(1) Pääministeri Orpon hallituksen ohjelmaan on kirjattu tavoite, jonka mukaan hallitus tarkastelee EU- ja ETA-alueen ulkopuolisten tahojen kiinteistönhankintaa ja -hallintaa koskevan sääntelyn riittävyyttä. Lisäksi hallitus selvittää mahdollisuudet nykyistä tehokkaampaan jälkikäteiseen puuttumiseen ja kontrolliin yhteiskunnan turvallisuuden ja huoltovarmuuden kannalta keskeisen omaisuuden osalta. 

(2) Puolustusministeriö asetti 17.11.2023 työryhmän arvioimaan Venäjän kansalaisiin kohdistuvaa kiinteistönhankinnan täyskieltoa ja valmistelemaan ehdotus täyskiellon toteuttamista koskevaksi lainsäädännöksi. Työryhmässä olivat edustettuina puolustusministeriön lisäksi oikeusministeriö, sisäministeriö, ulkoministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, Pääesikunta, Rajavartiolaitoksen esikunta, Keskusrikospoliisi, Suojelupoliisi, Maahanmuuttovirasto ja Maanmittauslaitos. Työryhmän toimikausi oli alun perin 17.11.2023-31.3.2024, mutta sen toimikautta jatkettiin 15.4.2024 asti. Työryhmä kuuli hankkeen aikana myös sen ulkopuolisia asiantuntijoita, ja työ johti eduskunnan käsittelyssä nyt olevaan hallituksen esitykseen. 

(3) Hallituksen esityksen tavoitteena on turvata Suomen kansallista turvallisuutta rajoittamalla sellaisten EU- ja ETA-valtioiden ulkopuolisten kansalaisten kiinteistönhankintaa Suomessa, joiden kansalaisuusvaltion Euroopan unioni on päätöksessään todennut loukanneen toisen valtion alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä. Lisäksi edellytyksenä on, että tämän kansalaisuusvaltion arvioidaan voivan aiheuttaa uhkaa Suomen kansalliselle turvallisuudelle ja voidaan pitää mahdollisena, että kansalaisuusvaltio voi käyttää kansalaisiaan epäasiallisesti Suomen kansallista turvallisuutta vaarantavalla tavalla. Kun molemmat kriteerit täyttyvät, kyseessä on niin sanottu ehdoton este, jolloin puolustusministeriö ei saa myöntää lupaa kiinteistön hankinnalle. 

(4) Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että ehdotettujen säännösten tarkoituksena on aiempaa paremmin estää kiinteistökauppojen kautta tapahtuva vihamielinen laaja-alainen vaikuttaminen Suomessa perusoikeuksia samalla kunnioittaen. Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella puolustusvaliokunta puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin. Esitys lähettiin lausunnolle perustuslakivaliokuntaan (PeVL 8/2025 vp), joka totesi, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Perustuslakivaliokunnan huomioita hallituksen esityksestä

(5) Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että Suomen turvallisuusympäristössä on tapahtunut perustavanlaatuinen ja pitkäaikainen muutos Venäjän hyökättyä Ukrainaan helmikuussa 2022. Tämän takia turvallisuustilanne Euroopassa ja Suomen lähialueilla on epävakaa, ja turvallisuustilanteen ennustettavuus on heikentynyt. Perustuslakivaliokunta toteaa, että ehdotetun sääntelyn taustalla olevaa tavoitetta kansallisen turvallisuuden turvaamisesta voidaan tämä turvallisuusympäristössä tapahtunut muutos huomioiden pitää valtiosääntöisesti hyväksyttävänä ja hyvin painavana. 

(6) Perustuslakivaliokunta tarkastelee lausunnossaan erityisesti lakiehdotuksen 5 a §:n 5 momenttiin ehdotettua uutta asetuksenantovaltuutta. Momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella nimetään 1 momentissa tarkoitetut valtiot. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 43) mukaan asetus perustuu 2 kohdan osalta viranomaisten tuottamaan arvioon, jonka perusteella olisi yleisen edun kannalta välttämätöntä kieltää kiinteistönhankinta jonkin valtion kansalaisilta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi. Esityksen perustelujen (s. 43) mukaan valtioneuvoston olisi annettava asetus viipymättä 1 momentissa tarkoitettujen edellytysten täyttyessä. Tämä tarkoittaa esityksen mukaan käytännössä sitä, että valtioneuvoston olisi pyydettävä viranomaisilta arviota sellaisista valtioista, joiden Euroopan unionin neuvosto olisi päätöksessään todennut loukanneen toisen valtion alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä. Uhka-arviosta tulisi lisäksi ilmetä, voisiko valtio käyttää kansalaisiaan 1 momentin 2 kohdan tarkoittamalla tavalla. 

