HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi puolustusyhteistyöstä Suomen tasavallan hallituksen ja Amerikan yhdysvaltojen hallituksen välillä tehdyn sopimuksen.
Puolustusyhteistyösopimus syventää Suomen ja Yhdysvaltojen välistä tiivistä yhteistyötä turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla. Sopimus sääntelee mahdollisuutta Yhdysvaltojen sotilaalliseen läsnäoloon Suomessa kaikissa turvallisuustilanteissa. Se parantaa edellytyksiä Yhdysvaltojen Suomelle antamalle tuelle vahvistaen Suomen turvallisuutta myös Nato-jäsenyyden oloissa ja vahvistaa myös Yhdysvaltojen sekä muiden Pohjoismaiden turvallisuutta.
Puolustusyhteistyösopimus perustuu Pohjois-Atlantin sopimuksen sopimuspuolten välillä niiden joukkojen asemasta tehtyyn sopimukseen ja täydentää sitä. Puolustusyhteistyösopimuksessa määrätään Yhdysvaltojen pääsystä Suomen alueelle sekä tiettyjen liitteessä lueteltujen sovittujen tilojen ja alueiden käytöstä. Sopimuksessa sovitaan myös Yhdysvaltojen joukkojen, siviilihenkilöstön, huollettavien ja sopimustoimittajien oikeudellisesta asemasta. Lisäksi sopimuksessa määrätään muun muassa puolustusmateriaalin varastoinnista, Yhdysvaltojen joukkojen turvallisuudesta, rikosoikeudellisesta tuomiovallasta sekä verotuksesta.
Puolustusyhteistyösopimus perustuu Suomen suvereniteetin, lainsäädännön ja kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden kunnioittamiseen. Suomen suostumuksella ja kansainvälisen oikeuden mukaisesti sopimuksella luodaan kehys Suomen ja Yhdysvaltojen välisen puolustusyhteistyön tehostamiselle.
Sopimus tulee voimaan toiseksi seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sellaisen jälkimmäisen nootin päiväyksestä, jolla osapuolet ilmoittavat toisilleen diplomaattiteitse, että ne ovat saattaneet päätökseen sopimuksen voimaantulon edellyttämät kansalliset menettelynsä. Sopimus on aluksi voimassa kymmenen vuotta. Tämän jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi, mutta kumpikin osapuoli voi irtisanoa sen ilmoittamalla irtisanomisesta toiselle osapuolelle kirjallisesti diplomaattiteitse yhtä vuotta aiemmin.
Esitykseen sisältyy lakiehdotus sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun sopimus tulee Suomen osalta voimaan.
Esityksessä ehdotetaan lisäksi tehtäväksi sopimuksesta johtuvat muutokset ampuma-aselakiin, ulkomaalaislakiin, sotilasajoneuvolakiin, arvonlisäverolakiin, valtion vahingonkorvaustoiminnasta annettuun lakiin, ajokorttilakiin, sähköisen viestinnän palveluista annettuun lakiin, ilmailulakiin, lentoasemaverkosta ja -maksuista annettuun lakiin ja ajoneuvolakiin. Esitykseen sisältyvät lait on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun sopimus tulee Suomen osalta voimaan.
VALIOKUNNAN YLEISPERUSTELUT
Johdanto
(1) Hallituksen esityksessä on kyse Suomen tasavallan hallituksen ja Amerikan yhdysvaltojen hallituksen välillä tehdyn puolustusyhteistyötä koskevan sopimuksen (jäljempänä puolustusyhteistyösopimus) hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta. Esitys sisältää sopimuksen voimaansaattamislain lisäksi ehdotukset eräiden muiden lakien muuttamisesta, jotka liittyvät puolustusyhteistyösopimuksen hyväksymiseen ja voimaansaattamiseen.
(2) Venäjän hyökkäyksen Ukrainaan helmikuussa 2022 jälkeen Suomi arvioi turvallisuuspoliittista tilannettaan uudelleen, haki Naton jäsenyyttä ja ryhtyi entisestään tiivistämään puolustusyhteistyötä keskeisten kumppanien kanssa. Suomen ja Yhdysvaltojen puolustusyhteistyön syventämisestä käytyjen keskustelujen osana Yhdysvallat esitti Suomelle puolustusyhteistyösopimuksen valmistelua keväällä 2022.
(3) Suomi liittyi puolustusliitto Naton jäseneksi 4.4.2023. Suomen Nato-jäsenyys luo edellytyksiä myös kahdenvälisen puolustusyhteistyön syventämiseksi liittokunnan pelotteen ja puolustuksen tukena. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy hallituksen esityksen kirjauksiinYhdysvalloista Suomen keskeisenä strategisena liittolaisena. Tiiviin ja saumattoman yhteistyön merkitys Yhdysvaltojen kanssa korostuu entisestään turvallisuusympäristön muututtua. Liittolaisten välinen puolustusyhteistyösopimus on osoitus Yhdysvaltojen sitoutumisesta Suomen ja Pohjois-Euroopan turvallisuuden vahvistamiseen sekä syventyvään ja laajentuvaan turvallisuus- ja puolustuspoliittiseen yhteistyöhön.
(4) Ulkoasiainvaliokunta toteaa puolustusyhteistyösopimuksen tärkeimpänä tehtävänä olevan Suomen turvallisuuden ja puolustuksen vahvistamisen. Samoin kuin Suomen Nato-jäsenyys myöskään puolustusyhteistyösopimus ei ole osoitettu ketään vastaan (UaVM 5/2022 vp, s. 10). Sopimus täydentää Suomen Nato-jäsenyyttä. Laajemman ulko- ja turvallisuuspoliittisen merkityksen rinnalla puolustusyhteistyösopimus vahvistaa Suomen puolustuskykyä mahdollistamalla Yhdysvaltojen läsnäolon, harjoittelun ja puolustusmateriaalin ennakkosijoittamisen Suomessa. Sopimus luo edellytykset operatiiviselle suunnittelulle ja yhteistoiminnalle Suomen ja Yhdysvaltojen välillä kaikissa kriisitilanteissa.
