Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi vuoden 2025 alusta voimaan tulevaa rakentamislakia sekä maankäyttö- ja rakennuslakia, jonka nimike muuttuu mainittuna ajankohtana alueidenkäyttölaiksi. Lisäksi ehdotetaan muutettavaksi ympäristönsuojelulakia ja viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annettua lakia. Esityksen ensisijaisena tavoitteena on tehdä rakentamislakiin hallitusohjelman mukaan tarpeelliset korjaukset ennen sen voimaantuloa. 

Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukaan hallitus korjaa säädettyä rakentamislakia niin, että hallinnollinen taakka kevenee, byrokratia vähenee, valitusoikeus selkeytyy sekä päävastuullisen toteuttajan vastuu täsmentyy. Lakiin sisällytetään rakennuslupien käsittelyaikatakuu. Esityksen keskeiset muutosehdotukset liittyvät hallinnollisen taakan ja byrokratian keventämiseen. Päävastuullista toteuttajaa koskevat säännökset kumotaan rakentamislaista. Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä pääosin muuttamattomina, kuitenkin rakentamislain muuttamista koskevan lakiehdotuksen osalta muutettuna. Lisäksi valiokunta hyväksyy muutettuna hallituksen esityksen käsittelyyn yhdistetyt lakialoitteet LA 20/2024 vp ja LA 21/2024 vp.  

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uudesta, puhtaan siirtymän teollisuushankkeiden rakentamista vauhdittavasta sijoittamisluvasta. Luvan käyttöönoton myötä puhtaan siirtymän teollisuushankkeen sijoittumisen alueidenkäytöllinen tarkastelu voidaan tehdä sijoittamisluvalla ilman asemakaavaa tai yleiskaavaa, jossa on määrätty sen käyttämisestä rakentamisluvan myöntämisen perusteena. Puhtaan siirtymän teollisuushankkeen sijoittamislupa nopeuttaa prosessia, koska kaavoitusvaihetta ei tarvita. Näin rakentaminen on ajoitettavissa suhdanteiden kannalta ennustettavammin, vaikka toteuttajan on tehtävä kaikki samat selvitykset kuin kaavoituksenkin yhteydessä. Rakentamislaissa ehdotetaan säädettäväksi puhtaan siirtymän sijoittamisluvan edellytyksistä, kuulemisesta ja tiedottamisesta, lausunnosta, vaikutusten arvioinnista ja valitusoikeudesta. Lausuntopalautteessa sijoittamislupaa koskeva sääntely on nähty tarpeelliseksi ja tarkoituksenmukaiseksi. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan ilmastoselvitys- ja materiaaliselosteen esittämisvelvollisuuden keventämistä muun muassa pientalojen rakentamisen sekä rakennusten korjaus- ja laajennustöiden yhteydessä. Materiaaliseloste ehdotetaan muutettavaksi rakennustuoteluetteloksi. Lisäksi rakennuksen ja rakennuspaikan ilmastoselvitys tulee esityksen mukaan laatia ja esittää vasta rakennuksen loppukatselmusta varten. Näin ollen rakennuksen hiilijalanjäljen raja-arvon alittuminen osoitetaan vasta hankkeen valmistuttua. Rakentamislaissa säädetään luvasta vähäiseen poikkeamiseen rakentamisluvan yhteydessä. Hiilijalanjäljen raja-arvon alittumista ei esityksen mukaisesti todenneta vielä rakentamislupavaiheessa, minkä vuoksi oikeutta vähäiseen poikkeamiseen esitetään laajennettavan siten, että vähäinen poikkeama määräykseen voidaan tehdä myös loppukatselmusvaiheessa. Tällainen määräys on esimerkiksi uuden rakennuksen hiilijalanjäljen raja-arvo.  

Rakentamislupahakemuksen hallinnollista taakkaa vähennetään rajaamalla lupaan sisällytettävien tietojen määrää ja laatua. Lupaan sisällytettävä rakennuksen rakennussuunnitelmia vastaava suunnitelmamalli tai tiedot koneluettavassa muodossa laaditaan pääpiirustustasoisena. Myös toteumamalli tehdään pääpiirustustasoisena. Rakentamislupaprosessin kestolle asetetaan kolmen tai kuuden kuukauden määräaika. Rakennusalan yrityksille lupahakemuksen liitteisiin ja toimitettaviin tietoihin liittyvät muutokset merkitsevät selkeämpää ja ennustettavampaa prosessia. Käsittelyn enimmäisaika yhtenäistää rakennusvalvontojen toimintaa. Lupaa hakevilla yrityksillä on odotettavissa osin yhteneväisemmät lupakäytännöt Suomen eri rakennusvalvonnoissa. Lisäselvitysten pyytäminen on perusteltava pyyntökohtaisesti.  

Päävastuullisen toteuttajan toteutusvastuun kumoaminen poistaa kotitalouksilta ja yrityksiltä mahdollisuuden siirtää toteutusvastuuta yksityisoikeudellisella sopimuksella päävastuulliselle toteuttajalle ja varmistaa siten vastuullinen taho mahdollisten rakennusvirheiden osalta. Toisaalta päävastuullisesta toteuttajasta ei myöskään aiheudu kuluja. Valiokunta pitää esityksessä ehdotettuja muutoksia kannatettavina ja arvioi niitä seuraavassa tarkemmin.  

Vähähiilisen rakentamisen ohjauksen keventäminen

Esityksessä ehdotetaan, että ilmastoselvitys ja hiilijalanjäljen raja-arvot eivät koske eräitä uudisrakennuksia. Näitä ovat erillispientalo, siirtokelpoinen rakennus, sekä lämmitetyltä nettoalaltaan alle 1000 neliömetrin suuruinen varastorakennus, liikenteen rakennus, uimahalli ja jäähalli. Ehdotus poistaa ilmastoselvityksen laatimisvelvoitteen edellä kuvatulta joukolta rakennuksia. Edes laajamittaisesti korjattavien rakennusten osalta jatkossa ei myöskään enää edellytetä ilmastoselvitystä. Esityksen mukaan soveltamisalan rajaus on merkittävä kustannuksia vähentävä toimi, joka vaikuttaa, rakennushankkeeseen ryhtyvään kohdistuvien kustannusten lisäksi, suoraan myös rakennusvalvontaviranomaisen työmäärään. Työmäärän vähentäminen osaltaan hieman sujuvoittaa lupamenettelyä.  

Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi lakiin muutama tarkennus, joilla täsmennetään vähähiilisyyden arvioinnin kehittämisen ja raja-arvojen asettamisen lähtökohtia. Esityksessä ehdotetaan lakiin perussäännöstä, jonka mukaan raja-arvoista säädettäessä voidaan ottaa huomioon sellaiset erityistilanteet, joissa raja-arvojen alittaminen on rakennuksen, sen käyttötarkoitukseen tai sijaintipaikkaan liittyvien ominaispiirteiden taikka tämän lain 29 §:n mukaisen olennaisten teknisten vaatimusten teknisen ja toiminnallisen toteuttamisen vuoksi erityisen haastavaa. Ehdotetun lisäyksen on tarkoitus osaltaan sujuvoittaa menettelyä. Valiokunta pitää tärkeänä mahdollisuuksia lisätä kohtuullistavia tekijöitä raja-arvoja koskevaan alemman asteiseen sääntelyyn. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rakentamislakia niin, että materiaaliselosteen sijaan esitetään rakennustuoteluettelo rakennuslupavaiheessa. Rakennustuoteluettelo päivitetään keskeisten muutosten osalta rakennuksen loppukatselmusta varten. Rakennustuoteluettelon laatimisvelvoite supistuu ehdotuksen myötä samassa laajuudessa kuin ilmastoselvityksen laatimisvelvoite, jota on kuvattu tarkemmin yllä. Rakennustuoteluettelon sisällön laajuus säädetään asetuksella pääpiirustustasoon, mikä osaltaan edesauttaa sitä, ettei erityissuunnitelmia tarvitse laatia vielä lupavaiheessa ja osaltaan vähentää myös rakentamishankkeeseen ryhtyvälle aiheutuvaa taakkaa. Rakennustuoteluettelo sisältää materiaalien sijasta tiedot rakennuksessa käytettävistä tuotteista. 

