Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Metsähallituksen erävalvonnasta annettua lakia, jäljempänä erävalvontalaki. Ehdotetun lain mukaan erätarkastajalla on rikoksesta epäillyn kiinniottamisen yhteydessä oikeus ottaa haltuunsa esine pakkokeinolaissa tarkoitettua takavarikointia tai laite-etsintää varten, jos asia ei siedä viivytystä. Lisäksi ehdotetaan oikeutta kieltää pääsy tietylle alueelle tai tutkittavana olevan kohteen lähelle, esineen siirtäminen tai muu vastaava toimenpide, jos se on tarpeen esitutkinnan turvaamiseksi. Erätarkastajalle ehdotetaan oikeutta antaa yksittäistapauksessa jokaista velvoittavia, erävalvontatehtävän toteuttamiseksi tarpeellisia käskyjä ja kieltoja laissa säädettyjen toimivaltuuksien käytön yhteydessä. Tähän liittyen käskyn tai kiellon noudattamatta jättäminen ehdotetaan säädettäväksi niskoitteluna rangaistavaksi. Kalastuslaissa säädettyä valvontaviranomaisen tarkastusoikeutta ehdotetaan laajennettavaksi siten, että viranomaisella on mahdollisuus tietyin edellytyksin saada nähtäväkseen henkilön mukana olevissa tavaroissa oleva saalis ja pyyntivälineet. Metsästyslakiin ehdotetaan lisättäväksi vastaava säännös tarkastusoikeudesta. Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muutettuina.
Erävalvonnan tarkoituksena on erävalvontalain mukaan edistää ja valvoa Metsähallituksen hallinnassa olevien valtion alueiden käytön lainmukaisuutta sekä ennalta ehkäistä ja erävalvontaan kuuluvassa laajuudessa selvittää siihen liittyviä rikoksia. Erävalvonnan toimialue rajautuu erävalvontalain 11 §:ssä säädetyin poikkeuksin valtion maa- ja vesialueisiin. Erävalvonnalla tarkoitetaan muun muassa metsästystä, kalastusta, luonnonsuojelua ja luonnonvaraisten eläinten kohtelua koskevien säännösten noudattamisen valvontaa. Erävalvontalaissa on säädetty erätarkastajille useita tehtävän hoidon kannalta tarpeellisia toimivaltuuksia, joihin sisältyy muun muassa oikeus henkilöllisyyden selvittämiseen, turvallisuustarkastuksen tekemiseen, eräin edellytyksin henkilön kiinniottoon ja poikkeuksellisesti voimakeinojen käyttöön, suppean esitutkinnan toimittamiseen sekä rikesakon määräämiseen ja rangaistusvaatimuksen antamiseen. Valiokunnan saamissa lausunnoissa on pidetty tärkeänä erävalvonnan toimintamahdollisuuksien, erityisesti riittävän toimivallan ja resurssien, turvaamista. Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien yksikössä on erävalvonnan toteutusta varten 13 virkasuhteessa olevaa erätarkastajaa. Viran kelpoisuusvaatimuksena on poliisin perustutkinto ja perehtyneisyys erävalvontaan. Lisäksi nimitettäviltä edellytetään nuhteettomuutta.
Esityksen tavoitteet
Lakiehdotuksen keskeisenä tavoitteena on tehostaa lainsäädännön ja valtion alueille myönnettyjen lupien valvontaa sekä luonnonvararikosten tutkintaa. Erävalvontalain 4 §:n 2 momentin mukaan erävalvontatehtävää hoidetaan neuvoin, kehotuksin ja käskyin. Käskyvallasta ei kuitenkaan ole tähän saakka säädetty tarkemmin, ja tätä koskevat muutokset sisältyvät erävalvontalain muuttamista koskevaan lakiehdotukseen. Lisäksi esityksessä ehdotetaan säädettäväksi erätarkastajan oikeudesta kieltää pääsy tietylle alueelle tai tutkittavan kohteen lähelle, esineen siirtäminen tai muu vastaava toimenpide esitutkinnan turvaamiseksi. Niskoittelu virkamiestä kohtaan on säädetty rikoslaissa rangaistavaksi ainoastaan poliisimiestä, rajavartiomiestä ja tullimiestä vastaan. Esityksessä ehdotetaan säännöstä erätarkastajan käskyn tai kiellon noudattamatta jättämisen rangaistavuudesta.
