Allmänt

Regeringen föreslår att det i utlänningslagen (301/2004) görs behövliga ändringar för att införa ett gränsförfarande enligt EU:s förfarandedirektivEuropaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning). i Finland. Dessutom är avsikten att revidera utlänningslagens bestämmelser om påskyndat förfarande genom att till lagen foga de grunder för påskyndat förfarande enligt förfarandedirektivet som ännu inte har införts nationellt. Samtidigt förtydligas bestämmelserna i fråga om påskyndat förfarande så att de så väl som möjligt motsvarar bestämmelserna i direktivet. 

Den föreslagna regleringen gör det möjligt att under vissa förutsättningar föra asylsamtal genom videomöte eller någon annan lämplig teknisk dataöverföring. Den sistnämnda ändringen berör inte enbart tillämpningen av gränsförfarandet eller påskyndat förfarande, utan alla asylsamtal där Migrationsverket anser det vara ändamålsenligt. Asylsamtal hålls redan nu genom videoförbindelse, men praxis baserar sig på sökandens samtycke. Förvaltningsutskottet anser att det är viktigt att det finns möjlighet att föra asylsamtal med distanskontakt, i synnerhet med tanke på den knappa tidsfrist som fastställts för gränsförfarandet. 

Syftet med propositionen är att effektivisera behandlingen av sådana ansökningar om internationellt skydd som sannolikt saknar grund. Gränsförfarandet kan också fungera som ett sätt att hantera situationen vid instrumentaliserad migration. Den föreslagna regleringen gör det ändå möjligt att tillämpa gränsförfarandet i alla situationer: i normala situationer med asylsökande, i samband med massinvandring och som en del av de åtgärder som behövs för att bemöta instrumentalisering av migranter. Syftet med ändringarna av grunderna för påskyndat förfarande är att påskynda avlägsnandet ur landet av sådana sökande som betraktas som ett hot mot den nationella säkerheten och som lämnat in en ny ansökan, vilket är viktigt särskilt i det nuvarande säkerhetsläget. Förvaltningsutskottet ställer sig bakom dessa mål. 

Syftet med gränsförfarandet är att förhindra att asylsökande tar sig vidare från Finland till andra delar av Europa. Förvaltningsutskottet konstaterar att Finland som stat vid EU:s och Natos yttre gräns har ett accentuerat ansvar för de yttre gränserna och som Schengenstat också för att Schengenområdet fungerar och hålls stabilt. Som det också framgår av propositionsmotiven har sekundär förflyttning i fråga om asylsökande de senaste åren varit ett av de största problemen för EU:s gemensamma asylsystem, vilket har lett till att hela systemets syfte och funktion ifrågasatts. Förhindrandet av sekundära förflyttningar har varit ett av de viktigaste målen för reformen av EU:s migrations- och asylpolitik, som medlemsländerna äntligen nådde enighet om i december 2023. Bestämmelserna träder i kraft den 11 juni 2024 och de börjar tillämpas två år efter ikraftträdandet, det vill säga sommaren 2026. 

Enligt grundlagsutskottet utlåtande (GrUU 17/2024 rd) kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Men grundlagsutskottet slår samtidigt fast att förvaltningsutskottet bör försäkra sig om att de föreslagna bestämmelserna är förenliga med EU-lagstiftningen. Dessutom betonar grundlagsutskottet i sitt utlåtande att barnets bästa ska beaktas vid tillämpningen av den föreslagna regleringen. 

Sammantaget anser förvaltningsutskottet att lagförslagen behövs och fyller sitt syfte, och det tillstyrker lagförslagen utan ändringar. Utskottet anser att det är viktigt att bestämmelserna träder i kraft så snart som möjligt. 

Förvaltningsutskottet påpekar att den föreslagna regleringen inte inverkar på garantierna för sökandens rättsskydd vid asylförfarandet. Varje ansökan prövas individuellt också vid påskyndat förfarande och gränsförfarande. Sökanden har rätt att bli hörd i asylförfarandet, och sökanden har samma rätt som andra sökande att få bland annat rättshjälp, tolkning och att söka ändring i beslut. Förvaltningsutskottet betonar i likhet med grundlagsutskottet vikten av att rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen faktiskt tillgodoses. 

Central EU-reglering och nationellt handlingsutrymme

Bestämmelser om gränsförfarande och påskyndat förfarande finns i EU:s förfarandedirektiv från 2013, genom vilket det tidigare förfarandedirektivet från 2005 har omarbetatsRådets direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus.. Direktiven har hos oss genomförts nationellt genom ändringar i utlänningslagen (432/2009, 194/2015, 501/2016, 646/2016 och 437/2019). Gränsförfarandet och det påskyndade förfarandet hör till de bestämmelser i förfarandedirektivet som är fakultativa för medlemsstaterna. Finland har i samband med genomförandet av direktivet utnyttjat det nationella handlingsutrymmet så att det i finsk lagstiftning har införts endast en del av de grunder för påskyndat förfarande som möjliggörs genom direktivet och gränsförfarandet har ännu inte alls införts i Finland. 

