulmasta erittäin tärkeänä ja kannatettavana.
Ehdotus EU:n koira- ja kissa-asetukseksi
Komissio julkaisi 7.12.2023 ehdotuksensa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi koirien ja kissojen hyvinvoinnista ja jäljitettävyydestä eli niin sanotun koira- ja kissa-asetuksen, joka on osa laajempaa eläinten hyvinvointilainsäädännön uudistushanketta. Asetusehdotukseen sisältyvät muun ohella säännökset kaikkien markkinoille saatettavien koirien ja kissojen tunnistusmerkinnästä ja rekisteröinnistä. Maa- ja metsätalousvaliokunta on keväällä 2024 antanut lausunnon valtioneuvoston komission asetusehdotusta koskevasta kirjelmästä (MmVL 1/2024 vp — U 92/2023 vp), ja korostanut asetusehdotuksen eläinten jäljitettävyyttä koskevien säännösten merkitystä koirien ja kissojen laittoman kaupan ja niin sanotun pentutehtailun torjumisessa.
Suomessa koirien tunnistusmerkintä ja rekisteröinti on tullut pakolliseksi vuoden 2023 alusta ja käytössä on kansallinen koirarekisteri. Lemmikkieläinten rekisteröintiin liittynyttä lainsäädäntöä käsiteltäessä eduskunta hyväksyi lausuman, jossa se edellytti, että maa- ja metsätalousministeriö seuraa ja arvioi lemmikkieläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskevan lainsäädännön ja erityisesti koirarekisteriä koskevien säännösten valvonnan toimivuutta suhteessa lainsäädännölle asetettuihin tavoitteisiin sekä antaa maa- ja metsätalousvaliokunnalle asiasta selvityksen vuoden 2024 loppuun mennessä (EV 162/2021 vp — HE 101/2021 vp). Valiokunnan saamien tietojen mukaan Ruokaviraston ja Suomen Kennelliiton välillä käydään keskusteluja rajapintojen rakentamisesta Ruokaviraston ylläpitämän viranomaisrekisterin ja Suomen Kennelliiton rekisterin toiminnallisuuksien välille. Valiokunta katsoo, että koiria koskevien tietojen toimittaminen samalla kertaa molempiin rekistereihin tulee tehdä koiran omistajalle mahdollisimman yksinkertaiseksi.
Myös kissarekisterin perustamisesta on Suomessa tehty päätös, mutta rekisterin perustamisen aikataulu on viivästynyt. Valiokunnan saamassa selvityksessä on korostettu, että kissarekisterin saaminen voimaan on jalostuskäyttöä rajoittavien sairauksien lisäksi tärkeää myös Suomessa vuosittain hylättävien ja villiintyneiden kissojen hyvinvoinnin sekä kissapopulaatioiden synnyn ehkäisemisen kannalta, sillä sen avulla kissojen omistaja olisi jäljitettävissä. Lisäksi kissarekisterin avulla villiintyneet ja kodittomat kissat olisi helpompaa erottaa esimerkiksi karanneista kotikissoista. Kissojen pakollinen rekisteröinti on myös mahdollisuus parantaa kissojen kohtelua ja lisätä kissan arvostusta, sillä huonosti hoidetun kissan omistaja olisi tällöin tunnistettavissa.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetun lain 12 §:ää, jonka 3 momentissa säädetään eläinlääkärinammatin harjoittajille velvollisuus salassapitosäännösten estämättä viipymättä ilmoittaa eläinten hyvinvointilaissa tarkoitetulle valvontaviranomaiselle koirilla ja kissoilla havaitsemistaan jalostuskäyttöä rajoittavista vioista ja sairauksista. Tämä ilmoitusvelvollisuutta koskeva sääntely on kiinteässä yhteydessä edellä kuvattuun EU:n koira- ja kissa-asetuksen valmisteluun. Pykälän 3 momentti ehdotetaan jaettavaksi kahdeksi uudeksi momentiksi, joissa säädetään erikseen koiria ja kissoja koskevasta ilmoitusmenettelystä. Momentin jakaminen mahdollistaa säätämisen ilmoitusvelvollisuuden voimaantulosta siten, että siitä koirien osalta säädetään suoraan laissa ja kissoja koskevan uuden 4 momentin osalta erikseen myöhemmin annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Näin voidaan paremmin ottaa huomioon valmisteilla olevaan EU:n koira- ja kissa-asetukseen sisältyvät määräajat.
Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena ottaa kissarekisterin kehittämisessä huomioon EU:n tuleva koira- ja kissa-asetus ja sen asettamat vaatimukset rekisteröinnille. Ruokaviraston ylläpitämän koirarekisterin käyttöönotossa on ollut haasteita, ja on tärkeää varmistaa kissarekisterin toimivuus huolellisesti ennen sen perustamista. Asetusehdotuksen mukaan rekistereiden olisi oltava toiminnassa neljän vuoden kuluttua asetuksen voimaantulosta. Hallituksen esityksessä todetaan, että komission asetusehdotuksen odotetaan etenevän kolmikantaneuvotteluihin syksyllä 2024 tai keväällä 2025. Aikaisintaan asetus voisi näin ollen tulla voimaan vuoden 2025 aikana. Valiokunta pitää erittäin myönteisenä, että komission joulukuussa 2023 julkaiseman asetusehdotuksen käsittely on edennyt nopeasti, ja painottaa, että Suomen tulee jatkossakin edistää asetusehdotuksen ripeää käsittelyä EU-tasolla.