Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki kryptovarapalvelun tarjoajista ja kryptovaramarkkinoista. Uusi laki korvaisi voimassa olevan lain virtuaalivaluutan tarjoajista, joka ehdotetaan kumottavaksi. Ehdotuksen tarkoituksena on antaa EU:n kryptovaramarkkina-asetusta (MiCa) ja varainsiirtojen ja tiettyjen kryptovarojen siirtojen mukana toimitettavia tietoja koskevaa asetusta (maksun tiedot -asetus) täydentävät kansalliset säännökset. Tämä edellyttää muutoksia myös useihin muihin rahoitusmarkkinoiden sääntelyä koskeviin lakeihin, rikoslakiin, rahankeräyslakiin, arpajaislakiin, kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettuun lakiin sekä oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annettuun lakiin. Ehdotuksen tavoitteena on myös korjata EU:n neljännen ja viidennen rahanpesudirektiivin kansallisessa täytäntöönpanossa havaittuja puutteita. 

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen ja maksun tiedot -asetuksen edellyttämien määräaikojen puitteissa. Tämän mukaisesti sähkörahatokeneita (kryptovaratyyppi, jolla pyritään säilyttämään vakaa arvo ottamalla sen referenssiksi jonkin virallisen valuutan arvo, esimerkiksi euro tai USD) ja omaisuusreferenssitokeneita (kryptovaratyyppi, joka ei ole sähkörahatoken ja jolla pyritään säilyttämään vakaa arvo ottamalla sen referenssiksi muu arvo tai oikeus taikka niiden yhdistelmä, esimerkiksi yksi tai useampi virallinen valuutta tai jokin jalometalli) koskevat säännökset tulisivat voimaan 30.6.2024. Muilta osin säännösten ehdotetaan tulemaan voimaan 30.12.2024.  

Kryptovaramarkkinoista ja niiden kehityksestä

Kryptovaluutta on kryptografiaan, lohkoketjuteknologiaan tai vastaavan kaltaisiin hajautetun tilikirjan teknologioihin perustuva digitaalinen omaisuuden muoto. Kryptografialla tarkoitetaan menetelmää, jolla informaatio voidaan salata ja koota myöhemmin uudelleen. Kryptovarojen keskeisinä hyötyinä nähdään esimerkiksi mahdollisuus entistä yhtenäisempiin rahoitusmarkkinoihin sekä edullisemmat ja nopeammat rajat ylittävät maksut. 

Kryptovaramarkkinat ovat syntyneet vähitellen vuonna 2009 toiminnalliseksi tulleen Bitcoin-kryptovaluutan seurauksena. Hallituksen esityksen mukaan kryptovaramarkkinoiden kokonaisarvo oli huhtikuussa 2024 noin 2,5 biljoonaa Yhdysvaltain dollaria. Yleisimpien kryptovaluuttojen Bitcoinin ja Ethereumin yhteenlasketun osuuden arvioidaan olevan lähes 70 prosenttia kryptovaramarkkinoista markkina-arvolla mitattuna, joten markkinat ovat hyvin keskittyneet. Vaikka erilaisia kryptovaroja on olemassa tuhansia, merkittävä osa niistä ei ole aktiivisessa käytössä.  

Kryptovarojen markkinat kehittyvät nopeasti, ja hallituksen esityksen mukaan toimiala voi muuttua merkittävästikin uuden EU-sääntelyn myötä. Kryptovarojen vaihtopalveluja on maailmanlaajuisesti arviolta noin seitsemänsataa. Suomessa on 12 virtuaalivaluutan tarjoajaa, jotka tarjoavat EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen soveltamisalaan kuuluvia kryptovarapalveluja. Lisäksi Suomessa on kaksi sähkörahayhteisöä, joita asetuksen velvoitteet tulevat koskemaan. Talousvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että kryptovaramarkkinoiden kehittymistä seurataan tarkasti ja pyritään edistämään alaan liittyviä mittavia mahdollisuuksia sekä toisaalta puuttumaan niihin liittyviin haitallisiin ilmiöihin esimerkiksi tiiviin kansainvälisen yhteistyön keinoin. 

EU:n kryptovaramarkkina-asetusta ja maksun tiedot -asetusta täydentävät kansalliset säännökset

Ehdotettu uusi laki kryptovarapalvelun tarjoajista ja kryptovaramarkkinoista sisältää säännökset, jotka ovat välttämättömiä EU:n kryptovara-asetuksen kansallisen täytäntöönpanon näkökulmasta. Näitä ovat kryptovaramarkkinatoimijoita koskevat toimilupamenettelyä, valvontaa, salassapitoa sekä hallinnollisia ja rikosoikeudellisia seuraamuksia koskevat säännökset. Laissa ehdotetaan säädettäväksi myös palveluntarjoajan ja ylimmän hallintoelimen jäsenten vahingonkorvausvastuusta.  

Talousvaliokunta yhtyy useissa asiantuntijalausunnoissa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan samankaltaisia rahoituspalveluja tulee säännellä mahdollisimman yhdenmukaisesti. Valiokunta pitääkin hyvänä lähtökohtana sitä, että EU:n kryptovara-asetuksen kansallisessa täytäntöönpanossa on pyritty noudattamaan "sama riski, sama toiminta, samat säännöt" -periaatetta. Talousvaliokunta korostaa, että koska kyse on harmonisoidusta EU:n lainsäädännöstä, säännösten täytäntöönpanoa koskeva kansallinen liikkumavara on hyvin pieni. 