(7) Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voidaan valtuuttaa antamaan asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. 

(8) Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettua sääntelymallia voidaan hallituksen esityksessäkin (s. 57) esitetyn arvion mukaisesti pitää erikoislaatuisena sääntelyteknisenä ratkaisuna. Sääntelyn arvioinnin kannalta merkityksellisenä voidaan pitää sitä, että asetuksella nimettävien valtioiden joukkoa rajaa 1 momentissa säädetty yksiselitteinen edellytys siitä, että Euroopan unionin neuvosto on Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistussa päätöksessään todennut loukanneen toisen valtion alueellista koskemattomuutta. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu asetuksenantovaltuus, jonka mukainen päätöksenteko edelleen kiinnittyy paitsi Euroopan unionin neuvoston päätökseen, myös viranomaisten uhka-arvioihin, ei tässä poikkeuksellisessa sääntelykontekstissa muodostu perustuslain 80 §:n kannalta ongelmalliseksi. 

Esityksen taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset

(9) Esityksen taloudellisia ja kaupallisia vaikutuksia käydään läpi perusteluosiossa (s. 20-21). Perusteluissa todetaan, että esityksellä arvioidaan olevan lieviä vaikutuksia mahdollisuuksiin myydä kiinteistöjä tietyillä alueilla mahdollisten ostajien vähentyessä. Vaikutuksen voidaan arvioida olevan voimakkainta alueilla, joilla kiellon piirissä olevien maiden kansalaisten kiinteistökauppa on aktiivisinta. Esimerkiksi Venäjän kansalaisten kiinteistönhankinta on aktiivisinta Itä-Suomessa. 

(10) Perusteluissa tuodaan myös esiin, että Suomeen integroitumattomien henkilöiden kiinteistönhankinnan rajoittaminen vähentää toisaalta riskiä sille, että tällaisten tahojen hankkimat kiinteistöt jäisivät tyhjilleen, ränsistyisivät ja jäisivät kuntien vastuulle. Erityisesti Itä-Suomessa on havaittu olevan kiinteistöjä, jotka ovat Venäjällä asuvien venäläisten hankkimia. He eivät lähtökohtaisesti voi vierailla näillä kiinteistöillä, jolloin riski niiden rapistumisesta on kohonnut. 

(11) Esityksessä arvioidaan (s. 23), että lakimuutos voi aiheuttaa yhteiskunnallista levottomuutta väestöryhmissä, joihin mahdolliset kiinteistöhankintojen rajoitukset kohdistuisivat, mikä voi heijastua myös muuhun yhteiskuntaan. Esitys saattaa myös aiheuttaa säännösehdotuksessa tarkoitettujen valtioiden kansalaisten keskuudessa epäluottamusta Suomen viranomaisia kohtaan sekä yhteiskunnallista levottomuutta, joka saattaisi näkyä esimerkiksi lisääntyneinä mielenilmaisuina.  

(12) Valiokunta toteaa, että edellä todetut näkökohdat on otettava vakavasti. Lakiuudistuksen tavoitteista on tärkeää viestiä niin Suomessa kuin rajojen ulkopuolella. On tärkeää tuoda esiin, että laki ei kohdistu Suomessa asuviin venäjää äidinkielenään puhuviin henkilöihin, vaan estämään raakaa hyökkäyssotaa Ukrainassa käyvän Venäjän valtion mahdollisuudet käyttää kansalaisiaan Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavaan toimintaan. Valiokunta toteaa, että uutta sääntelyä ei sovelleta henkilöihin, joilla on kiinteistön hankinnan sekä luvan hakemisen hetkellä voimassa oleva pysyvä oleskelulupa Suomeen tai Suomen myöntämä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen pysyvä EU-oleskelulupa, vaan henkilöön sovellettaisiin voimassa olevaa lupalakia. 