Valiokunnan saamissa lausunnoissa erätarkastajan käskyvaltaa ja niskoittelun rangaistavuutta koskevaa sääntelyä pidetään tarpeellisena. Lakiin ehdotettu säännös tehostaa erävalvojien toimintaa erityisesti tilanteissa, joissa erätarkastaja suorittaa valvontaa syrjäisillä alueilla, joissa virka-apua ei ole välttämättä saatavana. Ottaen huomioon erätarkastajan tehtävät ja toimivaltuudet näiden tehtävien toteuttamiseen, erätarkastajaan kohdistuvaan niskoitteluun soveltuvan rangaistussäännöksen puuttuminen on koettu selkeänä puutteena. Lausunnonantajien tavoin valiokunta pitää sääntelyä tarpeellisena, mutta korostaa samalla toimivaltuuksien tarkkaa määrittelyä sekä velvollisuutta perustella toimivaltuudet erävalvonnan luonteeseen liittyvillä seikoilla. Valiokunta nostaa esiin hallituksen esityksen perusteluiden niukkuuden siltä osin kuin kysymys on erätarkastajalle esitetyistä uusista toimivaltuuksista. Samaan asiaan on kiinnittänyt huomiota perustuslakivaliokunta lausunnossaan (PeVL 21/2024 vp).
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi esineen haltuunotosta. Hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi metsästysrikoksissa voidaan käyttää erilaisia teknisiä apuvälineitä, kuten koiratutkia, gps-laitteita ja riistakameroita. Ilman niiden sisältämää esitutkinnan kannalta olennaista tietoa voi olla vaikea saada näyttöä rikoksesta. Tällaiset tiedot ovat helposti hävitettävissä, minkä vuoksi laitteen lyhytaikainen haltuunotto voi olla esitutkinnan turvaamisen kannalta perusteltua. Näin ollen ehdotetaan, että erätarkastajalla on rikoksesta epäillyn kiinniottamisen yhteydessä oikeus ottaa haltuunsa esine pakkokeinolain 7 luvussa tarkoitettua takavarikointia tai mainitun lain 8 luvussa tarkoitettua laite-etsintää varten, jos asia ei siedä viivytystä.
Lausuntopalautteen mukaan erityisesti törkeissä luonnonvararikoksissa tapahtumapaikan viranomaisen ensitoimenpiteillä on merkittävä vaikutus esitutkinnan onnistumisessa sekä näytön hankkimisessa. Metsästysrikosten tutkinnassa näyttö tukeutuu yleensä laite-etsinnässä saatuihin tietoihin epäiltyjen, koirien tai ajoneuvojen liikkeistä. Myös tekijöiden välisellä viestinvaihdolla voi olla ratkaiseva merkitys. Teknisen laitteen saaminen viranomaisen haltuun heti kiinnioton hetkellä turvaa tulevan pakkokeinolain mukaisen laite-etsinnän. Esityksessä ehdotetulla erätarkastajan haltuunotto-oikeudella voidaan varmistua siitä, että rikoksen näytöksi potentiaalisesti saatava tieto on laitteessa vielä laite-etsinnän hetkellä. Valiokunnan käsityksen mukaan toimivaltuus on sinänsä tarpeellinen, kuten lausuntopalautteessa todetaan. Samalla se kiinnittää huomiota niin kutsutun Tracker- paikannussovelluksen käyttöön erävalvonnassa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sovelluksen käyttöä ei pidetä tarkoituksenmukaisena keinona erävalvonnassa. Muussa tapauksessa on olemassa vaara, että metsästyksen keskeytyksen pelossa metsästäjät jättävät hyödyntämättä paikannussovelluksen turvaominaisuuksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että muulla kuin epäilyyn perustuvalla, rutiiniluonteisella valvonnalla häiritään mahdollisimman vähän luvallista metsästystä, etenkään käynnissä olevaa jahtia.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kalastuksen ja metsästyksen valvonnan tehostamiseksi valvontaviranomaisten oikeudesta tarkastaa henkilön mukana olevat tavarat. Tavaroiden tarkastus voidaan tehdä, jos on syytä epäillä, että metsästystä tai kalastusta koskevia säännöksiä tai määräyksiä on rikottu. Tarkastuksen syy voi perustua esimerkiksi tarkastettavan käytökseen tai kertomukseen taikka sivulliselta saatuun vihjeeseen. Valiokunnan saaman lausuntopalautteen mukaan valvontaviranomaisen tarkastusoikeuden ulottaminen henkilön mukana olevien tavaroiden tarkastamiseen tehostaa mahdollisuuksia puuttua metsästyksessä ja kalastuksessa tapahtuviin väärinkäytöksiin. Yhdessä saaliin tarkastamisen ja tapahtumapaikkatutkinnan kanssa voidaan muodostaa mahdollisimman todenmukainen käsitys tapahtumista. Oikeus tavaroiden tarkastamiseen mahdollistaa tehokkaamman saaliskiintiöiden ja -rajoitusten valvonnan, tehostaa luonnonvararikosten ehkäisyä ja edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä.