Rakentamislain 59 §:ssä säädetään luvasta vähäiseen poikkeamiseen rakentamisluvan yhteydessä. Hiilijalanjäljen raja-arvon alittumista ei esityksen mukaisesti todenneta vielä rakentamislupavaiheessa, minkä vuoksi kunnan oikeutta esitetään laajennettavan siten, että vähäinen poikkeama määräykseen voidaan tehdä myös loppukatselmusvaiheessa. Tällainen määräys, josta voitaisiin vähäisesti poiketa, on esimerkiksi uuden rakennuksen hiilijalanjäljen raja-arvo. Muutoin mahdollisuutta vähäiseen poikkeamiseen ei ehdoteta laajennettavaksi, vaan mahdollisuus poikkeamiseen ulotetaan loppukatselmusvaiheeseen. 

Esityksessä ehdotetut muutokset ilmastoselvitykseen ja hiilijalanjäljen esittämiseen saavat varsin laajaa kannatusta lausuntopalautteessa. Eräissä lausunnoissa on kuitenkin esitetty, että hiilikädenjäljen esittämisestä luovutaan. Esityksen on nähty keventävän rakennusalan hallinnollista taakkaa tavoitteiden mukaisesti. Toisaalta esitystä on kritisoitu siitä, että se heikentää rakennusalan ohjausta vähähiilisyyteen. Materiaaliselosteen korvaaminen pääpiirteisemmällä rakennustuoteluettelolla vaikeuttaa myös rakennusten elinkaaren pidentämisen ja kiertotalouden tavoitteita. Ilmastoselvitysvelvoitteen rajaaminen pois isojen kiinteistöjen korjauksista tai isoista laajennuksista on ilmastotavoitteiden kannalta negatiivinen ja jättää velvoitteen piiristä pois merkittäviä tapauksia, joissa olisi mahdollisuuksia selkeisiin ja kustannustehokkaisiin päästövähennyksiin. Vähähiilisyyssääntelyn osalta eräissä lausunnoissa pidetään ongelmallisena sitä, että hiilijalanjäljen raja-arvon alittuminen kontrolloidaan vasta loppukatselmusvaiheessa, jolloin rakentamisessa tehtyihin olennaisiin ratkaisuihin on vaikeaa, ellei mahdotonta vaikuttaa. Myös hiiliraja-arvon muodostumisessa on nähty ongelmia. Lausunnoissa on esitetty energian ja materiaalien hiiliraja-arvolaskennan eriyttämistä.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan mahdollisuudet muuttaa rakentamislainsäädäntöön sisältyvää vähähiilisyyden ohjausta rajautuvat osaksi EU:n elpymis- ja palautumistukivälineen (RRF) vaatimuksista ja toisaalta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2024/1275 eli niin sanotun uudelleen laaditun rakennusten energiatehokkuusdirektiivin (EPBD) toimeenpanosta käsin. Suomen käyttämä rakennusten vähähiilisyyden arviointimenetelmä on notifioitu, jolloin muutosten tekeminen rakennuksen hiilijalanjäljen ja hiilikädenjäljen laskentamenetelmään vaikeuttaa EPBD:n toimeenpanoaikataulun noudattamista. Talousvaliokunnan tavoin (TaVL27/2024 vp) valiokunta pitää tärkeänä, että raja-arvojen perustana on mahdollisimman kattava tietopohja ja että raja-arvot asetetaan ensi vaiheessa riittävän maltilliselle, sujuvan siirtymän mahdollistamalle tasolle. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämä otetaan huomioon alemmanasteisen sääntelyn valmistelussa. 

Valiokunnan saamassa selvityksessä tuodaan esiin, ettei esityksessä ehdoteta muutosta vähähiilisyyden arvioinnin kattavuuteen. Vähähiilisyyden arvioinnin ja raja-arvojen on perustuttava rakennuksen koko elinkaaren aikana tapahtuvaan energian ja materiaalien kulutukseen. Materiaalien osalta valmistajan tuotekohtaisia tietoja voidaan pitää luotettavina ja asianmukaisina, jos ne perustuvat elinkaarianalyysiin, standardoituun menetelmään ja antavat vertailukelpoiset tiedot valmistetun tuotteen tai tuoteryhmän ympäristövaikutuksista kuten hiilijalanjäljestä. Tämän vuoksi ministeriön alan kanssa laatima arviointimenetelmä perustuu nimenomaisen kestävän rakentamisen eurooppalaisille EN-standardeille. Lausunnoissa ehdotettu paikallisten kaukolämmön päästökertoimien käyttöönotto vaihtoehtoisena tapana rakennuksen vähähiilisyyden arvioinnissa edellyttää sitä, että energia-ala luo ensin joko kokonaan uuden energian päästölaskentamenetelmän tai sopii siitä, mikä nykyinen menetelmä toimisi laskennan perustana. Olennaista on, että on käytössä standardoitu, alan yhtenäinen ja vakioitu menetelmä, jossa on mukana myös tiedon luotettavuuden ja yhtenäisyyden vuoksi jokaista laitosta koskeva varmentamismenettely. 

Kaikkiaan lausunnoissa esitetyt muutosehdotukset merkitsevät toteutuessaan erittäin laajaa muutosta koko vähähiilisyyden tarkasteluun ja hiiliraja-arvon laskentatapaan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan niitä ei ole mahdollista toteuttaa tässä yhteydessä eikä vaarantamatta EPBD:n toimeenpanoa. Hiilikädenjäljen osalta selvityksessä todetaan, että laskennan tarkoituksena on mahdollistaa rakennushankkeen myönteisten ilmastovaikutusten esittäminen. Rakentamislain valmistelussa on katsottu, että alalla on hyvä olla yhteiset pelisäännöt hiilikädenjäljen laskennalle. Valiokunta pitää edellä esitettyjä näkökohtia perusteltuina ja ehdottaa eräitä vähähiilisyyslaskennan yksityiskohtia koskevan valmistelun jatkamista. 

Vähähiilisyyssääntelyn yksityiskohtien osalta lausuntopalautteessa ja erityisesti talousvaliokunnan lausunnossa (TaVL 27/2024 vp) on kiinnitetty huomiota kaukolämmön kohteluun rakennusten hiilijalanjälkiarvon laskennassa ja erityisesti kaukolämmön päästökertoimiin. Talousvaliokunta korostaa ensinnäkin, etteivät raja-arvot saa vaikeuttaa kaukolämpöä käyttävien kohteiden rakentamista tavalla, joka voisi hidastaa kaukolämmön tuotannon hiilijalanjälkeä pienentävien investointien toteuttamista, kuten pienydinvoiman hyödyntämistä. Lausunnoissa pidetään tärkeänä selvittää paikallisten kaukolämmön päästökertoimien käyttöä ja kehittää edelleen yhtenäisiä energian laskentasääntöjä. Paikallisten päästökertoimien käyttö vähähiilisyyden arvioinnissa antaa päästöistä valtakunnallista kerrointa tarkemman kuvan. On arvioitu, että valtakunnallisten kerrointen käyttö saattaa käytännössä kaukolämmön perusteettomasti muita energiaratkaisuja, erityisesti maalämpöä huonompaan asemaan. Talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että paikallisten kertoimien käyttöä vaihtoehtoisena laskentatapana tarkastellaan uudelleen.  

Energian tuotannon vähähiilisyys ei kuitenkaan kuulu ympäristöministeriön toimialaan. Sen ohjaus kuuluu työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan ja sitä koskeva lainsäädäntö talousvaliokunnan toimialaan. Näin ollen energialähteiden erojen arviointi ja niitä koskevien päästökertoimien kehittäminen jää jatkovalmistelun varaan. Edellä sanottuun viitaten valiokunta yhtyy talousvaliokunnan näkemykseen ja kannattaa tarkastelun toteuttamista yhteistyössä asianomaisten ministeriöiden ja sidosryhmien kanssa (Valiokunnan lausumaehdotus).  