(5) Suomen ja Yhdysvaltojen välinen sopimus on osa laajempaa Yhdysvaltojen puolustusyhteistyösopimusverkostoa. Yhdysvalloilla on Suomen sopimukseen verrannollinen puolustusyhteistyösopimus Naton jäsenvaltioista Bulgarian, Latvian, Liettuan, Norjan, Puolan, Slovakian, Tšekin, Unkarin, Viron, Ruotsin ja Tanskan kanssa. Näistä Yhdysvaltojen Norjan, Ruotsin ja Tanskan kanssa neuvottelemat puolustusyhteistyösopimukset perustuvat samanlaiseen mallisopimukseen kuin Suomen tekemä sopimus. Valiokunta toteaa tämän merkittävästi edesauttavan myös alueellisen yhteistyön tiivistämistä Pohjoismaiden ja Yhdysvaltojen välillä.
(6) Yhdysvaltojen näkökulmasta puolustusyhteistyösopimuksilla on kolme keskeistä tarkoitusta. Sopimuksilla luodaan yhdenmukaiset ja ajantasaiset puitteet Yhdysvaltojen joukkojen toiminnalle, mahdollistetaan Yhdysvaltojen rahoittamat infrastruktuuri-investoinnit sovituille tiloille ja alueille sekä varmistetaan, että Yhdysvalloilla on pääsy näihin. Lisäksi varmistetaan esteetön joukkojen sekä kaluston maahanpääsy ja liikkuminen sekä puolustuskaluston, tarvikkeiden ja materiaalin sijoittaminen ennakolta.
(7) Sopimus on aluksi voimassa kymmenen vuotta, jonka jälkeen se jatkuu toistaiseksi. Tällöin kummallakin osapuolella on oikeus irtisanoa sopimus ilmoittamalla siitä toiselle osapuolelle kirjallisesti diplomaattiteitse yhtä vuotta aiemmin.
(8) Ulkoasiainvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja kannatettavana alla mainituin huomioin ja muutosesityksin.
Sopimuksen liite
(9) Sopimuksen liitteessä määritellään 15 tilaa ja aluetta, joihin USA:n joukoilla, USA:n sopimustoimittajilla, suomalaisilla sopimustoimittajilla, huollettavilla, ja sen mukaan kuin yhteisesti sovitaan, muilla olisi esteetön pääsy ja sopimuksen mukainen käyttöoikeus sopimuksessa. Nämä tilat ja alueet ovat Puolustusvoimien/Rajavartiolaitoksen pysyvässä käytössä olevia varuskunta-alueita tai niiden osia, kuten lentotukikohtia, laivastotukikohtia, ampuma- ja harjoitusalueita sekä varastoalueita.
(10) Hallituksen esityksessä todetaan, että sopimuksen liite on erottamaton osa sopimusta, ja se hyväksytään siten osana sopimusta perustuslain 8 luvun mukaisesti. Myös liitteen muuttamiseen sovellettaisiin perustuslain 8 luvun menettelyä. Saadun selvityksen mukaan uusien alueiden lisääminen luetteloon voisi tapahtua myös yksinkertaisella enemmistöllä eduskunnassa, riippuen kohteen merkittävyydestä. Puolustusvoimat/Rajavartiolaitos suorittaa alueiden tarkemman määrittelyn yhteistyössä Yhdysvaltojen kanssa sen jälkeen, kun sopimus astuu voimaan laatimalla tarvittavat yksityiskohtaiset alueiden rajoja koskevat asiakirjat.
Käsittelyjärjestys
(11) Hallituksen esitykseen sisältyy laajahko ja yksityiskohtainen eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta ja käsittelyjärjestystä koskeva jakso (s. 153-181). Esitystä arvioidaan erityisesti perustuslain 94 ja 95 §:n sekä perustuslain 1 §:n 1 momentin ja 3 momentin kannalta. Jaksossa esitetään myös arvio sopimuksen suhteesta perustuslain 73 §:n vaatimukseen rajatusta poikkeuksesta, samoin kuin perustuslain 94 §:n 3 momentin velvoitteeseen valtiosäännön kansanvaltaisten perusteiden turvaamisesta.
(12) Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on käsitelty perusteellisesti edellä mainittuja kysymyksiä. Perustuslakivaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen jakso eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta ja käsittelyjärjestyksestä edustaa hyvää lainvalmistelutapaa. Hallituksen esityksessä katsotaan, että puolustusyhteistyösopimuksen 3 artiklan 1 ja 2 kohdan, 4 artiklan 2 kohdan, 6 artiklan 2 ja 3 kohdan sekä 11 artiklan 1 ja 2 kohdan katsotaan koskevan perustuslakia 94 §:n 2 momentissa ja perustuslain 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, jonka vuoksi sopimus tulisi hyväksyä eduskunnassa perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaisesti päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä. Lisäksi sopimuksen voimaansaattamislaki tulisi esityksen (s. 181) mukaan hyväksyä perustuslain 95 §:n 2 momentissa tarkoitetussa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta esityksessä lausutusta. Valiokunta voi pääpiirteissään yhtyä myös sopimuksen käsittelyjärjestyksestä sanottuun. (PeVL 28/2024 vp, s. 5.)
(13) Perustuslain 1 §:n 1 momentin täysivaltaisuussäännökseen liittyen perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota edellä mainittujen artiklojen lisäksi siihen, että myös puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1 kohta supistaa Suomen tuomiovaltaa merkityksellisellä tavalla, jonka vuoksi määräenemmistöpäätös puolustusyhteistyösopimuksen hyväksymisestä ja voimaansaattamislain osalta on tälläkin perusteella tarpeen. Valtakunnansyyttäjän harkinnanvarainen mahdollisuus peruuttaa tuomiovallasta luopuminen ei riitä tältä osin poistamaan täysivaltaisuusongelmaa. Sanotun merkitys korostuu kysymyksessä mahdollisesta kuolemanrangaistukseen liittyvästä tuomiovallan käytöstä. (PeVL 28/2024 vp, s. 8.)