Kaiken kaikkiaan erävalvontaviranomaisten toimivaltuuksiin ehdotetut muutokset tehostavat erävalvontaa ja parantavat erityisesti Metsähallituksen erätarkastajien toimintaedellytyksiä. Lausuntopalautteen mukaan esitetyt muutokset ovat positiivia ja tarpeellisia. Tehokas luonnonvaralainsäädäntö edellyttää viranomaisten yhteistoiminnan kannalta asianmukaisia ja riittäviä toimivaltuuksia. Valiokunta pitää tärkeänä tehostaa metsästyslainsäädännön sekä pyyntilupien noudattamisen valvontaa. Lakia ja pyyntirajoituksia noudattavien metsästäjien etu on, että sääntöjä noudatetaan kestävän riistatalouden turvaamiseksi. Valiokunta korostaa, että salametsästykseksi kutsutulla toiminnalla ei ole mitään tekemistä laillisen ja vastuullisen metsästyksen kanssa eikä sitä voida missään muodossa hyväksyä.
Valiokunta kiinnittää huomiota voimassa olevan erävalvontalain 4 §:ään, jonka sisältämät periaatteet ohjaavat myös esityksessä ehdotettujen uusien toimivaltuuksien käyttöä. Sen mukaan erävalvontaan kuuluvat tehtävät on suoritettava asiallisesti, puolueettomasti ja sovinnollisuutta edistäen. Tehtävästä ei saa aiheutua suurempaa haittaa tai vahinkoa kuin erävalvonnan toteuttamiseksi on välttämätöntä. Tehtävän on oltava perusteltu suhteessa valvonnan tärkeyteen ja kiireellisyyteen sekä tilanteen kokonaisarvioon vaikuttaviin seikkoihin. Lisäksi erätarkastajan tulee ensisijaisesti neuvoin, kehotuksin ja käskyin pyrkiä saamaan valvonnan kohteena oleva noudattamaan lakia. Erätarkastaja voi luopua toimenpiteestä, jos sen loppuun saattaminen voi johtaa kohtuuttomaan seuraukseen asian merkitys ja tavoiteltava tulos huomioon ottaen.
Erätarkastajan käskyt ja niskoittelun kriminalisointi
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että esityksessä ehdotetulle sääntelylle on valiokunnan mielestä hyväksyttäviä, osittain myös perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuteen kytkeytyviä perusteita. Lausunnossa on kuitenkin kiinnitetty huomiota ehdotettuun erätarkastajan käskyvaltaa ja niskoittelun kriminalisointia koskevaan sääntelyyn. Lausunnossa edellytetään, että sääntelyä täsmennetään, jotta oikeusvaltioperiaate ja rikosoikeudellinen laillisuusperiaate toteutuvat. Erätarkastajalla on ehdotetun 4 a §:n mukaan erävalvontalaissa tai muussa laissa säädettyä toimivaltuutta käyttäessään oikeus yksittäistapauksessa antaa jokaista velvoittavia, erävalvontatehtävän toteuttamiseksi tarpeellisia käskyjä ja kieltoja. Säännöksen perusteluissa todetaan, ettei ole mahdollista eritellä yksittäisiä säännöksen käyttötilanteita, sillä ne ovat sidoksissa erätarkastajan laajoihin tehtäviin ja toimivaltuuksiin.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännöstä voidaan täsmentää perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla viittauksin erätarkastajan toimivaltuuksia koskeviin säännöksiin. Käskyvaltaa ei kuitenkaan voida kytkeä eräissä lausunnoissa esitetyllä tavalla esitutkinnan turvaamiseksi säädettyihin toimivaltuuksiin, sillä erätarkastajan tehtäviin kuuluu myös sellaisten säännösten valvonta, joiden rikkominen ei johda esitutkinnan aloittamiseen ja jotka ovat välttämättömiä merkittävien vahinkojen estämiseksi. Esimerkkinä tästä voidaan mainita avotulen teko maastossa muualla kuin tarkoitusta varten osoitetulla alueella, mihin liittyy merkittävä vahingon vaara. Nykytilanteessa erätarkastajan toimivaltansa puitteissa antama käsky voidaan jättää huomiotta taikka muuten passiivisuudella tai välttelemällä hankaloittaa valvontatehtävän suorittamista tavalla, joka ei kuitenkaan täytä rikoslain 16 luvussa säädettyjä virkamiehen väkivaltaisen vastustamisen, virkamiehen vastustamisen ja haitanteon tunnusmerkistöjä. Ongelma koskee kaikkia erätarkastajan erävalvontalain 2 §:ssä säädettyjä tehtäviä ja toimivaltuuksia. Valiokunta tekee jäljempänä ehdotuksensa erätarkastajan käskyvaltaa koskevan säännöksen täsmentämiseksi.