Asiantuntijalausunnoissa pidetään hyvänä, että kryptovarapalvelujen tarjoamista ja kryptovaramarkkinoita säännellään EU:n tasolla. Sääntelyn katsotaan pääosin parantavan sijoittajansuojaa. Yhtenäiset toimilupavaatimukset ja viranomaisvalvontaa koskevat säännökset sekä riittävän ankarat seuraamukset myös todennäköisesti vähentävät riskiä kryptovaroilla toteuttavista petoksista ja huijauksista. Talousvaliokunta pitää asiantuntijalausuntojen tavoin yhtenäistä kryptovaramarkkinoita koskevaa EU-sääntelyä kannatettavana siitäkin huolimatta, siinä on myös puutteita. Se ei kata esimerkiksi kryptovarojen vakuudellista lainausta koskevaa liiketoimintaa, ja sen vaikutukset rajoittuvat vain EU:n alueella tarjottaviin kryptovarapalveluihin.  

Koska kryptovaratoimiala toimii rajat ylittävästi, on todennäköistä, että osa toiminnasta siirtyy tiukentuneen sääntelyn seurauksena EU:n ulkopuolelle. On myös mahdollista, että markkinoille muodostuu niin sanottuja kryptovaraparatiiseja, joihin sijoittautuneilta toimijoilta EU:n viranomaisten on vaikea saada välttämätöntä tietoa valvontaa varten. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että esimerkiksi tiiviin kansainvälisen yhteistyön keinoin pyritään mahdollisimman tehokkaasti estämään kryptovaraparatiisien syntymistä sekä niihin liittyviä haitallisia ilmiöitä.  

Asiantuntijalausuntojen mukaan on myös mahdollista, että keskitettyjen kryptovarapalvelujen sijaan toimintaa siirtyy muihin hajautettuihin palveluihin. Ne voivat olla suoraan hajautettuun tilikirjaan tallennettuja automaattisesti toimivia ohjelmia tai alustoja, jotka mahdollistavat palveluntarjoajien alkuperän häivyttämisen niin, että niihin ei voida kohdistaa EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen tai maksun tiedot -asetuksen mukaisia velvoitteita. 

Asiantuntijakuulemisessa ja asiantuntijalausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös maksun tiedot -asetuksen noudattamisen edellyttämien teknisten ratkaisujen keskeneräisyyteen ja korkeisiin kustannuksiin, jotka liittyvät näiden ratkaisujen käyttöönottoon. Palveluntarjoajat kohtaavat haastavan tilanteen, jossa uusi EU-sääntely edellyttäisi teknisten ratkaisujen käyttöönottoa, mutta ratkaisuja ei ole kattavasti saatavilla tai ne ovat erityisesti pienten ja keskisuurten toimijoiden näkökulmasta hyvin kalliita. Tämä tulee todennäköisesti heikentämään pienten toimijoiden kilpailuasemaa markkinoilla. Talousvaliokunta pitää esitettyjä huomioita aiheellisina. Suoraan sovellettavien EU:n kryptovara-asetuksen ja maksun tiedot -asetuksen sallima kansallinen liikkumavara on kuitenkin vähäinen. Valiokunta yhtyy näkemykseen, jonka mukaan tilanteeseen tulisi aktiivisesti hakea ratkaisua esimerkiksi EU:n tasoisen standardoinnin avulla.  

Talousvaliokunta yhtyy asiantuntijalausunnoissa esitettyyn huomioon, jonka mukaan ehdotetun lainsäädännön terminologia ja määritelmät ovat osin vaikeasti ymmärrettäviä. Valiokunta pitää tästä huolimatta oikeana valintana sitä, että kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvät termit ja määritelmät ovat EU:n kryptovaramarkkina-asetuksessa ja maksun tiedot -asetuksessa käytettyjen termien ja määritelmien kanssa yhdenmukaiset. Valiokunnan näkemyksen mukaan yhteisiin määritelmiin ja terminologiaan perustuvan kryptovaroja koskevan lainsäädännön soveltaminen eri jäsenmaissa edistää yhtenäisten EU:n laajuisten kryptovaramarkkinoiden syntymistä.  

Toimilupavelvollisuus

Ehdotuksen mukaan kryptovarapalvelun tarjoaminen edellyttää Finanssivalvonnan myöntämää toimilupaa nykyisen rekisteröintivelvollisuuden sijaan. Tämä tarkoittaa sitä, että voimassa olevan lain nojalla virtuaalivaluutan tarjoajiksi rekisteröidyillä toimijoilla on velvollisuus hakea kryptovaramarkkina-asetuksen mukaista toimilupaa, jos ne aikovat edelleen tarjota kryptovarapalveluja markkinoilla. Poikkeuksen kryptovarapalvelujen toimilupavaatimuksesta muodostavat kryptovaramarkkina-asetuksen 60 artiklassa tarkoitetut finanssiyhteisöt, kuten luottolaitokset, arvopaperikeskukset ja sijoituspalveluyritykset, jotka saavat tietyin edellytyksin tarjota kryptovarapalveluja ilmoituksen nojalla.  

Asiantuntijalausunnoissa kannatetaan kryptovarapalvelujen tarjoamisen toimiluvanvaraisuutta, koska sen katsotaan lisäävän kryptovarapalvelujen ja - markkinoiden luotettavuutta. Muutamassa asiantuntijalausunnossa kiinnitetään kuitenkin huomiota siihen, että nykyisen virtuaalivaluutan tarjoajista annetun lain kumoamisen myötä muiden kuin omaisuusreferenssitokenien ja sähkörahatokenien liikkeeseenlasku ja kryptovarojen vaihtaminen hyödykkeisiin eivät enää olisi rekisteröintivelvollisuuden piirissä. Tämän katsotaan heikentävän kuluttajan- ja asiakkaansuojaa sekä vaikeuttavan rikoksentorjuntaa.  