Puolustusyhteistyösopimuksen suhde ja erot verrattuna Nato SOFAan
(14) Puolustusyhteistyösopimus täydentää ja nykyaikaistaa Pohjois-Atlantin sopimuksen sopimuspuolten välillä niiden joukkojen asemasta tehtyä sopimusta (SopS 23 ja 24/2024, jäljempänä Nato SOFA). Eduskunta hyväksyi Nato SOFAn 19.3.2024 ja sopimus tuli Suomen osalta voimaan 27.4.2024. Puolustusyhteistyösopimusta sovelletaan kaikessa Yhdysvaltojen kanssa tehtävässä puolustusyhteistyössä, mukaan lukien Nato-yhteistyö, silloin kun Yhdysvaltojen joukot ovat Suomen alueella. Yhteistyössä Yhdysvaltojen kanssa puolustusyhteistyösopimusta ja Nato SOFAa sovelletaan siten rinnakkain. Tämä merkitsee sitä, että siltä osin kuin määräyksiä on molemmissa sopimuksissa, sovelletaan Nato SOFAa täydennettynä puolustusyhteistyösopimuksen määräyksillä. Siltä osin kuin Nato SOFA sisältää määräyksiä, joita ei ole puolustusyhteistyösopimuksissa, sovelletaan pelkästään Nato SOFAa (esimerkiksi terveydenhoito).
(15) Puolustusyhteistyösopimuksen keskeinen ero suhteessa Nato SOFAan koskee Yhdysvaltojen joukkojen oikeutta tulla toisen sopimuspuolen alueelle. Nato SOFAa sovellettaessa joukkojen maahantulosta päätetään tai sovitaan aina erikseen. Puolustusyhteistyösopimuksessa oikeutus maahantuloon perustuu itse sopimukseen sopimuksessa tarkoitetulla tavalla. Puolustusyhteistyösopimukseen sisältyy myös oikeus käyttää erikseen sovittuja vastaanottajavaltion tiloja ja alueita, ja se mahdollistaa materiaalin sijoittamista ennakolta. Näistä ei ole määräyksiä Nato SOFAssa.
(16) Lisäksi puolustusyhteistyösopimuksella poiketaan Nato SOFAn rikosoikeudellista tuomiovaltaa koskevista määräyksistä ja joukkojen turvallisuutta ja siihen liittyviä toimivaltaa koskevia määräyksiä on puolustusyhteistyösopimuksessa laajemmin kuin Nato SOFAssa. Puolustusyhteistyösopimus antaa myös oikeuksia Nato SOFAan verrattuna laajemmalle henkilöpiirille, kuten esimerkiksi sopimustoimittajille, joiden asemasta ei määrätä Nato SOFAssa.
Sopimuksen keskeiset periaatteet
(17) Ulkoasiainvaliokunta korostaa hallituksen esityksen perusteluissa esiin nostettuja näkökulmia siitä, että puolustusyhteistyösopimus perustuu Suomen suvereniteetin, lainsäädännön ja kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden kunnioittamiseen. Suomen suostumuksella ja kansainvälisen oikeuden mukaisesti sopimuksella luodaan kehys Suomen ja Yhdysvaltojen välisen puolustusyhteistyön tehostamiselle.
(18) Keskeinen määräys on puolustusyhteistyösopimuksen 1 artiklan 2 kohtaan kirjattu velvoite siitä, että kaikessa sopimuksen mukaisessa toiminnassa, myös varastoitaessa tietynlaisia aseita Suomen alueelle, kunnioitetaan kaikilta osin Suomen suvereniteettia, lainsäädäntöä ja kansainvälisoikeudellisia velvoitteita. Velvoitteen tarkoituksena on huomioida Suomen lainsäädännön ja kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden asettamat lähtökohdat ja turvata Suomen vaikutusmahdollisuudet sopimuksen soveltamisessa ja sopimusmääräysten toimeenpanossa.
(19) Sopimuksen suvereniteettia koskevaa kunnioittamisvelvoitetta vahvistavat Suomen vaatimuksesta myös sopimuksen keskeisiin artikloihin (art. 3, 4 ja 11) kirjattu velvoite molempien osapuolten näkemysten kuulemisesta ja niiden huomioonottamisesta. Tämän mukaisesti osapuolet konsultoisivat toisiaan eri tasoilla asevoimista aina valtion ylimpään johtoon saakka. Konsultaatiota voisi tapahtua eri vaiheissa, kuten harjoitustoiminnan, joukkojen käytön ja operatiivisen toiminnan vuosittaisen suunnittelun yhteydessä ja tapauskohtaisesti. Konsultaation tarkoituksena on varmistaa Suomelle riittävä tilannetietoisuus sopimuksenmukaisesta toiminnasta ja mahdollistaa ulko-, turvallisuus- ja puolustuspoliittisten näkökohtien huomioiminen sopimuksen soveltamisessa sekä tarvittaessa kansallinen päätöksenteko. Näin Suomi voi tarvittaessa tuoda esiin Yhdysvalloille näkemyksensä, jotka Yhdysvallat ottaa huomioon.
(20) Ulkoasiainvaliokunta korostaa toimivan konsultaatiomekanismin keskeisyyttä Suomen vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi edellä mainituissa asioissa. On tärkeää, että mekanismin toimivuutta seurataan ja arvioidaan sopimuksen toimeenpanosta karttuvan kokemuksen myötä.
(21) Hallituksen esityksessä todetusti lainsäädännön kunnioittamisen kannalta merkitystä on myös ydinenergialain (990/1987) 4 §:n mukaisella ydinräjähteiden maahantuonnin, valmistamisen, hallussapidon ja räjäyttämisen kiellolla. Myös ydinaseiden kuljettaminen Suomen kautta on kielletty ja rangaistavaa. Rikoslain (39/1889) 34 luvun 6:ssä (578/1995) on kriminalisoitu ydinräjähderikos.
