(1) I regeringsprogrammet för statsminister Orpos regering ingår ett mål enligt vilket regeringen ska granska om bestämmelserna om fastighetsförvärv och fastighetsbesittning är tillräckliga i fråga om aktörer utanför EU- och EES-området. Dessutom utreder regeringen möjligheterna till effektivare ingripande och kontroll i efterhand i fråga om egendom som är viktig med tanke på säkerheten och försörjningsberedskapen i samhället. 

(2) Försvarsministeriet tillsatte den 17 november 2023 en arbetsgrupp för att utvärdera ett totalförbud mot förvärv av fastigheter för ryska medborgare och bereda ett förslag till lagstiftning om genomförande av totalförbudet. I arbetsgruppen ingick företrädare för försvarsministeriet, justitieministeriet, inrikesministeriet, utrikesministeriet, arbets- och näringsministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, Huvudstaben, staben för Gränsbevakningsväsendet, Centralkriminalpolisen, Skyddspolisen, Migrationsverket och Lantmäteriverket. Arbetsgruppens mandatperiod sträckte sig ursprungligen från den 17 november 2023 till den 31 mars 2024, men förlängdes till den 15 april 2024. Under projektets gång hörde arbetsgruppen också utomstående sakkunniga, och arbetet ledde till den proposition som nu behandlas i riksdagen. 

(3) Syftet med propositionen är att trygga Finlands nationella säkerhet genom att begränsa fastighetsförvärv i Finland för sådana medborgare utanför EU- och EES-staterna vars medborgarskapsland Europeiska unionen i ett beslut har konstaterat ha kränkt en annan stats territoriella integritet, suveränitet och oberoende. En ytterligare förutsättning är att medborgarskapslandet bedöms kunna utgöra ett hot mot Finlands nationella säkerhet och det kan anses möjligt att medborgarskapslandet kan använda sina medborgare på ett otillbörligt sätt som äventyrar Finlands nationella säkerhet. När båda kriterierna uppfylls är det fråga om ett så kallat ovillkorligt hinder, vilket innebär att försvarsministeriet inte får bevilja tillstånd för förvärv av en fastighet. 

(4) Utifrån inkommen utredning konstaterar utskottet att syftet med de föreslagna bestämmelserna är att bättre än tidigare förhindra fientlig bredspektrig påverkan genom fastighetsköp i Finland, samtidigt som de grundläggande fri- och rättigheterna respekteras. Sammantaget tillstyrker försvarsutskottet propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. Propositionen remitterades till grundlagsutskottet för utlåtande (GrUU 8/2025 rd). Grundlagsutskottet ansåg att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Grundlagsutskottet anmärkningar om propositionen

(5) Grundlagsutskottet framhåller i sitt utlåtande att det har skett en grundläggande och långvarig förändring i Finlands säkerhetspolitiska omgivning efter Rysslands angrepp på Ukraina i februari 2022. Säkerhetsläget i Europa och i Finlands närområden är därför instabilt och dess förutsägbarhet har försämrats. Grundlagsutskottet säger att det mål att trygga den nationella säkerheten som ligger till grund för den föreslagna regleringen kan anses vara konstitutionellt godtagbart och mycket vägande, med beaktande av denna förändring i säkerhetsmiljön. 

(6) Grundlagsutskottet granskar i sitt utlåtande särskilt det nya bemyndigandet att utfärda förordning som föreslås i 5 a § 5 mom. i lagförslaget. Enligt momentet utfärdas bestämmelser om vilka stater som avses i 1 mom. genom förordning av statsrådet. Enligt propositionsmotiven (s. 42) grundar sig förordningen i fråga om 2 punkten på en bedömning som myndigheterna gjort och på basis av vilken det med tanke på det allmänna intresset är nödvändigt att förbjuda fastighetsförvärv för medborgare i en viss stat för att säkerställa den nationella säkerheten. Statsrådet ska enligt motiven (s. 42) utfärda förordningen utan dröjsmål när de förutsättningar som avses i 1 mom. uppfylls. I praktiken innebär detta enligt propositionen att statsrådet av myndigheterna ska begära en bedömning av sådana stater som Europeiska unionens råd i ett beslut har konstaterat ha kränkt en annan stats territoriella integritet, suveränitet och oberoende. Av hotbedömningen ska det dessutom framgå om staten kan använda sina medborgare på det sätt som avses i 1 mom. 2 punkten. 

(7) Enligt grundlagens 80 § 1 mom. kan statsrådet utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag ska dock utfärdas genom lag. 

(8) Grundlagsutskottet anser att föreslagna regleringsmodellen kan anses vara en lagstiftningstekniskt speciell lösning, vilket också sägs i propositionen (s. 57). Med tanke på bedömningen av regleringen kan det anses vara av betydelse att den grupp av stater som ska anges genom förordning avgränsas av det i 1 mom. föreskrivna entydiga villkoret att Europeiska unionens råd i ett beslut, som har publicerats i Europeiska unionens officiella tidning, har konstaterat att landet har kränkt en annan stats territoriella integritet. Grundlagsutskottet anser att i detta exceptionella sammanhang är det föreslagna bemyndigandet att utfärda förordning inte problematiskt med avseende på 80 § i grundlagen, med hänsyn till att de beslut som fattas utifrån förordningen fortfarande anknyter inte bara till Europeiska unionens råds beslut utan också till myndigheternas hotbedömningar. 