Ehdotuksen mukaan toimiluvan haltijalla olisi oikeus harjoittaa myös muuta liiketoimintaa, jos se ei vaaranna asiakkaiden etuja ja jos muu liiketoiminta ja sen riskienhallinta on mahdollista järjestää luotettavasti. Jos nämä edellytykset eivät täyty Finanssivalvonta voi rajoittaa tai kieltää muun liiketoiminnan harjoittamisen. Yhden asiantuntijalausunnon mukaan säännöksestä ei käy riittävän selkeästi ilmi, miten Finanssivalvonta tulee suhtautumaan sellaiseen muuhun liiketoimintaan, joka ei suoraan liity kryptovarapalvelun tarjoamiseen. 

EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen (109 arktikla 3 kohta f alakohta, 4 kohta 3 alakohta ja 5 kohta g alakohta) mukaan kansallisesti on päätettävä ja säädettävä siitä, missä laajuudessa kryptovarapalvelujen tarjoajilla on mahdollisuus harjoittaa muuta liiketoimintaa. Toimiluvan haltijan oikeudesta harjoittaa muuta liiketoimintaa ehdotetaan kansallisesti säädettävän samalla tavoin kuin maksulaitoslaissa on säädetty muusta liiketoiminnasta. Tämän mukaisesti toimiluvan hakijan tulee esittää toimilupahakemuksensa yhteydessä selvitys siitä, mitä suunniteltu muu liiketoiminta on. Finanssivalvonta arvioi saamansa selvityksen perusteella muun liiketoiminnan vaikutuksia asiakkaan etuun ja riskienhallinnan järjestämiseen ja päättää muun liiketoiminnan sallittavuudesta tapauskohtaisesti. Talousvaliokunta yhtyy hallituksen esityksen perusteluihin, joiden mukaan maksulaitoslaissa omaksuttua lähestymistapaa voidaan pitää asianmukaisena myös kryptovarapalvelujen tarjoamisen yhteydessä harjoitettavan muun liiketoiminnan osalta. Tämä on perusteltua myös sen vuoksi, että osalla kryptovarapalvelun tarjoajista on myös maksulaitoksen toimilupa.  

Valvontaviranomaisen toimivaltuudet

Ehdotuksen mukaan Finanssivalvonta on Suomessa EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen mukainen toimiluvat myöntävä ja niiden noudattamista valvova toimivaltainen viranomainen. Rahoitusvakausvirasto puolestaan toimisi kryptovarapalvelujen kriisinratkaisuviranomaisena. Kryptovaramarkkina-asetuksen mukaan jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava vähintään asetuksessa määritellyt toimivaltuudet. Toimivaltuudet ovat periaatteiltaan monin osin Finanssivalvonnasta annetun lain valvontavaltuuksia vastaavia. Ne ovat kuitenkin huomattavasti laaja-alaisempia kuin Finanssivalvontalain ja nykyiseen virtuaalivaluutan tarjoajista annetun lain mukaiset valvontasäännökset. Hallituksen esityksen mukaan ehdotetut toimivaltuudet ovat ylipäätään poikkeuksellisen laajat muuhun rahoitusmarkkinasääntelyyn verrattuna, ja niissä korostuvat kryptovarojen ja kryptovarapalvelujen erityispiirteet. Kyseessä on harmonisoitu toimivaltasääntely, josta ei pääosin ole mahdollisuutta poiketa kansallisella lainsäädännöllä.  

Uuteen kryptovarapalvelujen tarjoajista ja kryptovaramarkkinoista annettavaan lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi säännökset, joiden nojalla Finanssivalvonta voi asetuksessa määritellyin perustein keskeyttää tai kieltää kryptovarapalvelujen tarjoamisen taikka julkaista tai edellyttää kryptovarapalvelun tarjoajaa julkaisemaan kryptovarojen tarjoamiseen liittyvät olennaiset tiedot tai tiedon siitä, että kryptovarapalvelun tarjoaja ei noudata velvoitteitaan. Finanssivalvonta voi myös asiakkaiden suostumuksella määrätä voimassa olevien sopimusten siirtämisen toiselle kryptovarapalvelun tarjoajalle tilanteessa, jossa kryptovarapalvelun tarjoajan toimilupa peruutetaan. Se voi myös määrätä toiminnan lopetettavaksi välittömästi ilman ennakkovaroitusta tai määräajan asettamista, jos palveluja tarjotaan ilman toimilupaa. Lisäksi Finanssivalvonta voi vaatia toimijoita muuttamaan kryptovarojen kuvaustaan tai sisällyttämään siihen Finanssivalvonnan edellyttämiä lisätietoja. Kryptovarojen kuvauksella tarkoitetaan sijoittajille suunnattua asiakirjaa, joka sisältää EU:n kryptovara-asetuksessa vaaditut tiedot kryptovarasta ja joka on laadittava ja julkaistava ennen kryptovaran liikkeeseenlaskua. 

Asiantuntijalausunnoissa ehdotuksen mukaisia ja EU:n kryptovara-asetuksen edellyttämiä toimivaltuuksia pidetään pääosin perusteltuina. Talousvaliokunta yhtyy tähän näkemykseen ja korostaa tehokkaan valvonnan keskeistä merkitystä. Kryptovaramarkkinoiden luonne nopeasti muuttuvana markkinana sekä kryptovarojen vaikea jäljitettävyys lisäävät väärinkäytösten riskiä.  