(22) Puolustusyhteistyösopimuksen määräyksistä ainakin sovittuihin tiloihin ja alueille pääsemistä koskevalla 3 artiklalla, materiaalin ennakolta sijoittamista koskevalla 4 artiklalla sekä ilma-alusten, alusten ja ajoneuvojen liikkumista koskevalla 11 artiklalla voi olla liityntä ydinräjähteitä koskeviin kysymyksiin. Kyseiset artiklat sisältävät edellä selostetun konsultaatiovelvoitteen, joka mahdollistaa tapauskohtaisesti eri tasoilla Suomen näkökohtien esiintuomisen sopimuksen määräyksiä sovellettaessa. Suomi voi eri vaiheissa todeta sen muutoinkin tiedossa olevan seikan, että Suomen lainsäädäntö ei mahdollista ydinräjähteiden maahantuontia. Ulkoasiainvaliokunta korostaa puolustusvaliokunnan tavoin Yhdysvaltojen velvoitetta kunnioittaa kaikissa olosuhteissa Suomen suvereniteettia, lainsäädäntöä ja kansainvälisiä velvoitteita (PuVL 7/2024, s. 7). Esityksen perusteluissa käytetyt sananmuodot "voisi esimerkiksi ilmoittaa" ja "tulisi noudattaa" eivät valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan tarkoita sitä, että esimerkiksi ydinenergialakia koskevien säännösten soveltamisessa ja velvoittavuudessa olisi miltään osin tulkinnanvaraa.
(23) Puolustusvaliokunnan lausunnossa on käsitelty Naton ydinasepolitiikkaa ja -pelotetta tarkemmin. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy kirjauksiin siitä, että Naton pelote nojaa viime kädessä ydinaseisiin. Tämä linjaus on kirjattu selkeästi myös Naton strategiseen konseptiin vuodelta 2022, jossa etenkin Yhdysvaltain ydinaseilla on keskeinen merkitys sotilasliiton turvallisuudelle. Yhdysvaltojen ydinaseiden sijoittaminen Eurooppaan perustuu erillisiin valtiosopimuksiin. Nykyisen politiikan mukaan Yhdysvalloilla ei ole suunnitelmaa, aikomusta tai syytä sijoittaa ydinaseita uusiin maihin. Puolustusvaliokunta huomauttaa, että kylmän sodan päättymisen jälkeen Yhdysvaltain taktisia ydinaseita on sijoitettuna viiteen Nato-maahan: Belgiaan, Hollantiin, Saksaan, Italiaan ja Turkkiin. Kysymys ydinaseiden tuomisesta tai kauttakulusta Suomen kautta on erittäin teoreettinen kysymys. Suomella ei ole intressiä eikä Yhdysvalloilla halua tehdä mitään muutoksia nykyisiin ydinaseiden sijoituspaikkoihin. (PuVL 7/2024 vp, s. 7.)
(24) Hallituksen esitykseen perusteluihin on kirjattu muiden Pohjoismaiden DCA-sopimuksiin liittyvät linjaukset koskien ydinaseita (HE, s. 20). Norjan sopimuksen 1 artiklassa todetaan, että mikään sopimuksessa ei muuta Norjan politiikkaa, joka koskee ulkomaisten joukkojen sijoittamista Norjan alueelle ja ydinaseiden varastointia tai käyttöönottoa Norjan alueella. Tanskan sopimuksen 1 artiklassa taas todetaan, että mikään sopimuksessa ei muuta Tanskan politiikkaa ydinaseiden varastoinnissa tai käyttöönotossa Tanskan alueella. Ruotsin puolustusyhteistyösopimusta koskevan hallituksen esityksen perusteluissa puolestaan todetaan, että puolustusyhteistyösopimukseen sitoutuminen ei muuta lähtökohtaa siitä, että kuten muissakaan Pohjoismaissa, Ruotsin alueella ei ole syytä pitää ydinaseita tai pysyviä tukikohtia rauhanaikana (Prop. 2023/24:141, s. 68).
Sopimuksen keskeiset määräykset
Pääsy sovittuihin tiloihin ja sovituille alueille ja niiden käyttö
(25) Puolustusyhteistyösopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan USA:n joukoilla, USA:n sopimustoimittajilla, suomalaisilla sopimustoimittajilla, huollettavilla sekä muilla yhteisesti sovituilla tahoilla on oikeus esteettä päästä ja käyttää sopimuksen liitteessä A määriteltyjä sovittuja tiloja ja alueita muun muassa koulutus- ja harjoitustoimintaan, joukkojen liikkumiseen ja kauttakulkuun, joukkojen ja materiaalin sijoittamiseen sekä valmiusoperaatioihin. Sovitut tilat ja alueet ovat pääsääntöisesti yhteiskäytössä. Sopimuksen toimeenpanijat voivat kuitenkin yhdessä sopimuksen mukaisesti osoittaa USA:n joukoille yksinomaisen pääsy- ja käyttöoikeuden sovittujen tilojen ja alueiden osiin.
(26) Hallituksen esityksen perusteluissa on käsitelty tilojen tai alueiden osien osoittamista Yhdysvaltojen yksinomaiseen käyttöön sekä tähän liittyvää kansallista päätöksentekoa (HE, s. 50- 51). Yksinomaiseen käyttöön osoittaminen edellyttäisi aina Suomen myötävaikutusta ja se voisi kohdistua esimerkiksi tiettyihin huoneisiin jostain rakennuksesta, kokonaiseen rakennukseen tai myös kokonaisiin sovittujen tilojen ja alueiden osiin. Päätöksen osoittamisesta tekisi joko Suomen puolustusvoimat, puolustusministeriö tai valtioneuvoston yleisistunto. Päätöksenteon taso riippuisi siitä, kuinka merkittävästä yksinomaisesta käytöstä olisi kyse. Merkittävyys määräytyisi esimerkiksi alueen laajuuden, sijainnin tai käyttötarkoituksen perusteella. Päätösvalta määräytyy Suomen kansallisen lainsäädännön mukaisesti (mm. laki valtioneuvostosta). Merkittävimmissä tapauksissa myös eduskunnan myötävaikutus olisi tarpeen. Ulkoasiainvaliokunta korostaa hallituksen esitykseen sisältyvää kirjausta eduskunnan myötävaikutuksen turvaamisesta asiassa huolehtimalla eduskunnan tiedonsaantioikeuden toteutumisesta (PL 47 § ja 97 §) sekä asian laadun niin vaatiessa eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaamisesta perustuslain 44 §:n selontekomenettelyn mukaisesti. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että osoitettaessa tilojen ja alueiden osia Yhdysvaltojen yksinomaiseen käyttöön eduskunnan vaikutusmahdollisuudet on turvattava etenkin silloin kun on kyse laajuudeltaan, sijainniltaan tai käyttötarkoitukseltaan merkittävien tilojen tai alueen tai niiden osien luovuttamisesta. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi selontekomenettelyllä muutoksen merkittävyydestä riippuen.