Puhtaan siirtymän edistäminen

Esityksessä ehdotetulla puhtaan siirtymän sijoittamisluvalla mahdollistetaan Euroopan nettonollateknologiatuotteiden valmistusekosysteemiä vahvistavasta toimenpidekehyksestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2024/1735 17 ja 18 artiklan mukaisille nettonolla keskittymille sijoittuva jalostavan teollisuuden puhtaan siirtymän investointi. Puhtaan siirtymän sijoittamislupa voi koskea esimerkiksi hiilidioksidin talteenottoa, vedyn valmistusta ja akkutehdasta. Sijoittumislupa ei koske aurinko- ja tuulivoimaa. Esityksen tarkoituksena on, että puhtaan siirtymän teollisuushankkeen alueidenkäytöllinen tarkastelu voidaan tehdä ilman asemakaavaa tai sellaista yleiskaavaa, jossa on määrätty sen käyttämisestä rakentamisluvan myöntämisen perusteena. Kysymys on kaavaratkaisun ohittamisesta luparatkaisulla. Kun sijoittamislupa korvaa kaavamääräyksistä poikkeamisen ja suunnittelutarveharkinnan, hankkeen kannalta tarkasteltuna maankäytölliset edellytykset tulevat yhdellä päätöksellä ratkaistuksi ja päätökseen kohdistuu maankäytön kannalta vain yksi muutoksenhaku.  

Kuten talousvaliokunta toteaa lausunnossaan, puhtaan siirtymän sijoittamislupaa voidaan pitää keskeisenä keinona sujuvoittaa ja nopeuttaa investointihankkeiden lupakäsittelyä. Erillinen sijoittamislupa ja kaavoitusvaiheen poistuminen nopeuttavat teollisuushankkeiden toteuttamista ja tekevät rakentamisen ajoittamisesta suhdanteiden kannalta ennustettavampaa. Talousvaliokunta katsoo, että puhtaan siirtymän sijoittamislupa edesauttaa toimivamman investointiympäristön syntymistä. Myös lausuntopalautteessa sijoittamislupaa on pidetty kannatettavana ehdotuksena.  

Valiokunnan saamassa lausuntopalautteessa puhtaan siirtymän investointilupaa on myös kritisoitu. On tuotu esiin, että uusi lupatyyppi mahdollistaa mittavien ja ympäristövaikutuksiltaan merkittävien teollisuushankkeiden toteuttamisen ilman normaalisti kaavoituksessa tehtävää riittävää vaikutusten arviointia ja elinkeinojen yhteensovittamista luontaistalouden, ympäristövaikutusten sekä saamelaisalueiden ja muiden erityisalueiden osalta. Puhtaan siirtymän sijoittamisluvan piiriin kuuluvat teollisuushankkeet ovat merkittävää maankäyttöä, joilla voi olla vaikutusta kokonaisen kaupunkiseudun yhdyskuntarakenteelle, liikennejärjestelmälle sekä energian siirtoverkostolle. Kaavoituksessa voidaan kestävällä ja pysyvällä tavalla ratkoa alueen maankäyttöä koskevat kysymykset siten, että toiminta voidaan turvata pitkällä aikavälillä.  

Lausunnoissa kannetaan huolta siitä, että kaavoituksen ohittaminen sijoittamisluvalla johtaa ristiriitoihin maankäytössä. Valiokunnalle on ehdotettu, että puhtaan siirtymän sijoittamisluvan edellytyksiä täydennetään siten, että sijoittamislupaan perustuva rakentaminen ei aiheuta haittaa maakuntakaavassa, yleiskaavassa tai asemakaavassa annettujen määräyksien noudattamiselle. Lisäksi lausunnoissa on esitetty, ettei sijoittamisluvan myöntämisen tule olla mahdollista, jos hanke heikentää maanpuolustuksen toimintamahdollisuuksia. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puhtaan siirtymän sijoittamisluvalla on nimenomaan tarkoitus ohittaa kaavoitus ja nopeuttaa siten puhtaan siirtymän hankkeiden toteuttamista. Puhtaan siirtymän sijoittamislupa kattaa sekä alueet, joilla ei ole asema-, yleis- tai maakuntakaavaa, että alueet, jonka aluevaraus ja kaavamääräys ei mahdollista teollisuushankkeen sijoittumista. Sijoittamisluvan myöntämiseen ei liity tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Yleisesti ottaen rakentamisluvan myöntäminen on oikeusharkintaa. Jos luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät, lupa on myönnettävä.  

Rakentamislupaan liittyvä harkinta koostuu sijoittamisen edellytysten olemassaolon arvioinnista sijoittamisluvassa ja olennaisten teknisten vaatimusten täyttymisen eli toteuttamisen edellytysten olemassaolon arvioinnista toteuttamisluvassa. Lähtökohtaisesti myönnetään vain rakentamislupa, jossa molemmat seikat arvioidaan. Rakentamishankkeeseen ryhtyvä voi kuitenkin niin halutessaan pyytää sijoittamisen edellytysten arviointia erikseen, jolloin myönnetään ensin sijoittamislupa ja sitten toteuttamislupa. Molempien seikkojen harkinta on edelleen oikeusharkintaa. Puhtaan siirtymän sijoittamislupa on uudenlainen rakentamisluvan tyyppi, jonka avulla investoinnin sijoittaminen voidaan ratkaista erillisellä päätöksellä ilman, että kaavaprosessia tarvitaan. Myös sijoittamisluvan myöntäminen on oikeusharkintaa. Kunta ei voi päätöksessään ottaa huomioon, pitääkö se puhtaan siirtymän sijoittamisluvan myöntämistä tarkoituksenmukaisena vai ei. Sijoittumisluvan edellytysten täyttyessä lupa on myönnettävä.Valiokunta palaa tätä koskevaan säännösehdotukseen jäljempänä.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että puhtaan siirtymän sijoittamisluvan myöntämisen edellytyksissä tulevat huomioitavaksi erityiset suojeltavat ympäristöt ja intressit. Ehdotetun 43 a §:n 2 momentin mukaan puhtaan siirtymän sijoittamisluvalla ei saa suhteettomasti heikentää kenenkään elinympäristön laatua. Lisäksi 46 a §:n mukaan sijoittumisluvan edellytyksenä on muun ohella se, että rakentaminen on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- ja kulttuuriympäristöjen arvojen säilyttämistä. Myös alueen vesihuolto on toteutettava ympäristövaikutukset huomioon ottaen. Hankkeen ympäristövaikutukset on arvioitava, ja niistä on esitettävä selvitys. Valiokunta tekee jäljempänä ympäristövaikutusten arviointeja koskevan täsmentävän säännösehdotuksen.  

Lausuntopalautteessa on eräin osin kritisoitu tuuli- ja aurinkovoimainvestointien sulkemista puhtaan siirtymän sijoittumisluvan ulkopuolelle. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan aurinko- ja tuulivoimaa koskevista yleiskaavoista on tarkoitus säätää alueidenkäyttölaissa. Näin ollen mainittuja investointeja ei ole tarkoituksenmukaista sisällyttää puhtaan siirtymän sijoittamisluvan hankelistaan.  

Talousvaliokunnan lausunnossa (TaVL 27/2024 vp) on nostettu esiin luvituksen sujuvuus keskeisenä kilpailutekijänä palvelinkeskusten eli datakeskusten sijoittamisessa. Vaikka datakeskusten luvitus on talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella Suomessa suurelta osin toimivaa, talousvaliokunta pitää tärkeänä, että lupien synkronointia ja tulkintojen yhtenäistämistä edistetään erityisesti alueidenkäyttölain, rakentamislain ja ympäristöllisiä lupamenettelyjä koskevan niin sanotun yhden luukun lainsäädännön valmistelussa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puhtaan siirtymän sijoittumislupasääntelyn piiriin on mahdollista lisätä direktiivin (EU) 2018/2001, asetuksen (EU) 2018/1999 ja direktiivin 98/70/EY muuttamisesta uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisen osalta sekä neuvoston direktiivin (EU) 2015/652 kumoamisesta annetun neuvoston direktiivin (EU) 2023/2413 eli niin sanotun RED III -direktiivin nopean kehittämisen alueet, pois lukien aurinko- ja tuulivoima. Valiokunta kannattaa näitä täydennyksiä ja palaa niitä koskeviin säännösehdotuksiin jäljempänä.  

