Allmänt om utsläppshandeln med fossila bränslen

Som en del av Europeiska unionens 55 %-paket fattades 2023 beslut om en revidering av utsläppshandelsdirektivet. Det reviderade direktivet innehåller bestämmelser om en ny utsläppshandel som gäller distribution av fossila bränslen. Utsläppshandeln för distributörer (ETS2) omfattar vägtrafik, separat uppvärmning av byggnader, byggande och det fossila bränslet inom industrin och energiproduktionen som inte omfattas av den nuvarande allmänna utsläppshandeln. Syftet med den aktuella propositionen är att genomföra det reviderade utsläppshandelsdirektivet. Jord- och skogsbruksutskottet granskar propositionen med avseende på sitt eget ansvarsområde och fokuserar i sitt utlåtande särskilt på propositionens konsekvenser för jord- och skogsbruket och fisket. 

Bestämmelserna om den nya utsläppshandeln enligt propositionen gäller punktskattskyldiga aktörer som frisläpper bränsle för konsumtion. Inom utsläppshandeln ska reglerade enheter för att sälja bränsle köpa utsläppsrätter baserade på koldioxidinnehållet i det bränsle som överlåts. I propositionen föreslås det att en reglerad enhet som frisläpper bränsle för konsumtion ska ha ett utsläppstillstånd och en plan för övervakning av utsläpp och att reglerade enheter ska övervaka och låta verifiera sina utsläpp från och med 2025. Auktioneringen av utsläppsrätterna inleds från och med 2027. Reglerade enheter ska varje år till EU:s register överlämna ett antal utsläppsrätter som motsvarar enheternas utsläpp. 

Bränslepriset består av priset för råvaran till bränslet, till exempel världsmarknadspriset för olja, kostnader för eventuell raffinering, distributionskostnader, distributörernas marginal, punktskatt, mervärdesskatt samt eventuell priseffekt av distributionsskyldighet för förnybara bränslen och i framtiden också priseffekten av utsläppsrätter. Även om den reglering som föreslås i första hand gäller reglerade enheter som överlåter bränsle till konsumtion, har den en betydande inverkan på bränslepriset inom de sektorer som omfattas av utsläppshandeln. Begränsningen av tillämpningsområdet för utsläppshandeln med fossila bränslen och dess konsekvenser för bränslepriset behandlas nedan. 

De metoder för minskade utsläpp som används inom vägtrafiken är utöver den allmänna utsläppshandeln bland annat distributionsskyldigheten samt åtgärder för att främja ibruktagandet av alternativa drivmedel inom vägtrafiken. Ändringar i distributionsskyldigheten påverkar också hur stor andel av bränsleblandningen som består av fossilt bränsle och därmed för hur stor andel av blandningen distributören måste skaffa utsläppsrätter som motsvarar utsläppen. Den aktuella propositionen hänför sig således till regeringens proposition med förslag till lag om ändring och temporär ändring av lagen om främjande av användningen av förnybara drivmedel för transport samt till lagar som har samband med den (RP 121/2024 rd), som för närvarande behandlas i riksdagen och om vilken jord- och skogsbruksutskottet ger ett separat utlåtande till ekonomiutskottet. Utskottet betonar att styrmedlen för och utsläppen från vägtrafiken måste granskas som helhet och att också de sammantagna konsekvenserna av lagförslagen måste bedömas. 

Tillämpningsområdet för utsläppshandeln

Enligt den aktuella propositionen utvidgas tillämpningsområdet för utsläppshandeln för bränsledistribution till att omfatta all bränsledistribution som inte omfattas av den nuvarande utsläppshandeln, med undantag för det bränsle som försvarsmakten, spårtrafiken och kommersiella sjötransporter använder, till den del det kan särskiljas. Enligt propositionen inkluderas också jord- och skogsbruket samt fisket i tillämpningsområdet för utsläppshandeln, även om direktivet medger att dessa sektorer lämnas utanför systemet. Man har enligt propositionen kommit fram till en nationell utvidgning av tillämpningsområdet för utsläppshandeln med fossila bränslen särskilt därför att det i Finland inte finns något sådant distributionsnät eller system för bränslen som gör det möjligt att på förhand identifiera slutförbrukaren på ett tillförlitligt sätt och så att villkoren i direktivet uppfylls. 