Yhden asiantuntijalausunnon mukaan ehdotetun lain 14 §:n mukaisia perusteita toiminnan määräämisestä lopetettavaksi välittömästi ilman ennakkovaroitusta tai määräajan asettamista tulisi täsmentää, jotta päätös ei vaikuttaisi mielivaltaiselta. Valiokunta viittaa tältä osin valtiovarainministeriön 14.5.2024 päivättyyn kirjalliseen vastineeseen, jonka mukaan ehdotus perustuu suoraan sovellettavaan EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen 94 artiklan 1 kohdan h alakohtaan, jossa ei ole kansallista liikkumavaraa.  

Lisäksi yhdessä asiantuntijalausunnossa kiinnitetään huomiota kryptovarapalvelun tarjoajista ja kryptovaramarkkinoista ehdotetun lain 15 §:ään, jonka mukaan Finanssivalvonta voi määrätä kryptovaran kuvausta muutettavaksi tai täydennettäväksi sekä vaatia, että kuvaukseen sisällytetään tarpeellisia lisätietoja. Asiantuntijalausunnon mukaan pykälässä tulisi selkeästi todeta, mitä vaadittavat lisätiedot voisivat olla. Lisäksi lausunnossa ehdotetaan, että lakiin lisättäisiin uusi säännös, jonka mukaan Finanssivalvonta voisi toimia jonkinlaisena tarkastajana kryptovarojen kuvauksien valmistelussa. Talousvaliokunta viittaa tältä osin valtiovarainministeriön 30.5.2024 päivättyyn lisäselvitykseen, jonka mukaan EU:n kryptovara-asetus ei tältä osin mahdollista tarkentavaa kansallista sääntelyä. 

Finanssivalvonnan valvontamaksut

Ehdotuksen mukaan kryptovarapalveluja tarjoavien toimijoiden valvontamaksuja korotettaisiin, niin että ne vastaavat EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen ja ehdotetun kryptovarapalvelun tarjoajista ja kryptovaramarkkinoista annettavan lain edellyttämää Finanssivalvonnan valvontatyön määrää sekä muusta vastaavanlaisesta rahoitusmarkkinavalvonnasta perittäviä valvontamaksuja. Valiokunnan saamassa asiantuntijalausunnossa todetaan, että finanssivalvonnasta annetun lain 5 §:n 38 kohdassa tarkoitetulle muulle finanssimarkkinoilla toimivalle ehdotettu 4 110 euron suuruinen valvontamaksu ei ole teknologianeutraliteettiperiaatteen mukainen, koska samaa toimintaa harjoittaviin niin sanottuihin distributor-toimijoihin ei kohdistu minkäänlaista maksua. Talousvaliokunta viittaa valtiovarainministeriön 14.5.2024 päivättyyn kirjalliseen vastineeseen ja toteaa, että distributor-malli ja siihen liittyvät valvontamaksut on tarkoitus arvioida EU:n maksupalvelusääntelyn kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä lähitulevaisuudessa. Tässä arvioinnissa tulisi huomioida myös asiantuntijalausunnossa esitetty tärkeä näkökulma samankaltaista toimintaa harjoittavien palveluntarjoajien yhdenmukaisesta kohtelusta. Esitettyjen perusteluiden nojalla valiokunta pitää hallituksen esityksen Finanssivalvonnan valvontamaksuja koskevia ehdotuksia ja niiden perusteluja asianmukaisina.  

Seuraamukset

EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen 111 artiklan mukaan toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava valtuudet määrätä asianmukaisia hallinnollisia seuraamuksia ja toteuttaa muita hallinnollisia toimenpiteitä tietyissä kryptovaramarkkina-asetuksen mukaisissa rikkomistilanteissa. Asetuksessa säädetään myös hallinnollisten seuraamusmaksujen vähimmäistasosta. Hallinnollisista seuraamuksista ehdotetaan säädettäväksi Finanssivalvonnasta annetussa laissa.  

Hallinnollisten seuraamusten ohella jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön myös rikosoikeudellisia seuraamuksia. Hallituksen esityksessä tiettyjen kryptovaramarkkinoiden väärinkäyttöä ja sisäpiiritiedon julkistamista koskevien säännösten rikkomisesta ehdotetaan kansallisesti säädettävän sekä hallinnollisia että rikosoikeudellisia seuraamuksia. Tätä perustellaan sillä, että Suomessa sekä hallinnolliset että rikosoikeudelliset seuraamukset ovat yleisesti käytössä, kun on kyse rahoitusvälineitä koskevista markkinoiden väärinkäyttösäännösten rikkomisesta. Näin ollen on johdonmukaista, että myös kryptovarojen väärinkäyttötilanteissa sekä hallinnolliset että rikosoikeudelliset seuraamukset ovat mahdollisia. Lisäksi kryptovarat voidaan joissain tilanteissa katsoa rahoitusvälineiksi, joita koskevat väärinkäytökset on sanktioitu sekä hallinnollisin että rikosoikeudellisin seuraamuksin. Sääntelyn ennakoitavuuden näkökulmasta on perusteltua, että kryptovarojen väärinkäyttöä koskevat sekä hallinnolliset että rikosoikeudelliset seuraamukset riippumatta siitä, katsotaanko ne kyseisessä tilanteessa rahoitusvälineeksi vai ei. Hallinnollisen ja rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän päällekkäisyydestä aiheutuva kaksinkertaisen sanktioinnin mahdollisuus (ne bis in idem) estetään finanssivalvontalain 40 §:n 3 momentin säännöksellä, jonka mukaan hallinnollista seuraamusmaksua ei voida määrätä luonnolliselle henkilölle teosta tai laiminlyönnistä, joka on laissa säädetty rangaistavaksi. 