Rakennusjärjestys ja rakentamisen luvanvaraisuus

Esityksessä ehdotetaan selvennettäväksi rakentamisluvan suhdetta rakennusjärjestykseen siten, ettei rakennusjärjestyksellä voida muuttaa rakentamislaissa säädettyä luvanvaraisuuden rajaa. Rakentamislain 42 §:n 1 momentissa on luettelo rakennuskohteista, jotka edellyttävät rakentamislupaa. Koska luettelo ei ole tyhjentävä, on mainitun pykälän 2 momentissa yleisluontoisempi säännös sellaisesta rakentamisesta, jota kunta voi pitää lupaa edellyttävänä. Sen mukaan rakennuskohteen rakentaminen voi edellyttää rakentamislupaa myös silloin, jos rakentamisella on vähäistä merkittävämpää vaikutusta alueiden käyttöön, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön tai ympäristönäkökohtiin, rakentaminen edellyttää viranomaisvalvontaa olennaisten teknisten vaatimusten toteutumisen varmistamiseksi tai rakennusvalvonnan on tarpeen valvoa rakennuskohteen rakentamista yleisen edun kannalta. Kunta voi rakennusjärjestyksellään myös määrätä, ettei kunnassa tarvita rakentamislupaa 2 momentissa tarkoitettuun rakentamiseen. 

Sen sijaan rakennusjärjestyksellä ei voida antaa lain kanssa ristiriidassa olevia määräyksiä. Kunta ei esimerkiksi voi määrätä rakentamisen luvanvaraisuudesta poiketen siitä, mitä 42 §:n 1 momentissa säädetään luvanvaraisuudesta. Esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi rakentamislain 17 §:n 2 ja 3 momenttia siten, että rakennusjärjestyksellä voidaan määrätä paikallisista oloista käsin tarpeellisista seikoista, jotka eivät muuta luvanvaraiseksi sellaista rakentamista, joka ei ole rakentamislain mukaan luvanvaraista, ja päinvastoin. Lausuntopalautteessa ehdotuksia on pidetty tarpeellisina ja selkiyttävinä. Toisaalta on toivottu lisää liikkumavaraa rakentamisjärjestyksen määräysten antamiseen erityisesti korjausrakentamisen, rakennusten sijoittelun ja rantarakentamisen osalta. 

Valiokunnan saamassa selvityksessä todetaan, että rakentamislain 42 §:n 1 momentin tarkoituksena on säätää luvanvaraisuuden kynnys uudisrakentamiselle. Rakentamislain 42 §:n 2 momentin on tarkoitus koskea muita rakennuskohteita kuin 1 momentissa mainittuja. Rakentamislain 42 §:n 1 momentin lupakynnyksen alle jääviä rakennuskohteita saa rakentaa. Kunta ei saa kieltää tai rajoittaa niiden rakentamista millään perusteella rakennusjärjestyksellä. Sen sijaan myös lupakynnyksen alle jäävien rakennuskohteiden rakentamisessa on noudatettava kaavamääräyksiä, Suomen rakentamismääräyskokoelman säännöksiä ja alueidenkäyttölain rannan suunnittelutarpeen sääntelyä. Viimeksi mainittu sääntely voi edellyttää esimerkiksi poikkeamislupaa rakentamishankkeelta silloinkin, kun rakentamislupaa ei tarvita. 

Korjausrakentamisen osalta valiokunnalle on tuotu esiin, että säännökset korjausrakentamisen luvanvaraisuudesta sisältyvät 42 §:n 3 momenttiin. Säännös antaa kunnalle laajan harkintavallan luvan tarvetta pohdittaessa. Tätä taustaa vasten rakentamislain 17 §:ää ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että 2 momentin johtolauseessa todetaan rakennusjärjestyksen määräysten voivan koskea uudisrakentamisen ohella korjaus- ja muutostöiden lainkohdassa mainittuja yksityiskohtia. Näin ollen kunta voi rakennusjärjestyksellään täsmentää korjausten luvanvaraisuutta. Lisäksi valiokunnalle on todettu tässä yhteydessä, että rakentamislain 42 §:n 3 momentissa ei korjaamisen suhteen säädetä esimerkiksi rakennuksen pinta-aloista, joten näin ollen lupakynnys voi ylittyä myös alle 30 m2: n suuruisten talousrakennusten osalta. Valiokunta palaa rakennusjärjestystä koskeviin säännösehdotuksiin jäljempänä.  

Esityksessä ehdotetaan rakentamislain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädettäväksi yleisörakennelmia koskevasta muutoksesta. Rakentamislain mukaan yleisörakennelma, jota voi käyttää yhtä aikaa vähintään viisi luonnollista henkilöä, on luvanvarainen. Esityksen mukaan rakentamislain valmistelussa yleisörakennelman ei ajateltu tarkoittavan tapahtumiin liittyvien tilapäisten esiintymislavojen ja telttojen pystyttämistä. Niitä ei ole tarkoituksenmukaista ryhtyä luvittamaan rakentamisluvalla, eikä näin ole ollut tarkoitus toimia. Tähän on kuitenkin liittynyt epäselvyyttä, joten esityksessä ehdotetaan säädettäväksi aikarajasta, jonka vähintään viiden henkilön käytössä oleva rakennelma voi olla paikallaan ilman että rakentamislupa tarvitaan. Tarkoituksena on varmistaa, ettei rakentamislupaa edellytä yksittäistä tapahtumaa varten pystytettävältä tapahtumarakenteelta, joka on käytössä enintään kahden kuukauden ajan. Täten rakentamislupaa ei edellytä esimerkiksi kiertueella olevan artistin esiintymislavan tai sirkusteltan ja niihin liittyvän katsomon pystyttämiseen.  

Valiokunnan saamassa lausuntopalautteessa ehdotettua muutosta on pidetty tarpeellisena. Poikkeusta on tarpeen hyödyntää erityisesti kesäaikaan paikallaan olevissa rakennelmissa. Näin ollen lausuntopalautteessa on toivottu lisää joustoa väliaikaisten rakennelmien saamaan poikkeukseen. On ehdotettu, että lupakynnyksen alle jäävät alle 50 henkilön käytössä olevat rakennelmat, jotka ovat paikallaan alle kolme kuukautta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan väliaikaisen rakennelman käyttäjien kasvattaminen ehdotetulla tavalla ei ole perusteltua turvallisuusriskit huomioon ottaen. Sen sijaan vastaavia riskejä ei liity alle kolme kuukautta käytössä olevien rakennelmien vapauttamiseen rakentamisluvan hankkimisesta. Valiokunta palaa tätä koskeviin ehdotuksiin jäljempänä.  

Rakennuksen purkaminen

Purkamislupaa koskevaa sääntelyä ehdotetaan täsmennettäväksi. Esityksen mukaan rakennuksen voi purkaa, jos rakennuksen suojelu ei perustu lakiin eikä kaava estä purkamista. Purkamisen mahdollistava kaava ei kuitenkaan saa olla 13 vuotta vanhempi. Kaavoittamattomalla alueella sekä alueella, jonka kaava on vanhempi kuin 13 vuotta, rakennuksen saa purkaa, jos purkaminen ei aiheuta haittaa tulevalle kaavoitukselle tai alueidenkäytön muulle järjestämiselle eikä vaikeuta rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.  