Puolustuskaluston, tarvikkeiden ja materiaalin sijoittaminen ennakolta
(27) Sopimuksen 4 artiklassa Yhdysvalloille annetaan oikeus sijoittaa ennakolta puolustuskalustoa, tarvikkeita ja materiaalia Suomeen ja varastoida niitä Suomessa. Kyseeseen tulevat esimerkiksi aseet, ampumatarvikkeet, taisteluajoneuvot, muut kulkuneuvot ja viestintävälineet. Lisäksi materiaaliin voi sisältyä vaatteita, ruokatarvikkeita ja muuta USA:n joukkojen käytännön toimintaa tukevaa materiaalia. Yhdysvaltojen tulee sopimuksen mukaan ilmoittaa Suomen Puolustusvoimille materiaalista ja kuljetusaikatauluista ennakolta. Ennakolta sijoitettava materiaali ja sen varastointiin tarkoitetut tilat tai niiden osat ovat yksinomaan USA:n joukkojen käytössä. Tilojen tai alueiden osoittamiseen materiaalin ennakkovarastointiin sovellettaisiin samaa menettelyä kuin edellä on selostettu 3 artiklaan perustuvan yksinomaisen käytön osalta.
Turvallisuus
(28) Sopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa ilmaistaan pääsääntö, jonka mukaan Suomi vastaa lähtökohtaisesti USA:n joukkojen suojaamisesta ja turvallisuudesta. Saman artiklan 2 kohdan mukaan USA:n joukoille annetaan kuitenkin oikeus ryhtyä sopimuksen liitteessä luetelluissa sovituissa tiloissa ja sovituilla alueilla sekä niiden välittömässä läheisyydessä toimiin turvallisuutensa varmistamiseksi.
(29) Poikkeuksellisissa olosuhteissa ja yhteisesti hyväksyttyjen turvallisuussuunnitelmien mukaisesti USA:n joukot voivat toteuttaa välttämättömät ja oikeasuhtaiset toimenpiteet myös sovittujen tilojen ja alueiden välittömän läheisyyden ulkopuolella ylläpitääkseen USA:n joukkojen turvallisuutta ja puolustusta sekä niiden sotilaallisten operaatioiden jatkuvuutta tai palauttaakseen ne. Saadun selvityksen mukaan toimivallan laajennus sovittujen tilojen ja alueiden välittömään läheisyyteen on tarpeen, jotta USA:n joukot voivat vastata turvallisuuttaan sovituissa tiloissa ja alueilla uhkaavaan ulkopuoliseen vaaraan.
(30) Sekä lakivaliokunta että puolustusvaliokunta kiinnittävät artiklan osalta huomiota välittömän läheisyyden käsitteen avoimuuden ongelmallisuuteen. Esityksen perustelujen (HE, s. 65, 168) mukaan välittömän läheisyyden käsitettä ei ole sopimuksessa avattu ja läheisyyden arviointi jää sopimuksen mukaan viimekädessä Yhdysvaltojen ratkaistavaksi. Perusteluissa välittömän läheisyyden käsitettä käsitellään kuitenkin seikkaperäisesti, samoin kuin pyrkimyksiä kaventaa käsitteeseen liittyviä tulkintaeroja. Käsitettä rajoittaa Yhdysvaltojen tekemä uhka-arvio kussakin tilanteessa. Välitön läheisyys perustuu alueelliseen, ajalliseen ja yleiseen turvallisuustilanteeseen perustuvaan uhka-arvioon. Tarkkaa etäisyyttä ei välittömän läheisyyden osalta ole mahdollista määritellä tyhjentävästi, vaan se arvioidaan kussakin tilanteessa erikseen. Merkittävä rooli välittömän läheisyyden määrittelyyn liittyvissä tilanteissa on Suomen viranomaisten ja USA:n joukkojen välisillä turvallisuussuunnitelmilla, joissa uhkan ja riskin todennäköisyyttä arvioidaan yhdessä.
(31) USA:n joukkojen toimivallan käyttö edellyttää poikkeuksellisia olosuhteita ja toimenpiteiden toteuttamista yhteisesti hyväksyttyjen turvallisuussuunnitelmien mukaisesti. Perustelujen mukaan kyse on tältä osin asiallisesti käytännössä rajatusta toimivaltuudesta.
(32) Edellä sanotun pohjalta ulkoasiainvaliokunta korostaa yhdessä Suomen ja Yhdysvaltojen viranomaisten välillä hyväksyttävien turvallisuussuunnitelmien keskeisyyttä välittömän läheisyyden käsitteeseen liittyvän tulkinnanvaraisuuden kaventamiseksi mahdollisimman paljon. Valiokunta yhtyy lakivaliokunnan lausuntoon siitä, että turvallisuussuunnitelmien osalta on syytä pyrkiä siihen, että niistä ilmenisivät ainakin suunnitelman tarkoittamien tilanteiden johtosuhteiden osalta myös kyseeseen tulevat voimakeinot sekä käytettävissä olevat voimankäyttövälineet. Valiokunta korostaa myös tältä osin, että koska sovellettavat määräykset sekä niiden soveltamistilanteet ovat uusia, tulee niiden vaikutuksia seurata tarkasti. Ulkoasiainvaliokunta painottaa eduskunnan tiedonsaantioikeutta myös sopimuksen toimeenpanovaiheessa ja näiltä osin on kiinnitettävä huomiota myös siihen, miten välitöntä läheisyyttä käytännössä tulkitaan.