Ehdotuksen mukaan rikosoikeudelliset seuraamukset olisivat hallinnollisiin seuraamuksiin nähden viimesijaisia ja käytössä erityisesti vakavimmissa rikkomuksissa, jotka edellyttävät toimijalta tahallisuutta tai törkeää huolimattomuutta. Samaa periaatetta noudatetaan muun muassa arvopaperimarkkinasääntelyä koskevien seuraamusten määräämisessä.  

Asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota siihen, että sähkörahatokenin tarjoamista yleisölle tai ottamista kaupankäynnin kohteeksi ilman liikkeeseenlaskijana toimivan sähkörahayhteisön tai luottolaitoksen lupaa tai omaisuusreferenssitokenin tarjoamista kaupankäynnin kohteeksi ilman liikkeellelaskijan kirjallista suostumusta ei ole ehdotettu lain 28 §:ssä tarkoitetuksi kryptovararikokseksi. Valiokunta viittaa valtiovarainministeriön 30.5.2024 päivättyyn lisäselvitykseen, jonka mukaan rahoitusmarkkinasääntelyssä on omaksuttu lähtökohta, jonka mukaan ilman toimilupaa tapahtuva liiketoiminnan harjoittaminen kriminalisoidaan. Sen sijaan ilman rekisteröintiä tai ilman laissa edellytettyä suostumusta tapahtuvaa liiketoimintaa ei ole yleensä kriminalisoitu. Valiokunta pitää tätä linjausta asianmukaisena myös kryptovaroja koskevien seuraamusten osalta.  

Talousvaliokunta pitää asiantuntijalausuntojen tavoin ehdotettuja seuraamuksia perusteltuina. Kryptovarapalvelujen tarjoaminen ja niiden liikkeeseenlaskeminen ilman asianmukaista lupaa tai rekisteröintiä on yleistä, joten on tärkeää, että seuraamukset ovat riittävän ankarat. Yleisiä ovat olleet erityisesti erilaiset markkinamanipulaatiotilanteet, joissa kryptovarojen arvoa on manipuloitu tai kuluttajia harhaanjohdettu sijoittamaan kryptohuijauksiin. Asiantuntijalausuntojen mukaan ehdotetut rikosoikeudelliset seuraamukset mahdollistavat rikoksia selvittäville esitutkintaviranomaisille myös riittävän tehokkaiden tutkintavaltuuksien ja pakkokeinojen käytön. Tämä on välttämätöntä kryptovaroihin liittyvän rikollisen toiminnan estämiseksi ja paljastamiseksi. Valiokunta pitää myös hyvänä, että kryptovarapalveluja koskevien seuraamusten sääntelyssä noudatetaan muussa rahoitusmarkkinalainsäädännössä, kuten arvopaperimarkkinasääntelyssä, omaksuttuja periaatteita.  

Vahingonkorvausvelvollisuus

EU:n kryptovaramarkkina-asetukseen sisältyy yksittäisiä säännöksiä vahingokorvausvelvollisuudesta. Ne koskevat muun muassa tarjoajien, kaupankäynnin kohteeksi hakevien henkilöiden ja niiden ylimmän hallintoelimen jäsenten vastuuta, kun on kyse kryptovaran kuvauksessa yleisölle annettavista tiedoista tai kryptovarojen menettämisestä häiriötilanteissa. Asetus antaa lisäksi jäsenmaille mahdollisuuden säätää laajemmasta vahingonkorvausvastuusta. Hallituksen esityksen mukaan kryptovarapalvelun tarjoajien vahingonkorvausvastuu ulotettaisiin koskemaan myös kansallisen lain ja laajemmin kryptovaramarkkina-asetuksen vastaista toimintaa. Talousvaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna, koska Suomen kansallisten rahoituspalvelun tarjoajia koskevien toimialakohtaisten sääntelyjen mukaan palveluntarjoaja on pääsääntöisesti vahingonkorvausvelvollinen, jos se rikkoo toimintaan liittyviä säännöksiä ja aiheuttaa teollaan vahinkoa toisille. Ehdotuksen taustalla on tavoite säännellä samankaltaisia rahoituspalveluja niiden luonteen edellyttämällä tavalla eli sama riski, sama toiminta, samat säännöt -periaatteen mukaisesti.  

Yhdessä asiantuntijalausunnossa todetaan, että säännöksessä tulisi määritellä tarkemmin, miten vahingonkorvausvelvollisuuden osalta vastuu jakautuu tai onko kyseessä esimerkiksi yhteisvastuu vahingoista. Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksen linjauksia vahingonkorvaussääntelyn soveltamisalasta perusteltuina ja viittaa ehdotetun vahingonkorvaussäännöksen 5 momenttiin, jonka mukaan korvausvastuun jakautumisesta säädetään vahingonkorvauslain 6 luvussa. 

Rahanpesusääntelyyn ehdotetut muutokset

Myös rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä annettuun lakiin ehdotetaan tehtäväksi kryptovaramarkkina-asetuksen ja maksun tiedot -asetuksen edellyttämät muutokset. Lisäksi lakiin ehdotetaan muutoksia, joiden tarkoituksena on korjata EU:n neljännen ja viidennen rahanpesudirektiivin kansallisessa täytäntöönpanossa havaittuja puutteita. 