Propositionens ekonomiska och samhälleliga konsekvenser

(9) Propositionens ekonomiska och kommersiella konsekvenser behandlas i motiveringen (s. 20—22). Enligt motiveringen bedöms propositionen ha lindriga konsekvenser för möjligheterna att sälja fastigheter i vissa områden i och med att antalet möjliga köpare minskar. Konsekvenserna kan bedömas vara kraftigast i de områden där fastighetshandeln bland medborgare i länder som omfattas av förbudet är mest aktiv. Till exempel förvärvar ryska medborgare fastigheter främst i östra Finland. 

(10) I motiven sägs det också att begränsningen av fastighetsförvärv för personer som inte är integrerade i Finland risken för att de fastigheter som dessa aktörer förvärvar står tomma, förfaller och kommer att falla på kommunernas ansvar. I synnerhet i östra Finland finns det fastigheter som ägs av ryssar bosatta i Ryssland. Ägarna kan i princip inte besöka dessa fastigheter, vilket ökar risken för att fastigheterna förfaller. 

(11) Enligt propositionen (s. 23) kan lagändringen orsaka samhällelig oro i de befolkningsgrupper som eventuella begränsningar av fastighetsförvärv gäller, vilket också kan återspeglas i det övriga samhället. Propositionen kan också skapa misstro mot de finska myndigheterna bland medborgarna i de stater som avses i den föreslagna bestämmelsen samt samhällelig oro, som kan ta sig uttryck till exempel i fler demonstrationer. 

(12) Utskottet konstaterar att de synpunkter som nämns ovan måste tas på allvar. Det är viktigt att informera om målen med lagreformen både i och utanför Finland. Det är viktigt att lyfta fram att lagen inte gäller personer som bor i Finland och talar ryska som sitt modersmål, utan att förhindra att den ryska staten som för ett brutalt anfallskrig i Ukraina använder sina medborgare för verksamhet som hotar Finlands nationella säkerhet. Utskottet framhåller att de föreslagna bestämmelserna inte ska tillämpas på personer som vid tidpunkten för fastighetsförvärvet och ansökan om tillstånd har ett permanent uppehållstillstånd i Finland eller ett permanent EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta som beviljats av Finland. På dessa tillämpas den gällande tillståndslagen. 

(13) I propositionen behandlas också motsvarande reglering i andra unionsländer (s. 26—29). Enligt motiveringen finns det i synnerhet i Litauen och Polen lagstiftning som motsvarar Finland och som beaktar den nationella säkerheten som en begränsande faktor vid fastighetsköp. Sverige har ingen gällande lagstiftning som begränsar utlänningars fastighetsköp. Det pågår dock ett projekt som syftar till att införa en ny förköpslag. Projektets uppdrag utvidgades i maj 2023 till att även omfatta beaktande av hotet om organiserad brottslighet och försvarets behov. 

Bulvanarrangemang

(14) I fråga om konsekvenser för myndigheterna lyfter propositionen (s. 22) fram att det inte kan uteslutas att fastighetsförvärv via andra former av besittning, såsom uthyrning, och via bulvaner kommer att öka i och med den föreslagna lagstiftningen. 

(15) Utskottet instämmer i bedömningen i motiveringen att det är svårt att bedöma hur mycket användningen av bulvaner kommer att öka. I propositionen sägs det att det är ytterst osannolikt att varje aktör som omfattas av ett ovillkorligt hinder hittar en bulvan genom vilken fastigheten kan förvärvas. Utskottet instämmer i detta. Om en enskild aktör börjar köpa många fastigheter på olika håll i Finland, väcker detta oundvikligen också myndigheternas uppmärksamhet och misstanke om bulvanverksamhet. Utskottet påpekar att försvarsministeriet redan nu kan kräva att tillstånd ska sökas om det är uppenbart att fastigheten förvärvats för en sådan sammanslutnings eller persons räkning som avses i 1 § 1 mom. i tillståndslagen i syfte att undgå skyldigheten att ansöka om tillstånd. 

(16) Utskottet välkomnar att 4 § 1 mom. i tillståndslagen föreslås bli ändrad i syfte att bemöta den risk som är förknippad med ökad användning av bulvaner. Genom ändringen sänks tröskeln för att kräva tillstånd i de fall där försvarsministeriet hyser misstanke om användning av bulvan, vilket effektiviserar försvarsministeriets tillsyn. 