Inom utsläppshandeln för fossila bränslen ska en reglerad enhet särskilja bränsle som frisläppts för konsumtion och som hör till utsläppshandelssystemets tillämpningsområde och identifiera inom vilken sektor slutanvändningen av bränslet sker. I de befintliga strukturerna, såsom punktskatt och distributionsskyldighet, har den som bestämmelserna gäller ingen skyldighet att övervaka slutanvändningen, och därför finns inga strukturer som möjliggör tillsyn. På lantgårdar kan likadant bränsle användas både för uppvärmning av en bostadsbyggnad som hör till tillämpningsområdet för utsläppshandeln för distributörer och inom jordbruk som inte hör till tillämpningsområdet, såsom arbetsmaskiner eller torkar, om bara en gårdstank finns på gården. Exempelvis den nuvarande metoden, där bränslet som används färgas för att särskilja lättare beskattad lätt brännolja från dieselolja, är enligt uppgift till utskottet inte tillräcklig för att uppfylla villkoren i direktivet. 

Olika sätt att genomföra utsläppshandeln för distributörer och möjligheterna att på förhand särskilja mellan bränslen som hör till tillämpningsområdet och bränslen som inte hör till tillämpningsområdet har behandlats i arbets- och näringsministeriets promemoria av den 23 november 2023. I promemorian konstateras att det i fråga om distribution som särskiljs genom färgning av bränslet är nödvändigt att göra betydande investeringar i bensinstationer och i logistiken för transport och lagring av bränsle. Det är därför sannolikt att även om bränsle som används för jordbruk särskiljs genom färgning stiger bränslepriset trots allt på grund av kostnaderna för att särskilja bränslet. Dessutom är det möjligt att skillnader i logistikkostnaderna och efterfrågan skulle leda till att prisnivån i högre grad än i nuläget varierar mellan regionerna. 

Av de övriga EU-medlemsländerna kommer Österrike, Nederländerna och Sverige med säkerhet att utvidga tillämpningsområdet på nationell nivå. Tyskland kommer förmodligen också att utvidga tillämpningsområdet nationellt så att det motsvarar det nuvarande nationella systemet i Tyskland, även i fråga om bränsle som används inom jordbruket. I Tyskland och Österrike har de bränslekonsumenter som bedömts vara utsatta för oproportionerliga konsekvenser kompenserats. Jord- och skogsbruksutskottet påpekar att det utifrån ovan nämnda lösningar som gäller direktivets villkor och andra EU-länders tillämpningsområde i praktiken har visat sig vara mycket svårt att genomföra direktivet i enlighet med direktivets tillämpningsområde utan betydande ändringar i systemet för bränsledistribution. I propositionen lyfter regeringen dessutom fram att utsläppshandelsdirektivet kommer att revideras till de delar som gäller tiden efter 2030. Det är möjligt att också tillämpningsområdet för utsläppshandeln ändras i detta sammanhang. Således är det möjligt att de nya system som nu skapas i Finland är i kraft endast några år. 

Enligt propositionen omfattas bränslen med nollutsläpp inte av tillämpningsområdet för den nya lagen. Ett bränsle som har konstaterats vara hållbart i enlighet med direktivet om förnybar energi har i enlighet med utsläppshandelsdirektivet emissionsfaktor noll. I Finland föreskrivs det i hållbarhetslagen om det nationella systemet för att påvisa att hållbarhetskriterierna för biodrivmedel uppfylls. Det är verksamhetsutövaren som är skyldig att påvisa biodrivmedlens hållbarhet, och denne ska ha ett hållbarhetssystem enligt hållbarhetslagen. När bränslen med nollutsläpp inte omfattas av tillämpningsområdet för lagen om handel med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen orsakas inte heller verksamhetsutövarna och Energimyndigheten någon administrativ börda. Utskottet anser att avgränsningen av tillämpningsområdet till denna del är motiverad. 