EU:n kryptovaramarkkina -asetusta ja maksun tiedot -asetusta täydentävät säännökset parantavat varainsiirtojen ja kryptovarojen siirtojen jäljitettävyyttä ja tehostavat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa unionin alueella. Rahanpesusääntelyyn liittyvät olennaisena osana asiakkaan tuntemista koskevat menettelyt, joiden avulla yritys varmistaa toiminnan lainmukaisuuden ja pystyy hallitsemaan erilaisia yritystoimintaan liittyviä riskejä. Maksun tiedot -asetuksen mukaisesti rahanpesulakiin ehdotetaan tehostettua asiakkaan tuntemista koskevaa velvollisuutta, kun on kyse isännättömistä osoitteista tai maksujen ja muiden toimeksiantojen hoitamisesta ETA-valtion ulkopuoliseen maahan sijoittuneen luotto- tai rahoituslaitoksen kanssa (kirjeenvaihtajasuhde). Isännöimättömällä osoitteella tarkoitetaan tässä yhteydessä hajautetun tilikirjan osoitetta, joka ei liity kryptovarapalvelun tarjoajaan tai kryptovarapalvelun tarjoajan kanssa samankaltaisia palveluja tarjoavaan unionin ulkopuolelle sijoittautuneeseen yhteisöön. Muutamassa asiantuntijalausunnossa tätä tehostettua tuntemisvelvollisuutta pidetään vaikeasti toteutettavana vaatimuksena kryptovarapalvelun tarjoajan näkökulmasta sekä vaikutuksiltaan vaikeasti ennustettavana. Valiokunta toteaa, että myös tältä osin sääntely on suoraan sovellettavaa, eikä siinä ole kansallista liikkumavaraa. 

Rahanpesulakiin ehdotettavilla muutoksilla pyritään myös korjaamaan EU:n neljännen ja viidennen rahanpesudirektiivin kansallisessa täytäntöönpanossa havaittuja puutteita. Rahanpesulain 3 lukuun ehdotetaan lisättäväksi uusi 13 b §, joka koskee kansainvälisten järjestöjen merkittäviä julkisia tehtäviä. Ehdotetun uuden säännöksen mukaan ulkoministeriö pyytää kansainvälisiä järjestöjä laatimaan ja pitämään ajan tasalla luetteloa Suomessa sijaitsevan toimipaikan merkittävistä julkisista tehtävistä. Luettelo toimitetaan edelleen komissiolle, joka kokoaa vastaavat tiedot kaikista jäsenmaista ja julkistaa ne. Ehdotus liittyy viidennen rahanpesudirektiivin poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä koskevan sääntelyn täytäntöönpanoon. Valiokunta katsoo, että ehdotus on EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa koskevana toimena perusteltu.  

Finanssivalvonnan määräyksenantovaltuudet

Hallituksen esitykseen ei sisälly ehdotusta Finanssivalvonnalle annettavasta määräyksenantovaltuudesta, koska hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa valtiovarainministeriö suhtautui niihin lähtökohtaisen kriittisesti sisämarkkinoiden harmonisoinnin näkökulmasta. Eduskuntakäsittelyn aikana on kuitenkin noussut esiin, että kumottavaksi ehdotettavan virtuaalivaluutan tarjoajista annetun lain 13 §:ään sisältyy määräyksenantovaltuus, jonka nojalla Finanssivalvonnalla on ollut mahdollisuus antaa suositusten ohella virtuaalivaluutan tarjoajia velvoittavia määräyksiä. Säännöksen mukaan määräykset voivat koskea asiakkaan tuntemista koskevia menettelytapoja sekä virtuaalivaluutan tarjoajan riskienhallinnan toteuttamista eli järjestelmiä, joilla se voi arvioida asiakkaista toiminnalleen aiheutuvia riskejä. Finanssivalvonta on voimassa olevan sääntelyn nojalla antanut määräyksiä asiakkaan tuntemista koskevista menettelyistä ja riskienhallinnan järjestämisestä erityisesti rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseksi.  

Kun virtuaalivaluutan tarjoajista annettu laki kumotaan, myös sen nojalla annettujen Finanssivalvonnan määräysten voimassaolo lakkaa. Valtiovarainministeriön 14.5.2024 päivätyn vastineen mukaan tämä tarkoittaisi sitä, että EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen mukaisen kryptovarapalvelun tarjoajan toimiluvan saaneet yritykset ovat lievempien rahanpesun estämistä, terrorismin rahoittamisen torjumista ja pakotteiden noudattamista koskevien sääntöjen piirissä kuin nykyisen virtuaalivaluutan tarjoajista annetun lain mukaisesti rekisteröityneet virtuaalivaluutan tarjoajat. Valtiovarainministeriö katsoo, että oikeustilan säilyttäminen tältä osin on perusteltua ja tämän mukaisesti myös uuteen kryptovarapalvelun tarjoajia ja kryptovaramarkkinoita koskevaan sääntelyyn tulisi sisällyttää voimassa olevaa sääntelyä vastaava määräyksenantovaltuus.  

Myös maksun tiedot -asetuksen 23 artiklassa edellytetään, että maksupalveluntarjoajilla ja kryptovarapalvelun tarjoajilla on käytössään sisäiset toimintatavat, menettelyt ja valvontatoimet, joilla varmistetaan unionin ja kansallisten rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpano asetuksen mukaisia varainsiirtoja ja kryptovarojen siirtoja toteutettaessa. Asetuksessa tarkoitettuja rajoittavia toimenpiteitä ovat esimerkiksi pakotteiden ja varojen jäädyttämispäätösten toimeenpano. Finanssivalvonta on nykyisen rahoitusmarkkinoita koskevan sääntelyn nojalla antanut määräyksiä pakotesääntelyn ja kansallisten jäädyttämispäätösten noudattamiseen liittyvästä asiakkaan tuntemisesta.  