Lisäksi esityksessä mahdollistetaan kunnan tai kuntaomisteisen yhtiön omistaman suojellun rakennuksen purkaminen niissäkin tilanteissa, joissa rakennus on suojeltu asemakaavalla. Esityksen mukaan kunta voi myöntää luvan purkaa asemakaavalla suojellun, kunnan tai kuntaomisteisen yhtiön omistaman rakennuksen, jos rakennus ei ole enää teknisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti korjattavissa. Rakennus ei saa olla valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittävä. Lisäksi edellytyksenä purkamiselle on, että purkaminen johtaa joko purkumateriaalin uudelleenkäyttöön tai kierrätykseen. Kaikkien edellytysten on täytyttävä yhtä aikaa. Säännöksen kiertäminen myymällä rakennus kunnalle purkamista varten estetään siten, että rakennuksen on tullut olla kunnan tai sen omistaman yhtiön omistuksessa vähintään kymmenen vuotta ennen purkamisluvan myöntämistä. Lausuntopalautteeseen viitaten valiokunta pitää ehdotettua poikkeusta tärkeänä ja tarpeellisena.  

Lausuntopalautteessa on kuitenkin kyseenalaistettu suojellun rakennuksen purkamismahdollisuuden ulottaminen ainoastaan kuntaomisteiseen rakennukseen. Tämä asettaa lausunnonantajien näkemyksen mukaan rakennusten omistajat eriarvoiseen asemaan. Lausunnoissa pidettiin myös perusteltuna rakentamislain 56 §:n 2 momentin mukaista terminologiaa, jossa purkaminen mahdollistetaan nimenomaan alueella, jossa rakennukset ovat menettäneet suurimman osan arvostaan. Esityksessä purkaminen mahdollistetaan muun kuin suojellun rakennuksen osalta, jos rakennus sijaitsee kunnassa, jossa rakennukset ovat menettäneet suurimman osan arvostaan, ja muut edellytykset täyttyvät. Lausuntopalautteessa on todettu, että kaikissa kunnissa sijaitsee arvokkaita rakennuksia ja rakennuksia, jotka ovat menettäneet suurimman osan arvostaan. Talousvaliokunta puolestaan pitää tärkeänä, että jatkossa arvioidaan purkamissääntelyn toimivuutta ja mahdollista tarvetta laajentaa säännöksessä tarkoitettua purkamislupamahdollisuutta myös muihin kuin kuntien omistamiin rakennuksiin.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan purkamisluvan myöntäminen on tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Toisin sanoen rakennusvalvontaviranomaisella on harkintavaltaa purkamisluvan myöntämisen suhteen. Harkinta on kuitenkin sidottua harkintaa. Jos kaikki edellytykset purkamiselle täyttyvät, lupaa ei pidä evätä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kuntaomisteisen rakennuksen helpotetun purkamisluvan laajentamista kaikkiin asemakaavalla suojeltuihin rakennuksiin ei voida pitää perusteltuna. Erityisesti tämä voi merkittävästi haitata vanhojen puukaupunkien suojelua, joka toteutetaan asemakaavalla.  

Valiokunnalle toimitetun arvion mukaan suojeltuja rakennuksia on noin 30 000, mikä tarkoittaa kahta prosenttia rakennuskannasta. Näistä 27 000 on asemakaavalla suojeltuja. Nykyinen järjestelmä sallii kaavalla suojeltujen kohteiden osalta jo poikkeamisen. Nyt ehdotetun kuntia koskevan poikkeuksen laajentaminen voi johtaa todennäköisesti lakiperusteisen suojelun lisääntymiseen sellaisillakin alueilla, joilla oikea väline on kaava. Lisäksi Porvoon, Rauman, Länsi-Uudenmaan Ruukkikylien ja puutalokylien, Kristiinankaupungin, Pietarsaaren ja Kokkolan kaltaisten kaupunkien ja alueiden rakennus- ja kulttuuriperinnön suojelu vaarantuu, jos kaavalla suojeltujen rakennusten purkamista yleisesti helpotetaan.  

Rakentamislakia koskevassa mietinnössään (YmVM 27/2022 vp— HE 139/2022 vp) valiokunta tähdensi, ettei rakentamislain tarkoituksena ole edistää eikä helpottaa rakennusten purkamista. Kun arvioidaan rakennuksen sopivuutta uuteen käyttötarkoitukseen, tulee lähtökohtana olla vanhan säilyttäminen ja korjaaminen. Mahdollinen rakennuksen korjaaminen tulee tehdä vanhaa kunnioittaen ja säilyttäen. Tavoitteena on korjata pitkäikäisiä rakennuksia, ei purkaa niitä. Edellä sanotun ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta ei pidä tässä vaiheessa mahdollisena helpotettua purkamista koskevan sääntelyn laajentamista muihin kuin kuntaomisteisiin rakennuksiin.  

Valitusoikeuden rajoittaminen

Rakentamislain valmistelun yhteydessä museoviranomaisten valitusoikeuksia laajennettiin sellaisten rakennusten rakentamislupakäsittelyssä, jossa kohde on suojeltu kaavan tai lain nojalla. Valitusoikeutta rakentamisluvasta laajennettiin sellaisiin rekisteröityihin yhteisöihin, joiden toimialaan kuuluu kulttuuriperinnön vaaliminen tai rakennetun ympäristön laatuun vaikuttaminen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY) valitusoikeutta laajennettiin siten, että valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittäviä rakennuksia koskevien lupa-asioiden lisäksi valitusoikeus koskee kaavan tai lain nojalla suojeltuja sekä historiallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaita rakennuksia koskevia lupia. Museoviranomaisen valitusoikeus koskee myös toteuttamislupaa.  

Rakentamislain mukaan purkamisluvasta on valitusoikeus ELY-keskuksella, museoviranomaisella sekä toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhteisöllä, jonka toimialaan kuuluu kulttuuriperinnön vaaliminen tai rakennetun ympäristön laatuun vaikuttaminen, jos päätös koskee kaavan tai lain nojalla suojellun taikka muun historiallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaan rakennuksen purkamista. Koska rakentamislaki ei ole vielä tullut voimaan, edellä mainittuja valitusoikeuden laajennuksia ei ole vielä sovellettu. Näin ollen valitusoikeuteen ehdotettuja muutoksia on jossain määrin tarpeen verrata maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen tilanteeseen. 

Esityksessä ehdotetaan, että ELY-keskuksen valitusoikeus palautetaan rakentamislakia edeltävän ja yhä voimassa olevan maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseksi. Museoviranomaisen valitusoikeudesta luovutaan muiden kuin valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävien kohteiden osalta. Samoin sellaisten rekisteröityjen yhteisöjen, joiden toimialaan kuuluu kulttuuriperinnön vaaliminen tai rakennetun ympäristön laatuun vaikuttuminen, valitusoikeudesta ehdotetaan luovuttavaksi. Lisäksi valiokunta päätti yhdistää esityksen käsittelyyn lakialoittee LA 21/2024 vp, jossa ehdotetaan ympäristöjärjestöjen valitusoikeuden rajaamista siten, että niillä on valitusoikeus poikkeamisluvasta sekä rakentamisluvasta suunnittelutarvealueelle sijoittuvan rakennuspaikan osalta vain sellaisissa hankkeissa, joihin sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia.  

Rakentamislaki säädettiin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Lausunnossaan (PeVL 64/2022 vp—HE 139/2022 vp) perustuslakivaliokunta arvioi ehdotettua vähähiilisyys- ja rakentamislupasääntelyä perustuslain 20 §:n kannalta. Sen mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Lisäksi pykälässä säädetään julkiselle vallalle velvoite pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Perustuslakivaliokunta toteaa, että säännös on tarkoitettu vaikuttamaan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan. Säännös on kiinteässä yhteydessä perustuslain 2 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen, sekä 14 §:n 4 momenttiin, joka asettaa julkisen vallan tehtäväksi edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Valiokunnan saamissa lausunnoissa ehdotuksia valitusoikeuden rajoittamisesta on arvioitu paitsi edellä esitetyn näkökulmasta myös laajemmin valitusoikeuden rajaamisen vaikutusten näkökulmasta. 