Niskoittelun rangaistavuuden osalta perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota sääntelyn täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen sekä pitänyt esityksen perusteluja puutteellisina. Esimerkiksi ehdotetussa 19 a §:ssä tarkoitettujen tekojen suhteen ei ole kaikilta osin esitetty lainkaan joko yleisiä tai erityisesti erävalvontaan liittyviä perusteita sille, minkä vuoksi ne on säädettävä rangaistavaksi. Pykälän 4 kohdan mukaisen tekotavan säätämistä rangaistavaksi ei ole perusteltu käytännössä lainkaan. Mainitussa lainkohdassa ehdotetaan kriminalisoitavaksi erätarkastajan aiheeton hälyttäminen tai erätarkastajan toiminnan vaikeuttaminen vääriä tietoja antamalla.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan säännös vastaa sisällöltään ja muotoilultaan rikoslain 16 luvun 4, 4 a ja 4 b §:n säännöksiä, jotka koskevat niskoittelua poliisia, rajavartiomiestä ja tullimiestä vastaan. Valiokunnalle on todettu, ettei niskoittelun rangaistavuudessa ole syytä poiketa erätarkastajan kohdalla ottaen huomioon, että erätarkastajien valvonta-alueet ovat laajoja ja syrjäisiä. Alueiden käytön valvonta on hankalaa, varsinkin kun otetaan huomioon erätarkastajien vähäinen lukumäärä. Tämän vuoksi väärän tiedon antaminen voi vaikeuttaa huomattavasti erätarkastajan toimintaa esimerkiksi ohjaamalla valvontaa väärälle alueelle samalla, kun lainvastaista toimintaa harjoitetaan toisaalla. Häirintätarkoituksessa tehty perätön ilmianto voi myös täyttää niskoittelun tunnusmerkistön. Valiokunta pitää saamaansa selvitystä 19 a §:n 4 kohdan osalta riittävänä.
Valiokunta kiinnittää huomiota perustuslakivaliokunnan 19 a §:n 1 kohtaa koskevaan kritiikkiin. Mainitun säännöksen mukaan erätarkastajan tehtävän noudattamiseksi toimivaltansa rajoissa antaman käskyn tai kiellon noudattamatta jättäminen on rangaistavaa. Säännös liittyy erätarkastajan käskyvaltaa koskevaan erävalvontalakiehdotuksen 4 a §:ään, jonka täsmentämistä koskevat ehdotukset valiokunta tekee jäljempänä. Valiokunta pitää perustuslakivaliokunnan tavoin tarpeellisena tarkentaa myös 19 a §:n 1 kohdassa, millaisten toimivaltuuksien käyttöön liittyvien käskyjen noudattamatta jättäminen säädetään rangaistavaksi.
Tarkastusoikeus
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan tarkastellut metsästyslakiin ja kalastuslakiin ehdotettuja uusia tarkastusoikeuksia. Ehdotettu sääntely mahdollistaa puuttumisen perustuslain 7 §:n 1 momentissa jokaiselle turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Tähän perusoikeuteen ei saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että ehdotettu tarkastusoikeus on suppeampi kuin esimerkiksi pakkokeinolaissa säännelty henkilöntarkastus. Tällä on merkitystä sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta. Esityksessä ehdotettua tarkastusta ei voida tehdä sen tutkimiseksi, mitä tarkastettavalla on vaatteissaan tai muuten yllään. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden, tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden kannalta on kuitenkin perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan ongelmallista, että tarkastusoikeuden käyttäminen on sidottu yleisesti metsästystä tai kalastusta koskevien säännösten tai määräysten rikkomista koskevaan epäilyyn, jolle ei lisäksi aseteta kovinkaan korkeaa näyttökynnystä. Henkilökohtaista koskemattomuutta rajoittavan lain tulee olla täsmällinen ja tarkkarajainen sekä muutenkin täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset, kuten vaatimukset rajoitusten hyväksyttävyydestä ja oikeasuhtaisuudesta.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt välttämättömänä, että tarkastusoikeutta koskevaa sääntelyä täsmennetään siltä osin, minkälaisten metsästystä tai kalastusta koskevien säännösten tai määräysten rikkomista koskeva epäily voi oikeuttaa tarkastusoikeutta koskevan toimivaltuuden käyttämiseen. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Sääntelyä voidaan täsmentää esimerkiksi viittaamalla kalastusta tai metsästystä rajoittaviin tai kieltäviin lainkohtiin.Valiokunta tekee jäljempänä ehdotuksensa kyseisten metsästyslain ja kalastuslain säännösten muuttamisesta.