(33) Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomiota myös puolustusvaliokunnan tärkeisiin huomioihin puolustusvoimien ja poliisin toimivan yhteistyön keskeisyydestä USA:n joukkojen turvallisuutta koskevissa kysymyksissä. (PuVL 7/2024 vp, s. 8-9.)
(34) Lisäksi valiokunta korostaa, että saadun selvityksen mukaan puolustusministeriössä on valmisteltavana hallituksen esitys laiksi puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi muiksi laeiksi, jolla esitetään Puolustusvoimien toimivaltuuksien laajentamista Puolustusvoimien käytössä olevien alueiden ulkopuolelle niiden välittömään läheisyyteen sekä vieraan valtion asevoimien joukon turvaamiseksi (PLM002:00/2023). Esityksellä pyritään osaltaan vahvistamaan Puolustusvoimien mahdollisuuksia huolehtia USA:n joukkojen ja niiden sotilaallisten operaatioiden turvallisuudesta puolustusyhteistyösopimuksen 6 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
Rikosoikeudellista tuomiovaltaa koskevat kysymykset
(35) Sopimuksen 12 artikla käsittelee rikosoikeudellista tuomiovaltaa koskevia kysymyksiä. Artiklan keskeinen määräys koskee sitä, että Suomi luopuu ensisijaisesta tuomiovallasta koskien niitä USA:n joukkojen jäsenten tekemäksi epäiltyjä rikoksia, jotka eivät johdu jostakin toimesta tai laiminlyönnistä virallisissa tehtävissä, eli lähinnä vapaa-aikana tehtyjä rikoksia. Sopimuksen 12 artiklan 2 kohdan mukaan sopimus sisältää menettelyn, jonka mukaisesti tämä tuomiovallasta luopuminen voitaisiin tapauskohtaisesti peruuttaa. Kyseisen kohdan mukaan Suomi voi erityisen tärkeänä pitämissään yksittäistapauksissa peruuttaa luopumisen antamalla asiaa koskevan kirjallisen lausuman USA:n joukkojen toimivaltaisille viranomaisille. Lakivaliokunnan lausunnossa kiinnitetään huomiota siihen, että sopimuksessa ei täsmennetä, mitä erityisen tärkeillä yksittäistapauksilla tarkoitetaan, vaan sopimusmääräys on avoin. Toisaalta, yksittäistapauksen erityinen tärkeys on näin ollen Suomen viranomaisten määriteltävissä. (LaVL 13/2024 vp, s. 3)
(36) Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että peruuttamisharkinnassa huomioitavia seikkoja on asianmukaisesti selostettu esityksen perusteluissa (HE s. 86, 139). Perusteluiden mukaan päätöksenteossa huomioitavia perusteita voivat olla esimerkiksi muun ohella tilanteet, joissa rikos on herättänyt julkista huomiota Suomessa; rikos on Suomessa yhteiskunnallisesti merkittävä; rikos, joka on kohdistunut suomalaiseen, ja on vakava ja lajiltaan tai laadultaan sellainen, että on perusteltua käsitellä se suomalaisessa rikosprosessissa; Suomessa tehtyjen samanlaisten rikosten yhdenvertainen käsittely; suomalaisen asianomistajan vahingonkorvausoikeuden toteutumisen edistäminen; suomalaisen vastaajan oikeuksien turvaaminen varsinkin vakavampien rikosten kohdalla; rikos on tehty Suomen alueella ja sen johdosta on kuolemanrangaistuksen uhka.
(37) Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä lakivaliokunnan huomiota siitä, että edellä todetussa harkinnassa on keskeistä kiinnittää huomiota asianomistajan vahingonkorvausoikeuden toteutumiseen sekä huomioida perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet.
(38) Peruuttamisoikeuden käytännön toteuttamisen kannalta merkityksellinen on 12 artiklan määräys, jonka mukaan USA:n joukot ilmoittavat Suomen viranomaisille kirjallisesti kaikista tämän artiklan 1 kohdan määräyksissä tarkoitetuista tapauksista, lukuun ottamatta rikoksia, joista USA:n lainsäädännön mukaan voidaan tuomita rangaistukseksi enintään sakkoa tai yksi vuosi vankeutta.
(39) Ulkoasiainvaliokunta korostaa lakivaliokunnan lausunnon kohtaa, jonka mukaisesti on tärkeää, että 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun peruuttamisoikeuden ja 3 kohdan ilmoittamisvelvollisuuden muodostamaa kokonaisuutta ja sen toimivuutta seurataan. Tältä osin merkityksellinen on sopimuksen 29 artikla, jonka mukaan Suomella on oikeus saada tietoja Yhdysvaltojen suorittamasta sopimuksen täytäntöönpanosta, ja osapuolten toimeenpanijat neuvottelevat tarvittaessa keskenään varmistaakseen sopimuksen asianmukaisen täytäntöönpanon.
(40) Yksi keskeisimmistä seikoista rikosoikeudellisen tuomiovallan käytön jakautumisen osalta koskee virallisen tehtävän käsitteen tulkinnanvaraisuutta. Sekä lakivaliokunta että puolustusvaliokunta kiinnittävät lausunnoissaan tähän huomiota. Samoin kuin Nato SOFAssa käsite on avoin eikä sitä määritellä puolustusyhteistyösopimuksessa. Toisaalta lakivaliokunta pitää myönteisenä sitä, että puolustusyhteistyösopimus sisältää nimenomaiset ja Nato SOFAa tarkemmat määräykset virallisen tehtävän määrittelyyn liittyvistä menettelyllisistä seikoista. Sopimusmääräysten mukaan se, että toimivaltainen USA:n joukkojen viranomainen Suomen alueella on todennut, että teko tai laiminlyönti on tehty virallista tehtävää suorittaessa, on ratkaiseva osoitus asiasta. Suomella on oikeus esittää virkatehtävän määrittelyyn liittyviä tietoja ja Yhdysvaltojen viranomaisten on otettava nämä tiedot huomioon kaikilta osin ja osapuolten on neuvoteltava niistä mahdollisimman pian. Suomen viranomaisten voivat myös katsoessaan olosuhteiden niin edellyttävän pyytää ylempiä Yhdysvaltojen viranomaisia arvioimaan virkatehtävän määrittelyä uudelleen. (LaVL 13/2024 vp, s. 6.)