Lausuntopalautteessa todetaan ensinnäkin, että erityyppisissä lupa-asioissa valitusoikeudet voivat perustellusti olla toisistaan poikkeavia. Lausunnoissa valitusoikeuksien rajoittamiseen kuitenkin kaivataan lisää perusteltuja. Valiokunnan saamassa lausuntopalautteessa valitusoikeuksien rajoittamista on sekä kannatettu että kritisoitu. Valitusoikeuden rajaamista on pidetty kannatettavana erityisesti tarkoituksenmukaisuussyistä ja toivottu sen nopeuttavan lupa-asioiden käsittelyä. Viranomaisten lausunnoissa valitusoikeuden rajaamista on lähes poikkeuksetta kritisoitu erilaisin perustein. Lisäksi lausuntopalautteessa on esitetty myös valitusoikeuden täydentämistä. Sen mukaan Puolustusvoimilla tulee olla valitusoikeus rakentamisluvasta, jos lupapäätös voi vaikuttaa maanpuolustuksen kehittämisedellytyksiin tai toimintamahdollisuuksiin.  

Puhtaan siirtymän sijoittamisluvan tarkoituksena on mahdollistaa siirtymää toteuttavien hankkeiden luvitus ilman, että kaavoitusprosessia tarvitsee käynnistää. Sijoittamisluvassa alueidenkäytöllinen tarkastelu tapahtuu lupamenettelyssä. Lupamenettelyllä ei kuitenkaan voida ratkaista alueen laajempaa maankäyttöä eikä yhteensovittaa kaavoituksen tapaan erilaisia ristiriitaisia intressejä oikeudellisesti sitovalla tavalla. Kun tätä laaja-alaisempaa intressipunnintaa ei ole tehty eikä varsinkaan voida ratkaista oikeudellisesti sitovalla tavalla, monenlaiset ympäristöön heijastuvat vaikutukset jäävät lupavaiheessa auki ja epämääräisiksi. Tämä vaikuttaa lausuntopalautteen mukaan alueen lähialueen maanomistajien oikeuksiin, mutta myös laajemmin kuntalaisiin. Tästä näkökulmasta on perusteltua, että valittamaan oikeutettuja ovat esityksen mukaan asianosaiset ja viranomaiset toimialoillaan.  

Sen sijaan lausuntopalautteen mukaan kunnan jäsenen valitusoikeuksien puuttuminen sijoittamislupasääntelystä, jolla on kaavaan rinnastettavia vaikutuksia, on ongelmallista kunnallisen itsehallinnon kannalta. Jos hankkeen alueidenkäytöllinen tarkastelu tehdään kaavoitusvaiheessa, kunnan jäsenellä on alueidenkäyttölain mukaan valitusoikeus. Lausuntopalautteen mukaan sääntely voi siirtää asioiden ratkaisemista kaavoituksen puolelta lupamenettelyyn, silloinkin kun kaavan laatiminen olisi järkevämpää maankäytöllisten intressien punninnan ratkaisemiseksi oikeudellisesti sitovalla tavalla.  

Yhdistysten valitusoikeuden rajoittamisen osalta lausuntopalautteen mukaan Århusin sopimuksen 6 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja 9 artiklaa on mahdollista tulkita niin, että kansallisessa lainsäädännössä järjestöjen valitusoikeus rajataan hankkeisiin, joihin sovelletaan ympäristövaikutusten arvioimenettelyä, kuten hallituksen esityksessä ja lakialoitteessa LA 21/2024 vp on ehdotettu. Näin ollen asiassa on mahdollista käyttää poliittista harkintaa.  

Rakentamislain 179, 181 ja 182 §:ssä ehdotetaan ELY- keskuksen ja museoviranomaisen valitusoikeutta rajoitettavaksi. ELY-keskuksen valitusoikeus vastaa maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n mukaista valitusoikeutta, joten lausuntopalautteen mukaan rajoitusta ei voida pitää erityisen merkittävänä. Ehdotuksen mukaan museoviranomaisella on valitusoikeus vain, jos päätös koskee valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittävää suojeltua rakennuskohdetta. Myös tätä rajausta voidaan lausuntopalautteen mukaan pitää maltillisena, eikä se vaikuta yksityisen oikeusturvaa heikentävästi. Edellä esitetyn perusteella valiokunta ei ehdota esitykseen muutoksia tältä osin. 

Lausuntopalautteessa on tuotu esiin, että myös purkamislupaa koskevien valitusoikeuksien rajaamista on pidettävä merkittävänä. Lakiehdotuksessa valitusoikeutta ei ehdoteta kunnan jäsenille eikä yhdistyksille, vaikka rakentamislakia säädettäessä kunnan jäsenen valitusoikeuden poistaminen edellytti valitusoikeuden antamista yhdistyksille. Kun lisäksi viranomaisten valitusoikeudet rajataan valtakunnallisiin ja maakunnallisiin arvokkaisiin kohteisiin, voidaan valvontaoikeuksia pitää heikkona ja tällä on merkitystä hallinnon lainalaisuuden toteutumiseen. Paikallisesti arvokkaiden rakennusten purkamisesta voi esityksen mukaan valittaa vain kohdealueen kunta, jonka tulisi siten valittaa oman kuntansa rakennusvalvontaviranomaisen päätöksestä. Asianosaiset voivat myös valitusperusteina käyttää näitä rakennus- ja kulttuuriperinnön arvoja. Yleisten intressien valvontaa ei kuitenkaan pidä jättää vain asianosaisille.  

Lausuntopalautteessa on arvioitu myös maisematyölupaa koskevan valitusoikeuden rajaamista. Ehdotettu muutos merkitsee sitä, ettei kunnan jäsenellä ole lainkaan valitusoikeutta eikä myöskään viranomaisella toimialueellaan. Jos tarkoituksena on kahdenkertaisen valitusmahdollisuuden poistaminen siten, ettei asiasta voi valittaa sekä kaavaprosessissa että maisematyölupavaiheessa, perustelu on lausuntopalautteen mukaan sinänsä hyväksyttävä. Rajoituksille on kuitenkin toivottu selkeämpiä perusteluja sekä pykälän täsmentämistä kaavoituksen suhteen. Rakentamislain 53 §:n mukaan maisematyölupaa ei tarvita yleis- tai asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisten taikka myönnetyn rakentamisluvan mukaisten töiden suorittamiseen eikä vaikutuksiltaan vähäisiin toimenpiteisiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämä vastaa maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä. Koska valitusoikeuden rajoittaminen koetaan hallintoa keventävänä toimenpiteenä ja kysymys on usein toimenpiteistä, joita ei lähtökohtaisesti pitäisi luvittaa, on valitusoikeuden rajoittaminen selvityksen mukaan tältäkin kannalta kannatettavaa.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan valitusoikeuden rajaamista koskevat ehdotukset sekä lakialoite LA 21/2024 vp toteuttavat pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmaa, jonka mukaan selvitetään mahdollisuutta tarkentaa valitusoikeuden edellytyksiä sekä kevennetään hallinnollista taakkaa ja vähennetään byrokratiaa. ELY-keskusten valitusoikeus palautetaan maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n mukaiseen laajuuteensa, joten muutosta tällä hetkellä vallitsevaan tilanteeseen ei tule. Museoviranomaisten valitusoikeus on esityksen mukaisessa muodossa linjassa ELY-keskusten valitusoikeuksien kanssa. Yhteisöjen valitusoikeuksien kaventamisen taustalla on byrokratian vähentäminen. Muutoksille on näin ollen tarkoituksenmukaisuusharkintaan liittyvät perusteet. 