Den nya lagen tillåter att en reglerad enhet genom avtal överför sina skyldigheter som gäller utsläppshandel till en annan reglerad enhet. I praktiken är syftet med ett sådant avtalsarrangemang att göra det möjligt att överföra skyldigheter som berör utsläppshandeln från en mindre distributör till en större distributör i distributionskedjan för bränsle, vilket minskar lagstiftningens administrativa börda för små distributörer. Företagen har väldigt kort tid på sig att anpassa sig till de nya skyldigheterna och skapa avtal om överföring av skyldigheterna, eftersom skyldigheterna för reglerade enheter gäller från ingången av 2025. Utskottet anser att man vid beredningen och verkställigheten av sådana bestämmelser på lägre nivå som utfärdas med stöd av lagen bör fästa fortsatt uppmärksamhet vid att minska den administrativa bördan. 

Kompensering av utsläppshandelns konsekvenser för jord- och skogsbruket samt fisket

Som det konstateras i propositionen medför införandet av utsläppshandeln betydande direkta och indirekta tilläggskostnader för primärproduktionen. Indirekta kostnader orsakas bland annat av att priset på produktionsinsatser stiger. Uppskattningen av tilläggskostnaderna för jordbrukets egna kostnader för användning av bränsle på basis av utsläppen 2021 och priset på en utsläppsrätt på 50 euro uppgår till 62,5 miljoner euro per år. Av det beloppet riktas 19 miljoner till uppvärmning av produktionsbyggnader inom jord- och skogsbruk och fiske och 43,5 miljoner euro till bränslekostnader för arbetsmaskiner inom jord- och skogsbruket. Utskottet konstaterar att det inte heller i praktiken finns någon alternativ utsläppsfri drivkraft inom jord- och skogsbruket som kan tas i bruk i stor skala och snabbt. 

Utskottet betonar att bedömningen av de merkostnader som införandet av utsläppshandeln medför är förenad med betydande osäkerhetsfaktorer. De konsekvensbedömningar som kommissionen låtit göra och som beskrivs i propositionen har gjorts enligt en måttlig prognos där priset på en utsläppsrätt är 45–50 euro. Tillförlitliga uppskattningar av priset på en utsläppsrätt fås först när de första derivaten kommer ut på marknaden och auktioneringen av utsläppsrätterna inleds. I den nya utsläppshandeln har det fastställts skyddsmekanismer för att förhindra att priset på en utsläppsrätt stiger överdrivet mycket, men det är svårt att bedöma vilka effekter mekanismerna har. I inledningsskedet av utsläppshandeln införs ett så kallat mjukt pristak som innebär att utsläppsrätter motsvarande 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter (Mt CO2) släpps ut på marknaden varje år när priset överstiger 45 euro/t CO2. Det är inte nödvändigtvis tillräckligt för att pressa ned priset om det inte finns några förmånliga åtgärder för att minska utsläppen. 

Under regeringsperioden fattas inga nationella beslut som medför ökade kostnader för jordbruket, står det i regeringsprogrammet. När det gäller skogsbruket konstateras det i regeringsprogrammet att Finlands kostnadskonkurrenskraft inte får försvagas och att nationella tolkningar inte får försvåra verksamhetsförutsättningarna för näringarna. Bestämmelser om användning av intäkterna från utsläppsauktioner finns i utsläppshandelsdirektivet. Direktivet tillåter att intäkterna från utsläppshandeln används till kompensationer inom de sektorer som omfattas av tillämpningsområdet genom ett nationellt beslut. Jord- och skogsbruksutskottet förutsätter med hänsyn till skrivningarna i regeringsprogrammet att det är klart att man måste införa och omedelbart börja bereda nödvändiga ersättningar för att kompensera jord- och skogsbruket och fiskerinäringen för de kostnader som den nationella utvidgningen av handeln med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen orsakar dessa sektorer. Utskottet anser att statens ökade inkomster från utsläppshandeln med hjälp av det system för gottgörelse som skapas bör styras till att på lång sikt stödja sektorerna inom primärproduktionen och deras övergång från användning av fossila bränslen till självförsörjning i fråga om energi. 