(41) Kuten Nato SOFAnkin kohdalla, ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että virallisen tehtävän määrittelyyn liittyvää soveltamiskäytäntöä seurataan myös puolustusyhteistyösopimuksen osalta sen varmistamiseksi, että käytännöt muodostuvat toimiviksi ja asianmukaisiksi.
(42) Valiokunta yhtyy lakivaliokunnan lausuntoon siitä, että Suomen viranomaisten tulee pyrkiä vaikuttamaan Suomessa pysyvästi asuvan asianomistajan aseman turvaamiseen siten, että tuomiovaltaa käytettäisiin mahdollisuuksien mukaan suomalaisessa tuomioistuimessa (LaVL 13/2024 vp, s. 6). Uhrin asemaan liittyen on myönteistä, että puolustusyhteistyösopimus sisältää määräykset uhrien oikeuksia koskevasta yhteistyöstä (12 artikla 7 kohta ja 1. lakiehdotuksen 7 §).
Rikoksesta epäillyn tai tuomitun henkilön asemaa koskevista määräyksistä
(43) Sopimuksen 13 artikla (Vapaudenmenetys ja vierailuoikeus) sisältää rikoksesta epäillyn tai tuomitun henkilön asemaa koskevia määräyksiä. Artiklassa määrätään erityisesti tilanteista, joissa Suomen viranomaiset ottavat kiinni tai pidättävät USA:n joukon jäsenen tai tämän huollettavan tai kun tällainen henkilö on Suomen viranomaisten toimittaman esitutkinnan tai vireillä olevan oikeudenkäynnin kohteena. Lakivaliokunta on käsitellyt sopimuksen kyseistä kohtaa seikkaperäisesti lausunnossaan.
(44) Lakivaliokunnan lausunnossa esitetään voimaansaattamislakiehdotuksen (1. lakiehdotus) täydentämistä sääntelyllä, josta ilmenisi millaisessa menettelyssä oikeudellisen menettelyn pidentämistä koskeva lupa-asia tuomioistuimessa käsiteltäisiin ja ratkaistaisiin ja miten lupa-asiassa annettuun päätökseen voidaan hakea muutosta. Lisäksi lakivaliokunta toteaa yleisesti, että 13 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu yhden vuoden määräaika rikosoikeudelliselle menettelylle on hallituksen esityksessäkin todetuin tavoin (HE, s. 92) varsin lyhyt. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että myös 13 artiklan 4 kohdan soveltamiskäytäntöä seurataan sen arvioimiseksi, onko kansallisissa prosessisäännöksissä mahdollisia tarkistamistarpeita. (LaVL 13/2024 vp, s. 10.) Ulkoasiainvaliokunta korostaa sen varmistamisen tärkeyttä, että sanottu määräaika ei estä rikosvastuun toteutumista. Muutoin ulkoasiainvaliokunnalla ei ole lisättävää lakivaliokunnan perusteelliseen puolustusyhteistyösopimuksen artikla 13:n käsittelyyn.
Kuolemanrangaistus
(45) Kysymystä kuolemanrangaistuksen tuomitsemisen kiellosta on käsitelty laajasti Nato SOFAa koskevassa hallituksen esityksessä sekä lakivaliokunnan ja perustuslakivaliokunnan sitä koskevissa lausunnoissa. Perustuslakivaliokunta kiinnitti lausunnossaan huomiota tarpeeseen tulkita ja soveltaa sopimusmääräyksiä ja niiden toimeenpanemiseksi annettuja säännöksiä Suomen perustuslakia kunnioittaen sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteisen laintulkinnan periaatetta noudattaen (PeVL 2/2024 vp). Samaa lähtökohtaa on valiokunnan mielestä sovellettava myös puolustusyhteistyösopimuksen kohdalla (PeVL 28/2024 vp, kuolemanrangaistuksen käsittely s. 9-10).
(46) Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä on lähdetty siitä, että puolustusyhteistyösopimus ei ole ongelmallinen perustuslain 7 §:n 2 momentin sisältämän kuolemanrangaistuksen kiellon kannalta. Puolustusyhteistyösopimus ei sinänsä sisällä nimenomaisia kuolemanrangaistusta koskevia sopimusmääräyksiä. Puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklassa kysymys on Nato SOFAn VII artiklaa täydentävästä ja täsmentävästä ja tuomiovallan tiettyjä edellytyksiä täsmällisemmin määrittävästä sopimusmääräyksestä. Lisäksi on huomattava, että jos kuolemanrangaistusta koskeva kysymys ajankohtaistuisi puolustusyhteistyösopimuksen 12 artiklan 1-2 kohdan tarkoittamissa tilanteissa, valtakunnansyyttäjän tulisi 1. lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin säännöskohtaisten perustelujen mukaan peruuttaa tuomiovallasta luopuminen, jos rikos on tehty Suomen alueella ja sen johdosta on olemassa kuolemanrangaistuksen uhka (HE, s. 139; s. 173).