(13) Hallituksen esityksessä on käyty läpi myös muiden unionimaiden vastaavaa sääntelyä (s. 25-29). Perustelujen mukaan etenkin Liettuassa ja Puolassa on olemassa Suomea vastaavaa lainsäädäntöä, joka huomioi kansallisen turvallisuuden rajoittavana tekijänä kiinteistökaupoissa. Ruotsissa ei ole voimassa lainsäädäntöä, jolla rajoitettaisiin ulkomaalaisten tekemiä kiinteistökauppoja. Maassa on kuitenkin käynnissä hanke, jonka tarkoituksena on saattaa voimaan uusi etuostolaki. Hankkeen toimeksiantoa laajennettiin toukokuussa 2023 kattamaan myös järjestäytyneen rikollisuuden uhan ja maanpuolustuksen tarpeiden huomioon ottaminen. 

Bulvaanijärjestelyt

(14) Viranomaisvaikutusten osalta (s. 22) esityksessä tuodaan esiin, ettei voida poissulkea sitä, että ehdotetun lainsäädännön myötä muiden hallinnanmuotojen, kuten vuokraamistoiminnan, sekä bulvaanien kautta tapahtuva kiinteistönhankinta lisääntyisi. 

(15) Valiokunta yhtyy perusteluissa esitettyyn arvioon siitä, että bulvaanien käytön yleistymisen laajuuden arviointi on haastavaa. Perusteluissa todetaan valiokunnan mielestä aivan oikein, että on erittäin epätodennäköistä, että jokainen ehdottoman esteen piirissä oleva taho löytäisi bulvaanin, jonka kautta kiinteistö olisi mahdollista hankkia. Lisäksi mikäli jokin yksittäinen taho alkaisi ostaa runsaasti kiinteistöjä eri puolilta Suomea, herättäisi tämä väistämättä myös viranomaisten huomion ja epäilyksen bulvaanijärjestelyistä. Valiokunta huomauttaa, että puolustusministeriö voi jo nykyisellään vaatia luvan hakemista, jos on ilmeistä, että kiinteistö on luvanhakuvelvollisuuden välttämiseksi hankittu lupalain 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun lukuun. 

(16) Valiokunta pitää hyvänä, että bulvaanien käytön yleistymiseen liittyvään riskiin vastaamiseksi lakiehdotuksessa ehdotetaan muutettavaksi myös lupalain 4 §:n 1 momenttia. Muutoksella laskettaisiin kynnystä luvan hakemisen vaatimiselle tapauksissa, joissa puolustusministeriölle herää epäilys bulvaanin käyttämisestä, mikä tehostaa puolustusministeriön suorittamaa valvontaa. 

(17) Esityksen vaikutukset viranomaisten resursseihin riippuvat perustelujen mukaan siitä, kuinka paljon kiinteistönhankinnan kiellon piirissä olevan valtion kansalaisten ja yhteisöjen kiinteistönhankinta vähenee ja siitä, kuinka merkittävissä määrin nämä kaupat toteutetaan vaihtoehtoisin järjestelyin ja bulvaaneja hyväksikäyttäen. Esityksen arvioidaan lisäävän lupaviranomaisena toimivan puolustusministeriön resurssitarvetta yhdellä henkilötyövuodella. Tämä resurssitarve kohdentuisi ennen kaikkea sääntelyn kiertämisen havaitsemiseksi tehtävään työhön ja sillä ehkäistäisiin osaltaan lupaprosessin ruuhkautumista. 

(18) Valiokunta katsoo, että viranomaisresurssien riittävyyteen tulee kiinnittää erityistä huomiota, jotta viranomaisten valvonta- ja seurantamekanismit etenkin bulvaanijärjestelyihin kiinnipääsemiseksi olisivat mahdollisimman aukottomat. Bulvaanien paljastamisessa oleellista on paitsi laajempi yhteistyö eri viranomaisten välillä, myös lupaprosessin tiedonsaantioikeuksien kattavuus. Puolustusministeriö määrittää, onko bulvaania käytetty, ja tätä arviointia varten on tarpeen kerätä tietoa mahdollisimman laajasti eri hallinnonaloilta. Valiokunta yhtyy sinänsä valiokuntakuulemisissa esitettyihin arvioihin siitä, että mikään järjestely ei ole aukoton, mutta riittävällä viranomaisresursoinnilla voidaan varmistaa, että kansallista turvallisuutta vaarantavaan kiinteistöomistukseen päästään mahdollisimman laaja-alaisesti kiinni. 