I propositionen konstateras det att det i en del fall är möjligt att inom ramen för energibeskattning kompensera de extra kostnader som utvidgningen medför för de sektorer som till följd av den nationella utvidgningen kommer att omfattas av tillämpningsområdet. Det kan då bli fråga om ett särskilt beslut om sänkning av energiskatter för de sektorer som inte hör till tillämpningsområdet för utsläppshandeln och för vilka det anses motiverat att kompensera merkostnaden för utsläppshandeln. Inom ramen för det nuvarande skattesystemet är det möjligt att utifrån kostnaderna för utsläppshandeln för distributörer genomföra en sådan sänkning av energiskatter för jordbruket i form av återbäring av energiskatter. Enligt energiskattedirektivet är bränslen för kommersiell sjötransport skattefria, så för den sektorn är det inte möjligt att sänka energiskatterna. 

Av propositionen framgår att motsvarande förfarande inte är möjligt för skogsbrukets del enligt energiskattedirektivet. Sakkunniga har också framfört helt motsatta åsikter om detta, enligt vilka energiskattedirektivet tillåter att det nuvarande systemet för återbäring av energiskatt inom jordbruket utvidgas till att gälla också skogsbruket. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara nödvändigt att statsrådet förtydligar tolkningen av energiskattedirektivet till denna del så snart som möjligt. Det är viktigt att utsläppshandelns kostnadseffekter också kan kompenseras skogsbruksföretagarna med ett så enkelt system som möjligt. Systemet bör i fråga om alla primärproduktionsbranscher göra det möjligt att effektivt och snabbt styra stödet till de aktörer som drabbas av kostnadsökningen, för att de försämringar som kostnadsökningen orsakar aktörernas likviditet ska vara så små som möjligt. 

Eftersom transportavstånden i Finland är långa är det med tanke på den nationella konkurrenskraften allmänt taget viktigt att se till att logistikkostnaderna inte stiger oskäligt. Den finska skogsindustrin är bland de största befraktarna på nationell nivå och berörs i betydande grad av konsekvenserna av utsläppshandeln för distribution av fossila bränslen. Det tar sig uttryck genom ökade kostnader för tung trafik och arbetsmaskiner såväl vad gäller råvarutillförseln som produktionsanläggningarna och produkttransporterna. Införandet av yrkesdiesel 2027, som man beslöt om under regeringens ramria våren 2024, bidrar till att bromsa kostnadsökningen för vägtransporter. Enligt beslutet är avsikten att den lagstiftning som behövs ska sättas i kraft under denna valperiod och att beredningen genomförs så att hållbarheten i de offentliga finanserna säkerställs. Utskottet anser det vara viktigt att beredningen av införandet av yrkesdiesel genomförs utan dröjsmål och att systemet kan utvecklas i god tid före 2027. 

Avslutningsvis

Jord- och skogsbruksutskottet har redan i flera tidigare utlåtanden vid behandlingen av EU:s 55 %-paket förhållit sig mycket reserverat till kommissionens förslag om ändring av gränsen för tillämpningsområdet för utsläppshandeln i fråga om anläggningar som använder biomassa till 95 procent i stället för nuvarande 100 procent och förutsatt att man ingriper i de problem som ändringen av utsläppshandelsdirektivet orsakat (se JsUU 6/2024 rd — E 9/2024 rd och JsUU 5/2024 rd — E 10/2024 rd) Enligt propositionen kommer de anläggningar som använder över 95 procent biomassa att omfattas av tillämpningsområdet för den nya utsläppshandeln i fråga om det fossila bränsle som de använder. Förutom eventuella nya skyldigheter i fråga om utsläppshandeln och snedvridningar av konkurrensen kan beslutet minska intresset för att i framtiden hänföras till de anläggningar som använder 95 procent biomassa, vilket innebär att beslutet inte uppmuntrar till minskade utsläpp. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara viktigt att berörda anläggningar fortfarande uppmuntras till att minska utsläppen och att lika konkurrensvillkor säkerställs på den inre marknaden. Strävan bör vara att aktivt påverka de problem som ändringen av utsläppshandelsdirektivet har orsakat i samband med den rapport som kommissionen ska lämna 2026 och som förutsätts i utsläppshandelsdirektivet.