Talousvaliokunta pitää valtiovarainministeriön 14.5.2024 päivätyssä vastineessa esitettyjen perustelujen mukaisesti tarkoituksenmukaisena sisällyttää rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä annettuun lakiin voimassa olevaa virtuaalivaluutan tarjoajista annetun lain 13 §:ää vastaava määräyksenantovaltuus, jossa huomioidaan myös maksun tiedot -asetuksen 23 artiklan mukaiset vaatimukset. Valiokunta korostaa, että ehdotuksen mukaisen määräyksenantovaltuuden tarkoituksena on säilyttää nykyinen oikeustila, eikä siitä saa seurata toimijoille uusia velvoitteita voimassa olevaan sääntelyyn verrattuna. Valtiovarainministeriö on 5.6.2024 päivätyssä lisäselvityksessään vahvistanut, että rahanpesulakiin ehdotettava uusi Finanssivalvonnan määräyksenantovaltuus vastaa nykyistä oikeustilaa, eikä aiheuta kryptovarapalvelun tarjoajille uusia velvoitteita voimassa olevaan sääntelyyn verrattuna.  

Valiokunta toteaa vielä, että Finanssivalvonnan määräyksenantovaltuus tulee uudelleen arvioitavaksi valtiovarainministeriössä vireillä olevan rahanpesulainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä. Kokonaisuudistus perustuu EU:n uuteen rahanpesusääntelyyn, jonka soveltaminen alkaa kesällä 2027. Suuri osa EU:n uudesta rahanpesusääntelystä on annettu direktiivien sijaan suoraan sovellettavina asetuksina. Näin ollen jäsenvaltioilla tulee jatkossa olemaan aiempaa rajoitetummat mahdollisuudet antaa tarkentavaa kansallista sääntelyä. 

Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

Lakien ehdotetaan tulevan voimaan EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen ja maksun tiedot -asetuksen edellyttäminä ajankohtina. Tämän mukaisesti lait tulevat voimaan pääosin 30.12.2024. Sähköraha- ja omaisuusreferenssitokeneita koskevia EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen säännöksiä aletaan kuitenkin soveltaa jo 30.6.2024 lähtien, joten niiden osalta myös kansallisen sääntelyn edellytetään tulevan voimaan 30.6.2024.  

Kryptovarapalvelun tarjoajista ja kryptovaramarkkinoista annettavan lain 32 §:ään sisältyy siirtymäsäännös. Siirtymäsäännös koskisi niitä virtuaalivaluutan tarjoajia, jotka Finanssivalvonnalle tekemänsä rekisteröinnin nojalla tarjoavat virtuaalivaluuttaan liittyviä palveluja asiakkaille tämän lain voimaan tullessa ja hakevat EU:n kryptovaramarkkina-asetuksen mukaista toimilupaa. Siirtymäaika päättyisi, kun toimijalle on myönnetty toimilupa, mutta kuitenkin viimeistään 30.6.2025. Siirtymäsäännöksen tarkoituksena on turvata Finanssivalvonnalle riittävä aika kryptovarapalvelun tarjoajien toimilupahakemusten käsittelyyn. Ehdotuksen mukaan siirtymäsäännös soveltuu vain niihin toimijoihin, jotka lain voimaantullessa tosiasiassa tarjoavat palveluja asiakkaille.  

Eduskuntakäsittelyn aikana on tullut esiin tarve huomioida myös sellaiset toimijat, jotka ovat juuri ennen ehdotetun lain voimaantuloa rekisteröityneet palveluntarjoajiksi kumottavaksi ehdotetun virtuaalivaluutan tarjoajista annetun lain nojalla, mutta eivät vielä ole ehtineet tosiasiallisesti käynnistää toimintaansa. Sen vuoksi kryptovarapalvelun tarjoajista ja kryptovaramarkkinoista annettavan lain 32 §:ään ehdotetaan uutta 2 momenttia, joka antaisi myös näille toimijoille riittävät mahdollisuudet toimintansa käynnistämiseen. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi myös uusi 3 momentti, jonka mukaan kumotun lain nojalla rekisteröityneet virtuaalivaluutan tarjoajat kuuluisivat siirtymäaikana valvonnan piiriin, vaikka ne eivät hakisi uuden lain mukaista toimilupaa. Lisäksi rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisestä annettuun lakiin sekä pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi siirtymäsäännökset, joilla varmistetaan, että uuden lain siirtymäaikana kumotun lain mukaisesti rekisteröityneitä virtuaalivaluutan tarjoajia koskevat myös näiden lakien velvoitteet. Talousvaliokunta pitää ehdotettuja voimaantulo- ja siirtymäsäännöksiä asetusten täytäntöönpanolle asetettujen määräaikojen ja sääntelyn sujuvan voimaantulon näkökulmasta perusteltuina.  

Muita asian käsittelyn yhteydessä esiin nousseita kysymyksiä

Finanssivalvonnasta annetun lain hallinnollisia seuraamuksia koskevan sääntelyn vaikeaselkoisuus

Asiantuntijalausunnoissa kiinnitetään huomiota siihen, että lukuisten eri EU-säädösten täytäntöönpanon seurauksena finanssivalvonnasta annetun lain säännöksistä on tullut joiltain osin erittäin vaikeasti ymmärrettäviä. Erityisesti seuraamusmaksun enimmäismäärää eräissä tapauksissa koskeva lain 41 a § on vaikeaselkoinen. Hallituksen esityksessä ehdotettujen ja eduskuntakäsittelyn aikana ilmenneiden tarkentavien muutostarpeiden seurauksena pykälässä on jatkossa peräti 22 momenttia. Lisäksi lain hallinnollisia seuraamuksia koskevissa säännöksissä käytetty viittaustekniikka on omiaan vaikeuttamaan säännösten luettavuutta. Valvottavien ja muiden finanssimarkkinoilla toimivien oikeusturvan näkökulmasta seuraamuksia koskevien säännösten tulisi olla mahdollisimman selkeitä. 