Yhteenveto

(19) Valiokunta korostaa, että nykyistä lainsäädäntöä ja sen riittävyyttä vastata Venäjän hybridiuhkaan on tarkasteltava kriittisesti koko valtionhallinnon tasolla, ei vain puolustushallinnon alalla. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että jatkovalmistelussa tarkastellaan myös maanvuokraukseen ja yritysjärjestelyihin liittyviä kysymyksiä, joissa ei ole samanlaista ulkomaalaisvalvontaa kuin kiinteistökaupoissa. Monimutkaisilla yritysjärjestelyillä voidaan häivyttää todellinen omistaja. Valiokunnan mielestä on selvää, että myös asunto-osakkeiden sekä kiinteistöosakeyhtiöiden osakkeiden ostaminen ja hallinta voivat muodostaa uhan kansalliselle turvallisuudelle. On tärkeää, että jatkoselvitystyössä myös tätä kokonaisuutta tarkastellaan. 

(20) Valiokunta huomauttaa, että laki eräiden kiinteistöjen luvanvaraisuudesta ei ole ainoa viranomaistyökalu, jolla päästään kiinni kansallisen turvallisuuden kannalta ongelmalliseen maa-, kiinteistö- tai yritysomistukseen. Tärkeitä lakeja tässä yhteydessä ovat myös laki valtion etuosto-oikeudesta eräillä alueilla (469/2019), laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi (468/2019) sekä laki ulkomaalaisten yritysostojen seurannasta (172/2012). 

(21) Valiokunta huomauttaa, että lakimuutoksia on myös aktiivisessa valmisteluvaiheessa. Puolustusministeriö asetti 10.12.2024 hankkeen selvittämään kansallisen turvallisuuden vaatimia turvalunastuslain muutostarpeita. Työryhmän toimikausi loppuu 10.12.2025. Hankkeessa huomioidaan erilaisten uhkien torjumistarpeet sekä se, missä tilanteissa lunastaminen on valtion kannalta tehokkain ja tarkoituksenmukaisin keino parantaa kansallista turvallisuutta ja varmistaa kohteiden asianmukainen käyttö. 

(22) Hallitusohjelman mukaan myös tiedustelulainsäädäntöä tarkistetaan tiedustelutoimivaltuuksien sekä tiedonsaanti- ja luovutusoikeuksien osalta vastaamaan muuttuneen turvallisuus- ja kybertoimintaympäristön vaatimuksia. Tällöin tarkasteluun tulee myös kotirauhakysymys. Toimivaltuuksia ei voi nykylainsäädännön mukaan käyttää vakituiseen asumiseen käytettäviin tiloihin. Perustuslain 10 §:n tarkistamista koskeva hanke on käynnissä. 

(23) Valiokunta toteaa, että minkään sääntelyn avulla ei saada aikaan sellaista tilannetta, että viranomaisilla olisi aina tiedot kaikkien kiinteistöjen käyttötarkoituksesta tai tosiasiallisista omistussuhteista. Esimerkiksi bulvaanien avulla tehtyjä kiinteistökauppoja on mahdotonta todentaa täysin aukottomasti, ja vain Suomen kansalaisuuden omaavaa yksityishenkilöä voidaan myös käyttää muodollisena välikätenä kaupoissa. Lisäksi kiinteän omaisuuden hallinta on vain yksi osa vaikuttamisyrityksiä Suomen kansallisen turvallisuuden vaarantamisessa. Nykyisessä turvallisuustilanteessa on kuitenkin aivan välttämätöntä tarkastella kriittisesti voimassa olevaa lainsäädäntöä ja sen antamia mahdollisuuksia torjua Venäjän hybridivaikuttamista. 

(24) Valiokunta pitää kokonaisuudessaan hallituksen esitystä erittäin tarpeellisena ja näkee sen paikkaavan nykysääntelyn aukkoja. Suomen rajanaapurina on aggressiivista hyökkäyssotaa Ukrainassa käyvä maa, jonka päämääränä on nykyisen eurooppalaisen turvallisuusarkkitehtuurin romuttaminen ja etupiiriajattelu. Tätä taustaa vasten Suomen on myös lainsäädännöllisesti tehtävä kaikki voitava kansallisen turvallisuuden maksimoimiseksi. Valiokunta huomauttaa, että kun Venäjän Ukrainassa käymä hyökkäyssota aikanaan päättyy aselepoon ja/tai rauhaan, se vapauttaa merkittävästi Venäjän resursseja, joita voidaan kohdentaa myös Suomea vastaan tapahtuvaan hybridisodankäyntiin.