(47) Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on katsottu, että edellä mainitun voimaanpanolain 5 §:n 1 momentin sääntelyä valtakunnansyyttäjän toimivallasta peruuttaa tuomiovallasta luopuminen on syytä täydentää valtakunnansyyttäjän harkintavaltaa kuolemanrangaistuksen osalta säädösperusteisella perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet huomioivalla ohjauksella, mikäli sopimusmääräykset sen mahdollistavat (PeVL 28/2024 vp, s 10). Edellä sanottu huomioiden ulkoasiainvaliokunta esittää sääntelyn täydentämistä niin, että tuomiovallan luopumisen peruuttamiseen liittyvä harkintavalta ei koske tilanteita, joissa peruuttamatta jättäminen voisi johtaa kuolemanrangaistuksen tuomitsemiseen. Muutoin valtakunnansyyttäjäjän harkintavalta peruuttaa tuomiovallasta luopuminen olisi edelleen tapauskohtaista hallituksen esityksen perusteluissa selostetun mukaisesti (HE, s. 86, 139).
(48) Perustuslakivaliokunta viittasi Nato SOFAa arvioidessaan (PeVL 2/2024 vp, kappale 39) sopimuksen VII artiklan 7 kappaleeseen, jonka mukaan lähettäjävaltion viranomaiset eivät saa panna täytäntöön kuolemanrangaistusta vastaanottajavaltiossa, jos vastaanottajavaltion lainsäädännössä ei säädetä sellaista rangaistusta samanlaisessa tapauksessa. Sopimusmääräys merkitsi perustuslakivaliokunnan mukaan sitä, että lähettäjävaltion viranomaiset eivät saa panna täytäntöön kuolemanrangaistusta Suomen alueella. Edellä mainittua sopimusmääräystä ei ole toistettu nyt arvioitavassa sopimuksessa, mutta se tulee perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan Nato SOFAn perusteella sovellettavaksi myös nyt arvioitavaa sopimusta sovellettaessa (PeVL 28/2024 vp, s 10).
(49) Kuolemanrangaistuskysymykseen liittyy kiinteästi Suomen ja Yhdysvaltojen välillä noottienvaihdolla 20.11.2023 sovittu poliittinen yhteisymmärrys siitä, että Nato SOFAn ja puolustusyhteistyösopimuksen soveltamisessa Suomen alueella ja Suomen viranomaisten toiminnassa tulee ottaa huomioon kuolemanrangaistuksen kiellosta johtuvat rajoitteet. Noottienvaihto annettiin tiedoksi eduskunnalle Nato SOFAn hyväksymistä koskevan hallituksen esityksen yhteydessä (HE 90/2023 vp).
Sopimuksen vaikutukset ja toimeenpano
(50) Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että puolustusyhteistyösopimuksen tosiasialliset vaikutukset tulevat määräytymään sen mukaan, kuinka laajasti yhteistyötä tehdään ja missä määrin USA:n joukkoja sekä huollettavia ja USA:n sopimustoimittajia tulee Suomen alueelle. Saadun selvityksen mukaan sopimus ei merkitsisi Suomessa Yhdysvaltojen pysyvää läsnäoloa, vaan USA:n joukot olisivat Suomessa jatkossakin lähtökohtaisesti esimerkiksi koulutus- ja harjoitustoimintaan tai muuhun yhteistoimintaan liittyen. Sopimus mahdollistaa myös USA:n joukkojen rotaatioperustaisen toiminnan tai pysyvämmän läsnäolon. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että eduskunnan vaikutusmahdollisuudet ja tiedonsaantioikeus on turvattava.
(51) Yhteisten menettelytapojen vakioimiseksi ja toiminnan selkeyttämiseksi puolustusyhteistyösopimuksen toimeenpanon tueksi laadittavat täytäntöönpanosopimukset ja -järjestelyt ovat tärkeitä. Sopimuksen toimeenpanijana Suomen puolustusministeriö koordinoisi ja ilmoittaisi Yhdysvalloille, mikä taho kussakin tapauksessa olisi kansallisesti toimivaltainen neuvottelemaan täytäntöönpanosopimuksista ja järjestelyistä. Valtioneuvosto on alustavasti arvioinut, että täytäntöönpanosopimuksia ja -järjestelyjä on tarpeellista laatia muun muassa turvallisuudesta, infrastruktuurista ja rakentamisesta, maahantulosta ja maasta poistumisesta, tulleista ja maahantuonnista sekä verotuksesta. Saadun selvityksen mukaan täytäntöönpanosopimukset tai -järjestelyt voivat sisältönsä mukaan olla joko valtiosopimuksia, kansainvälisiä hallintosopimuksia tai oikeudellisesti sitomattomia järjestelyjä.
(52) Ulkoasiainvaliokunta korostaa olevan tärkeää, että puolustusyhteistyösopimuksen toimeenpanon vaikutuksia seurataan ja arvioidaan ja ryhdytään tarvittaessa jatkotoimenpiteisiin, mukaan lukien mahdolliset lainsäädäntömuutokset. Valiokunta painottaa eduskunnan tiedonsaanti- ja vaikutusmahdollisuuksien huomioimisen tärkeyttä sopimuksen täytäntöönpanon edistyessä. Myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa painotetaan eduskunnan tiedonsaantioikeuden asianmukaisen toteuttamisen merkitystä sopimuksen toimeenpanon osalta. Perustuslakivaliokunta korostaa sanotun merkitystä erityisesti 3, 4, 6 ja 11 artiklan osalta (PeVL 28/2024 vp, s. 7).
(53) Monet edellä käsitellyt kysymykset selkeytyvät sopimusta edellä mainituin tavoin täydennettäessä ja toimeenpanovaiheen edetessä. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto antaa eduskunnalle selvityksen tai selonteon puolustusyhteistyösopimusta olennaisesti täydentävistä ja täytäntöönpanoa ohjaavista, sopimuksen ratifioinnin jälkeen sovittavista yhteensovitusmenettelyistä ja yhteistyöjärjestelyistä.
(54) Myös tiedottaminen ja viestiminen sopimuksen käytännön vaikutuksista sekä laajemmin sopimuksen ulko- ja turvallisuuspoliittisesta merkityksestä on tärkeä tehtävä niin kotimaassa kuin ulkomaillekin, jotta puolustusyhteistyösopimuksen mukaisesta toiminnasta välittyy oikea kuva ulospäin.