(17) Propositionens konsekvenser för myndigheternas resurser beror enligt propositionsmotiven på hur mycket färre fastighetsförvärv det görs av medborgare och sammanslutningar i den stat som omfattas av förbudet mot fastighetsförvärv och på i vilken utsträckning dessa förvärv genomförs genom alternativa arrangemang och utnyttjande av bulvaner. Propositionen bedöms öka försvarsministeriets resursbehov som tillståndsmyndighet med ett årsverke. Detta resursbehov riktas framför allt till det arbete som görs för att upptäcka kringgående av bestämmelserna och bidrar till att förebygga anhopning av tillståndsprocesser. 

(18) Utskottet anser det särskilt viktigt att se till att myndigheterna har tillräckliga resurser, så att deras tillsyns- och uppföljningsmekanismer i synnerhet för att komma åt bulvanarrangemang är så heltäckande som möjligt. Det väsentliga vid avslöjandet av bulvaner är förutom ett mer omfattande samarbete mellan olika myndigheter också en omfattande rätt att få information under tillståndsprocessen. Försvarsministeriet avgör om bulvaner har använts, och för denna bedömning är det nödvändigt att samla in så omfattande information som möjligt från olika förvaltningsområden. Utskottet instämmer i och för sig i de bedömningar som framfördes vid sakkunnigutfrågningen om att inget arrangemang är heltäckande, men med tillräckliga myndighetsresurser kan man säkerställa att fastighetsinnehav som äventyrar den nationella säkerheten kan ringas in i så stor utsträckning som möjligt. 

Sammanfattning

(19) Utskottet betonar att den gällande lagstiftningen och huruvida den tillräckligt väl bemöter hybridhotet från Ryssland måste granskas kritiskt inom hela statsförvaltningen, inte bara inom försvarsförvaltningen. Utskottet anser det ytterst viktigt att man i den fortsatta beredningen också granskar frågor som gäller arrendering av mark och företagsarrangemang, eftersom det för dessas del inte finns samma tillsyn över utlänningar som i fråga om fastighetsköp. Den verkliga ägaren kan döljas bakom komplicerade företagsarrangemang. Utskottet anser det klart att också köp och innehav av bostadsaktier och aktier i fastighetsaktiebolag kan utgöra ett hot mot den nationella säkerheten. Det är viktigt att också den biten granskas i det fortsatta utredningsarbetet. 

(20) Utskottet påpekar att lagen om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv inte är myndigheternas enda verktyg för att komma åt mark-, fastighets- eller företagsägande som är problematiskt med tanke på den nationella säkerheten. Viktiga lagar i detta sammanhang är också lagen om statens förköpsrätt inom vissa områden (469/2019), lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter för säkerställande av den nationella säkerheten (468/2019) och lagen om tillsyn över utlänningars företagsköp (172/2012). 

(21) Utskottet påpekar att det också pågår en aktiv beredning av lagändringar. Försvarsministeriet tillsatte den 10 december 2024 ett projekt för att utreda de behov av ändringar i säkerhetsinlösningslagen som den nationella säkerheten kräver. Arbetsgruppens mandatperiod löper ut den 10 december 2025. Arbetsgruppen ska beakta behovet att avvärja olika hot samt i vilka situationer inlösen är det ur statens synvinkel effektivaste och mest ändamålsenliga sättet att förbättra den nationella säkerheten och säkerställa en ändamålsenlig användning av objekten. 

(22) Enligt regeringsprogrammet ska underrättelselagstiftningen ses över i fråga om befogenheterna för underrättelseinhämtning samt rätten att få och lämna ut information så att den motsvarar kraven i den förändrade säkerhets- och cybermiljön. I det sammanhanget behandlas också frågan om hemfrid. Befogenheterna kan enligt den gällande lagstiftningen inte utövas i utrymmen som används för stadigvarande boende. Ett projekt för översyn av 10 § i grundlagen har inletts. 

(23) Utskottet konstaterar att myndigheterna aldrig kan få kännedom om alla fastigheters användningsändamål eller faktiska ägarförhållanden, oberoende av hur ingående regleringen är. Det är till exempel omöjligt att fullständigt verifiera fastighetsköp genom bulvaner, och också privatpersoner med endast finskt medborgarskap kan utnyttjas som formell mellanhand i affärerna. Dessutom är förvaltningen av fast egendom endast en del av försöken att underminera Finlands nationella säkerhet. I det nuvarande säkerhetsläget är det dock helt nödvändigt att kritiskt granska den gällande lagstiftningen och möjligheterna att bekämpa Rysslands hybridpåverkan. 

(24) Sammantaget anser utskottet att propositionen är ytterst behövlig och täpper till luckor i den nuvarande regleringen. Finland har ett grannland som för ett aggressivt anfallskrig i Ukraina och vars mål är att skrota den nuvarande europeiska säkerhetsarkitekturen och dela upp världen i intressesfärer. Mot denna bakgrund måste Finland också genom lagstiftningen göra allt som är möjligt för att maximera den nationella säkerheten. Utskottet påpekar att när Rysslands anfallskrig i Ukraina i sinom tid upphör genom vapenvila eller fred, frigörs avsevärda ryska resurser som också kan nyttjas för hybridkrigföring mot Finland.