Talousvaliokunta pitää huomautusta aiheellisena ja katsoo, että finanssivalvonnasta annetun lain säännökset ovat osin niin vaikealukuisia ja epäjohdonmukaisia, että virheellisten tulkintojen riski on todellinen. Valiokunta pitää yritysten oikeusturvan näkökulmasta välttämättömänä, että Finanssivalvonnasta annetun lain hallinnollisia seuraamuksia koskevat säännökset muokataan huolellisesti selkeäksi ja johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi, ja niitä koskeva esitys tuodaan eduskunnan käsiteltäväksi. 

Mahdollisuus hakea valvontaviranomaiselta valituskelpoista ennakkoratkaisua

Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esiin, että finanssialan toimijoilla tulisi olla mahdollisuus hakea valvovalta viranomaiselta valituskelpoista ennakkoratkaisua toimijan kannalta merkittävään tulkintakysymykseen. Kyse olisi samankaltaisesta menettelystä, jota sovelletaan verotukseen liittyvissä kysymyksissä. Asiantuntijalausunnon mukaan ennakkoratkaisumenettely on tarpeen päätöksenteon ennakoitavuuden ja yritysten oikeusturvan toteutumisen näkökulmasta. Lisäksi menettely edistäisi hallitusohjelman tavoitetta vähentää yritysten hallinnollista taakkaa. Asiantuntijalausuntojen mukaan ennakkoratkaisumenettelyn tulisi kattaa yleisesti finanssimarkkinoita koskeva sääntely. Kyse ei siis olisi yksinomaan kryptovarapalvelun tarjoamista ja kryptovaramarkkinoita koskevan sääntelyn soveltamiseen liittyvistä tulkintatilanteista. 

Talousvaliokunta pitää oikeana asiantuntijalausunnossa esitettyä huomiota siitä, että vuoden 2008 finanssikriisin jälkeen finanssimarkkinoita koskeva sääntely ja alan toimijoita koskevat velvoitteet ovat lisääntyneet merkittävästi. Tämän seurauksena sääntelyn soveltaminen ja ratkaisujen lopputulosten ennakointi on joissain tilanteissa vaikeaa.  

Valiokunta toteaa, että ennakkoratkaisumenettely olisi elinkeinolainsäädäntöön sovellettuna uudenlaista sääntelyä. Elinkeinoja koskevaan lainsäädäntöön ei ole Suomessa aiemmin liitetty ennakkoratkaisumenettelyä, vaikka finanssimarkkinoiden ohella myös usealla muulla alalla on yksityiskohtaista sääntelyä ja sääntelyn noudattamiseen liittyy huomattavia kustannuksia ja taloudellisia intressejä. Talousvaliokunnan ei myöskään ole tietoinen, että jossain muussa EU:n jäsenmaassa olisi säädetty mahdollisuudesta hakea ennakkoratkaisua finanssimarkkinoita valvovalta toimivaltaiselta viranomaiselta. Valiokunta pitää ennakkoratkaisumenettelyä kiinnostavana mahdollisuutena, mutta katsoo että ennakkoratkaisumenettelyn sisällyttäminen lainsäädäntöön vaatisi perusteellista valmistelua ja vaikutustenarviointia. 

Viranomaisten välisen tietojenvaihdon parantaminen

Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan kansallinen lainsäädäntö ei mahdollista riittävän laajaa tietojenvaihtoa Verohallinnon ja Finanssivalvonnan välillä. Kansallista lainsäädäntöä tulisikin kehittää niin, että se on selkeää ja mahdollistaa nykyistä laajemman sekä toisen viranomaisen pyynnöstä tapahtuvan että oma-aloitteisen tietojenvaihdon viranomaisten välillä. Asiantuntijalausunnossa tuodaan esiin laajempia rahoitusmarkkinasektorin toimintaan liittyviä viranomaisten tiedonvaihtoon liittyviä haasteita, jotka eivät liity yksinomaan nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen.  

Talousvaliokunta pitää toimivaa ja riittävän laajaa viranomaisten välistä tiedonvaihtoa välttämättömänä, jotta viranomaistoimin voidaan varmistaa veronkannon tehokkuus ja tehokkaasti puuttua rahoitusmarkkinoilla tapahtuviin väärinkäytöksiin, talousrikollisuuteen ja harmaan talouden ongelmiin. Valiokunta kuitenkin katsoo, että viranomaisten väliseen tietojenvaihtoon liittyvien haasteiden selvittäminen ja nykyistä toimivamman tietojenvaihtojärjestelmän rakentaminen olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa laajempana kokonaisuutena niin, että siinä huomioidaan laajasti rahoitusmarkkinoiden toiminnan kannalta keskeiset piirteet. Valiokunta viittaa vielä valtiovarainministeriön 14.5.2024 päivättyyn vastineeseen, jonka mukaan viranomaisten välisen tietojenvaihdon parantaminen sisältyy yhtenä toimenpiteenä kansallisen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistä koskevaan toimintasuunnitelmaan vuosille 2024—2025. Valiokunta kiirehtii lainsäädäntö- ja muita toimenpiteitä nykyistä toimivamman tietojenvaihdon varmistamiseksi.