Kunnan jäsenen valitusoikeuden poistamisen osalta valiokunnan saama selvitys ei ota kantaa kritiikkiin. Valiokunta viittaa valitusoikeuden rajaamisen osalta saamaansa selvitykseen eikä ehdota muutoksia lakiehdotukseen näillä perusteilla. Valiokunta viittaa rakentamislain hyväksymisen yhteydessä hyväksyttyyn lausumaan, jonka mukaan eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto seuraa ehdotetun sääntelyn vaikutuksia perusoikeuksien toteutumiseen sekä lupaprosessien kestoon ja sujuvuuteen ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin mahdollisten ongelmien poistamiseksi (EV 333/2022 vp). Petteri Orpon hallitusohjelman kirjausten ja lakialoitteessa esitetyillä perusteilla valiokunta hyväksyy lakialoitteeseen LA 1/2024 vp sisältyvän lakiehdotuksen. Lakiteknisesti mainittua lakiehdotusta on kuitenkin lausuntopalautteen perusteella syytä täsmentää. Valiokunta palaa tätä koskeviin ehdotuksiin jäljempänä. 

Kunnan palvelulupaus

Rakentamislain hyväksymisen yhteydessä arvioitiin, pitääkö kunnille säätää määräaika rakentamisluvan käsittelylle. Tuolloin valiokunta totesi, että palvelulupauksen käyttöönottoa kunnissa on hyvä edistää suosituksella osana hyvää hallintoa. Valiokunta ehdotti, että palvelulupauksen käyttöä pilotoidaan yhteistyössä kuntien kanssa ja saatujen kokemusten perusteella tehdään johtopäätöksiä palvelulupauksen laajemmasta käytöstä. (YmVM 27/2022 vp.) Käsittelyaikatakuun asettaminen sisältyy pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmaan. Esityksessä ehdotetaan, että rakennusvalvontaviranomaiselle säädetään kolmen kuukauden määräaika ratkaista rakentamislupahakemus. Määräaika lasketaan siitä, kun rakentamislupahakemus liitteineen on tullut vireille rakennusvalvonnassa ja liitteet mahdollistavat hakemuksen käsittelyn. Poikkeuksellisen vaativan rakentamishankkeen rakentamislupahakemus ja puhtaan siirtymän sijoittamislupahakemus on ratkaistava kuuden kuukauden kuluessa. Ehdotukseen liittyy seuraamus lupahakemuksen käsittelyn viivästymisestä. Kunnan on palautettava rakennuslupamaksusta 20 prosenttia kultakin viivästyksen kuukaudelta, ellei viivästys ole aiheutunut hakijasta.  

Valiokunnan saamassa lausuntopalautteessa määräajan käyttöönottoa on pääsääntöisesti kannatettu. Ehdotettua säännöstä pidetään merkittävä uudistuksena suomalaisen hallintokulttuurin näkökulmasta. Hallintolakiin ei sisälly käsittelyn määräaikaa määrittelevää sääntelyä. Sen sijaan vastaavaa sääntelyä sisältyy muun muassa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (621/1999) perustuvan tietopyynnön käsittelyn enimmäisajan ja terveydenhuollon hoitotakuun toteuttamisen määräaikojen muodossa. Sääntelyn voidaan katsoa edistävän perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaiselle kuuluvaa oikeutta saada asiansa käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Ehdotettua kolmen kuukauden määräaikaa voidaan pitää viivytyksettömän käsittelyn vaatimuksen kannalta perusteltuna.  

Lausuntopalautteessa on tuotu esiin myös kriittisiä näkökulmia kuten käytännön toimeenpanon vaikeudet kunnissa, joita vaivaa monenlainen resurssipula. Säännöksen soveltamista loma-aikoina on niin ikään pidetty ongelmallisena. Puhtaan siirtymän sijoittamisluvan osalta kuuden kuukauden määräaikaa pidetään asian vaativuuteen nähden liian lyhyenä. Lisäksi lausuntopalautteessa on tuotu esiin, että rakentamislupaa haetaan kunnalta, jolloin määräaika tulee asettaa rakennusvalvonnan sijaan kunnalle. Määräajan epäillään lisäävän kielteisten päätösten määrää, sillä asiakkaan kanssa ei enää voida sopia hankkeen aikataulun mukaan toimitettavista lupaliitteistä ja tiedoista. Asiakasnäkökulmasta tämän nähdään lisäävän byrokratiaa ja rakennusvalvonnan joustamattomuutta.  

Kolmen tai kuuden kuukauden määräajan kuluminen alkaa vasta siitä hetkestä, kun rakentamislupahakemus liitteineen on toimitettu rakennusvalvontaviranomaiselle siinä määrin täydellisenä, että hakemuksen käsittely on mahdollista. Määräaika päättyy lupapäätöksen antamiseen. Määräajan ylittymisestä seuraavaa lupamaksun alennusta ei välttämättä pidetä kovin merkittävänä, koska lupamaksut muodostavat varsin vähäisen osan rakennushankkeen kokonaiskustannuksista. Toisaalta lupamaksut muodostavat merkittävän osan kunnan rakennusvalvonnan rahoituksesta. Sen vuoksi merkittävien määräajan ylitysten arvioidaan vaikuttavan rakennusvalvonnan osalta kunnan taloudenpitoon olennaisesti. Seuraamus on näin ollen tehokas. Tätä taustaa vasten lausuntopalautteessa on katsottu, että lakisääteinen määräaika vastaa hallituksen esityksen sujuvoittamistavoitteisiin. Valiokunta yhtyy tähän johtopäätökseen. 

Muita sääntelyn sujuvoittamiseen liittyviä ehdotuksia

Esityksessä ehdotetaan vakinaistettavaksi ja ulotettavaksi koko maahan kevennettyjen rakentamis- ja kaavamääräysten kokeilusta annetun lain (1257/2010) mukainen menettely, jossa Helsingin, Vantaan ja Turun kaupunkien asemakaava-alueilla rakennuslupa voidaan myöntää ennen tonttijaon laatimista ja tontin lohkomista. Menettelyä sovellettaessa rakentamisluvassa on määrättävä, ettei rakennusta saa ottaa käyttöön ennen kuin tontti on merkitty kiinteistörekisteriin. Edellä mainitun lain aikainen kokeilu on osoittanut, että menettelyn avulla voidaan yksinkertaistaa ja nopeuttaa rakennuslupakäsittelyä. Valiokunnan saamassa lausuntopalautteessa ehdotuksen katsotaan sujuvoittavan sääntelyä, ja se saa kannatusta. 

Esityksen mukaan tiettyjen olennaisten teknisten vaatimusten toteutuminen osoitetaan loppukatselmusvaiheessa eikä rakentamislupaa haettaessa. Esimerkiksi rakennuksen vähähiilisyyttä ohjaavien uusien rakennusten hiilijalanjäljen raja-arvojen alittuminen on osoitettava ilmastoselvityksellä vasta loppukatselmusvaiheessa, kun rakennus on valmistunut. Raja-arvon alittumista ei esityksen mukaan todenneta rakentamislupavaiheessa, minkä vuoksi kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle on syytä varata mahdollisuus myöntää vähäinen poikkeama määräykseen, kuten raja-arvon vähäiseen ylittämiseen, myös loppukatselmusvaiheessa. Jos vähäistä poikkeamista ei voida myöntää loppukatselmusvaiheessa, joutuu rakentamishankkeeseen ryhtynyt täysin kohtuuttomaan tilanteeseen esimerkiksi hiilijalanjäljen täyttymisen suhteen. Saamansa lausuntopalautteen valossa valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä kannatettavana.  

Muita muutosehdotuksia

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty kysymys, mahdollistaako rakentamislain 99 § yhdessä kuntalain (410/205) toimivallan delegointia koskevan sääntelyn kanssa toimivallan delegoinnin kunnan monijäseniseltä toimielimeltä viranhaltijoille. Valiokunnan saamassa lausuntopalautteessa asiaa on arvioitu rakentamislain ja kuntalain sisältämän sääntelyn kannalta. Oikeusvaltioperiaatteen ja hallinnon lainalaisuusperiaatteen mukaan viranomaisen toimivallan tulee perustua lakiin, ja viranomaisen pitää itse käyttää toimivaltaansa. Yleisenä oikeudellisena lähtökohtana on se, ettei viranomainen saa siirtää tai muuten luovuttaa lakiin perustuvaa toimivaltaansa. Poikkeaminen tästä kiellosta on mahdollista vain rajoitetusti. Se edellyttää nimenomaista valtuuttavaa lain tasoista säännöstä, jossa toimivallan siirtäminen määritellään ja rajataan riittävän täsmällisesti. 