Muita huomioita
Esityksen käsittelyn yhteydessä on noussut esiin kysymys siitä, tuleeko Metsähallituksen palveluksessa olevien erätarkastajien toimivalta ulottaa yksityisille maa- ja vesialueille. Hallituksen esitykseen ei sisälly ehdotusta erätarkastajan alueellisen toimivallan ulottamisesta yksityisille maa- ja vesialueille. Erätarkastajien keskeinen tehtävä on valvoa valtion maa- ja vesialueiden käyttöä. Toimialueen laajentaminen valtakunnalliseksi merkitsee huomattavaa lisäresurssien tarvetta ottaen huomioon erätarkastajien vähäinen lukumäärä sekä koko toiminnon organisoinnin tarkastelua. Erävalvontalain 11 § mahdollistaa jo nykyisin erätarkastajan toimet toisen omistamalla kiinteistöllä, jos erävalvonnan piiriin kuuluvien säännösten rikkomisen seuraukset ilmenevät Metsähalllituksen hallinnoimalla valtion maa- tai vesialueella.
Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtakunnallisesti metsästys- ja kalastuslainsäädännön noudattamisen valvonta on kattavasti järjestetty. Kalastuksenvalvontaa hoitavat pääosin kalastuslain 99 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaiset kalastuksenvalvojat, joita Kalatalouden Keskusliitto jäsenjärjestöineen kouluttaa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten hyväksymät kalastuksenvalvojat valvovat kalastuslain sekä sen nojalla annettujen säädösten ja määräysten noudattamista vastaavalla tavalla kuin varsinaiset valvontaviranomaiset. Yksityisillä maa-alueilla metsästyksen valvonta kuuluu maa- alueen omistajalle ja metsästysoikeuden haltijalle. Lisäksi riistanhoitoyhdistykset hoitavat metsästyksenvalvontaa toimialueillaan. Metsästysseurojen toiminnassa noudatetaan omavalvontaa. Metsästystä valvovat myös poliisi, Rajavartiolaitos ja tulliviranomaiset omalla toimialallaan. Valiokunta korostaa riistanhoitoyhdistysten ja metsästysseurojen merkittävää roolia metsästyslainsäädännön noudattamisen valvonnassa sekä hyvän metsästystavan edistämisessä muun muassa koulutuksen ja omavalvonnan keinoin.
Valiokunta pitää metsästysrikosten ennalta ehkäisyä ja selvittämistä erittäin tärkeänä ja korostaa, että metsästyksessä tulee noudattaa lakeja ja määräyksiä. Valtaosa metsästäjistä noudattaa lainsäädäntöä ja muita pyyntiä rajoittavia tekijöitä, kuten lupaehtoja, tunnontarkasti. Valiokunnan saaman lausunnon mukaan vuonna 2022 riistanhoitomaksun suoritti noin 306 000 metsästäjää, joista 195 000 metsästi. Pienriistajahdissa kävi 160 000 metsästäjää, ja aktiivisia metsästyspäiviä pienriistajahdissa kertyi lähes 2,5 miljoonaa. Hirvieläinjahtiin osallistui noin 116 000 metsästäjää. Metsästyspäiviä hirvieläinjahdissa kertyi runsaat 1,7 miljoonaa. Kuitenkin metsästys- tai ampuma-aselainsäädännön noudattamisen rikkomuksiin liittyvät tapaukset ovat jääneet vähäisiksi metsästäjien lukumäärään ja metsästystapahtumien määrään suhteutettuna. Valiokunnan käsityksen mukaan metsästysrikosten ja -rikkomusten selvittämistä on tärkeää tehostaa ottaen samalla huomioon luvattoman pyynnin tai muun salametsästyksen mittasuhteet ilmiönä. Tarve esityksessä ehdotettuun valvonnan tehostamiseen ei johdu siitä, että täysin laillinen ja hyvää metsästystapaa noudattava metsästys tai yhtä lailla laillinen kalastaminen ovat ilmiönä ongelmallisia tai marginaalisia. Päinvastoin kyse on siitä, että pienempien rikkomusten ohella erävalvonnan keinoin tulee voida puuttua vakavaan rikolliseen toimintaan, jota ei voida millään tavalla rinnastaa normaaliin metsästykseen tai kalastukseen.