Rakentamislain 99 §:n mukaan toimivalta rakennusvalvonnan viranomaistehtävien hoitamiseen kuuluu kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle. Pykälä ei sisällä säännöstä, jonka mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi siirtää sille laissa säädettyä toimivaltaa viranhaltijalle tai muulle taholle. Rakentamislaki ei myöskään sisällä säännöstä, joka oikeuttaisi valtuuston siirtämään rakennusvalvontaviranomaiselle lain mukaan kuuluvaa toimivaltaa viranhaltijalle. Lausuntopalautteen ja valiokunnan saaman selvityksen perusteella tämä merkitsee sitä, etteivät kuntalain säännökset toimivallan delegoinnista tule sovellettavaksi.  

Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kuntalakia sovelletaan kunnan hallinnon ja talouden järjestämiseen, jollei lailla toisin säädetä. Kuntalaki on siten kunnan hallinnon järjestämistä koskeva yleislaki, josta voidaan poiketa säätämällä siitä toisin lailla. Kuntalakia sovelletaan myös kunnan rakennusvalvontaviranomaisen toiminnassa, ellei rakentamislailla tai muulla lailla toisin säädetä.Valtuusto voi kuntalain 91 §:n mukaan siirtää hallintosäännöllä sellaista toimivaltaansa, jota ei ole erikseen laissa säädetty kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle, ja valtuusto voi oikeuttaa rakennusvalvontaviranomaisen siirtämään edelleen viranhaltijalle tällaista siirtämäänsä valtuuston toimivaltaa. Sen sijaan kuntalain 91 § ei voi perustaa rakennusvalvontaviranomaiselle toimivaltaa siirtää lain mukaan kyseiselle kunnan viranomaiselle kuuluvaa toimivaltaa viranhaltijalle.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan rakentamislain 99 §:n tarkoituksena on ollut mahdollistaa maankäyttö- ja rakennuslain aikaisen hallinnollisen käytännön jatkuminen. Tarkoituksena ei ole ollut, että lautakunta tai muu monijäseninen toimielin huolehtii kaikista rakennusvalvontaviranomaiselle määrätyistä tehtävistä. Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa rakentamislakia täydennettäväksi säännöksellä kunnan rakennusvalvontaviranomaisen oikeudesta siirtää toimivaltaansa viranhaltijalla. Valiokunta palaa tätä koskeviin ehdotuksiin jäljempänä. 

Lausuntopalautteessa on esitetty vakava huoli siitä, ettei rakentamislain voimaan tullessa vuoden 2025 alussa ole riittävästi rakentamislain kelpoisuusvaatimukset täyttäviä suunnittelijoita ja työnjohtajia. Rakentamislain 195 §:n mukaan kelpoisuusvaatimukset täyttävänä suunnittelijana ja työnjohtajana pidetään myös henkilöä, jolla on rakentamislain voimaan tullessa rakennusvalvontaviranomaisen vastaaviin tehtäviin antama hyväksyntä ja jolla voidaan näin katsoa olevan tehtävän vaatimat edellytykset. Siirtymäsäännöksen sanamuoto on saanut aikaan erilaisia tulkintoja, mikä voi olla omiaan vaikeuttamaan rakentamishankkeiden käynnistymistä rakentamislain voimaantultua.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tarkoituksena on, että kahden vuoden siirtymäajan puitteissa suunnittelijat ja työnjohtajat ehtivät saada rakentamisen suunnittelu- tai työnjohtotehtävissä toimivien pätevyyden osoittamisesta annetun lain (812/2023) mukaiset pätevyystodistukset. Siirtymäsäännöksen nojalla kelpoisen suunnittelijan tai työnjohtajan suunnittelu- tai työnjohtotehtävä saattaa kuitenkin olla kesken vuoden 2027 alussa. Tarkoituksena on, ettei suunnittelijan tai työnjohtajan tarvitse hakea pätevyystodistusta kesken olevien hankkeiden loppuun saattamista varten, vaan kelpoisuus säilyy kyseisen suunnittelu- tai työnjohtotehtävän päättymiseen saakka. Uusien hankkeiden aloittamisen sen sijaan ei pidä olla mahdollista 1.1.2027 jälkeen, vaan kelpoisuuden osoittamista varten tarvitaan pätevyystodistus.  

Saamaansa selvitykseen viitaten valiokunta ehdottaa, että kelpoisuusvaatimukset täyttävänä suunnittelijana ja työnjohtajana pidetään kahden vuoden ajan, 1.1.2027 saakka niitä luonnollisia henkilöitä, jotka rakennusvalvontaviranomainen on hyväksynyt tehtäväänsä 1.1.2020-31.12.2024 välisenä aikana. Minkä hyvänsä kunnan hyväksyntä kattaa tässä yhteydessä koko Suomen tehtävän vaativuusluokan ja rakentamishankkeen käyttötarkoituksen osalta. Esimerkiksi vaativan tasoiseen suunnittelu- tai työnjohtotehtävään hyväksytty voi toimia vastaavassa vaativan tasoisessa tehtävässä myös toisen kunnan alueella. Tehtävän vaativuuden lisäksi myös käyttötarkoitus on otettava huomioon. Esimerkiksi Pieksämäellä jäähallin suunnittelu- tai työnjohtotehtävään hyväksytty voi toimia Helsingissä jäähallin suunnittelu- tai työnjohtotehtävässä, mutta Pieksämäen hyväksyntä jäähalliin ei oikeuta toimimaan Helsingissä esimerkiksi konserttitalon suunnittelijana tai työnjohtajana.  

Rakentamislain 87 §:n mukaan vastaavan työnjohtajan ja eritysalan työnjohtajan kelpoisuusvaatimuksena on poikkeuksellisen vaativassa työnjohtotehtävässä kyseiseen tehtävään soveltuva, rakentamisen tai tekniikan alalla suoritettu korkeakoulututkinto tai aiempi sitä vastaava tutkinto sekä lisäksi vähintään neljän vuoden kokemus ja perehtyneisyyttä kyseisen alan vaativista työnjohtotehtävistä. Hallituksen esityksen HE 139/2022 vp perustelujen valossa vaativassa työnjohtotehtävässä kysymykseen voi tulla pykälässä lueteltujen tutkintojen lisäksi myös aiempi teknillisessä oppilaitoksessa suoritettu rakennusmestarin tutkinto. On tarpeen varmistaa, että teknillisessä oppilaitoksessa rakennusmestarin tutkinnon suorittaneet voivat jatkaa työnjohtajina myös poikkeuksellisen vaativissa tehtävissä. Rakennusmestarin tutkinnon lisäksi on tarkoituksenmukaista edellyttää vähintään neljän vuoden kokemusta ja perehtyneisyyttä kyseisen alan vaativiin työnjohtotehtäviin. 

Rakentamislain 83 §:n mukaan rakennussuunnittelijan ja erityissuunnittelijan kelpoisuusvaatimuksena on poikkeuksellisen vaativassa suunnittelutehtävässä kyseiseen suunnittelutehtävään soveltuva, rakentamisen tai tekniikan alalla suoritettu ylempi korkeakoulututkinto sekä vähintään kuuden vuoden kokemus vaativista suunnittelutehtävistä. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että teknillisessä oppilaitoksessa rakennusarkkitehdin tutkinnon suorittaneet voivat jatkaa suunnittelijoina myös poikkeuksellisen vaativissa tehtävissä. Lisäksi on tarkoituksenmukaista edellyttää vähintään kuuden vuoden kokemusta vaativista suunnittelutehtävistä.