Gränsförfarandet får enligt artikel 43.1 i förfarandedirektivet tillämpas på sådana ansökningar vid medlemsstatens gräns eller i transitzoner som kan lämnas utan prövning eller behandlas i påskyndat förfarande. Medlemsstaterna får välja om de endast inför ett av dessa kriterier eller båda. Avsikten är att gränsförfarandet ska införas i Finland i den omfattning som direktivet möjliggör, vilket innebär att gränsförfarandet tillämpas i båda situationerna. Enligt den föreslagna regleringen fattas vid ett gränsförfarande beslut om att en ansökan om internationellt skydd som gjorts vid ett gränsövergångsställe vid den yttre gränsen eller i samband med olovligt överskridande av den yttre gränsen ska avvisas utan prövning eller att ansökan ska avgöras vid påskyndat förfarande. 

En sökande som behandlas enligt gränsförfarandet beviljas inte inresa i juridisk bemärkelse. Enligt direktivet ska beslut om ansökan inom gränsförfarandet fattas vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av dessa. Syftet med förfarandet innefattar således inte något nationellt handlingsutrymme. Enligt direktivet ska medlemsstaterna själva bestämma hur de sökande ska vistas vid gränsen eller i närheten av denna under förfarandet. I propositionen preciseras det att gräns i detta sammanhang avser EU:s yttre gräns. Utskottet behandlar skyldigheten att vistas på området för den förläggning som anvisats sökanden separat nedan. 

Enligt artikel 43.2 i direktivet ska medlemsstaterna se till att beslut inom ramen för gränsförfarandet fattas inom fyra veckor. Om ett beslut inte har fattats inom fyra veckor, ska sökanden beviljas inresa till medlemsstatens territorium så att hans eller hennes ansökan kan handläggas i enlighet med andra bestämmelser i direktivet. Kravet på fyra veckors behandlingstid gäller endast beslut av den beslutande myndigheten (Migrationsverket) och inbegriper således inte den tid som används för ändringssökande och om vilken det inte finns särskilda bestämmelser i direktivet. Direktivet säger heller inget om hur förfarandet ska fortsätta efter beslut av den beslutande myndigheten. Utskottet anser det motiverat att det i utlänningslagen föreslås noggrant avgränsade bestämmelser om när gränsförfarandet upphör. 

Förfarandedirektivet innehåller inga exakta bestämmelser om hänvisning till gränsförfarande, eftersom direktivet ger medlemsstaterna nationellt handlingsutrymme för hur faserna för upprättande, registrering och inlämnande av ansökan ska ordnas och myndigheternas behörighet i asylförfarandet regleras. Direktivet gör det möjligt för också andra myndigheter än de som bestämmer behovet av skydd att svara för att ansökningarna styrs till gränsförfarandet. I propositionen föreslås inga ändringar i myndigheternas behörighet i asylförfarandet, och i Finland bestämmer Migrationsverket därför inte bara behovet av skydd utan också vilket förfarande som ska tillämpas i varje enskilt fall. Eftersom ansökan så snabbt som möjligt efter registreringen ska styras till rätt förfarande, utreder Gränsbevakningsväsendet i egenskap av mottagande myndighet om det finns förutsättningar för att tillämpa gränsförfarandet i fråga om en sökande. 

Artikel 31.8 i förfarandedirektivet innehåller en uttömmande förteckning (led a—j) över de kriterier under vilka en ansökan får prövas enligt påskyndat förfarande. För att kriterierna ska kunna tillämpas krävs det att de införlivats med den nationella lagstiftningen. Avsikten är nu att till utlänningslagen foga de kriterier för påskyndat förfarande som anges i direktivet och som ännu inte har införts i Finland. Det är fråga om situationer där en person har lämnat in en förnyad ansökan som inte kan avvisas utan prövning, olagligen har anlänt till eller olagligen har förlängt sin vistelse i landet eller vägrar att fullgöra sin skyldighet att lämna fingeravtryck för registrering i Eurodac. Utskottet anser det vara viktigt att ansökan i fortsättningen på det sätt som föreslås kan behandlas i påskyndat förfarande och gränsförfarande också när sökanden på allvarliga grunder kan betraktas som en fara för den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Utskottet konstaterar dessutom att riksdagen behandlar en proposition (RP 29/2024 rd) där det bland annat föreslås en möjlighet att upphäva flyktingstatus på grund av att den nationella säkerheten äventyras. 

Utskottet anser att det redan nu är motiverat att i utlänningslagen ta in bestämmelser om gränsförfarande i enlighet med förfarandedirektivet, även om en ny förfarandeförordning (COM(2020) 611 final) har antagits som en del av reformen av EU:s migrations- och asylpolitik. Förordningen innehåller ett gränsförfarande som delvis är obligatoriskt för medlemsstaterna. Förordningen börjar tillämpas först sommaren 2026. Även om EU-förordningarna är direkt tillämplig rätt i medlemsstaterna, förutsätter den nya EU-regleringen att utlänningslagens bestämmelser om internationellt skydd ses över i sin helhet. Utskottet anser det vara viktigt att gränsförfarandet införs i Finland så snart som möjligt. 

Förvaltningsutskottet har lämnat fyra utlåtanden om den föreslagna förfarandeförordningen (FvUU 4/2022 rd, FvUU 5/2021 rd, FvUU 9/2018 rd och FvUU 35/2016 rd). I förordningen förblir den grundläggande principen och syftet med gränsförfarandet desamma som i det gällande direktivet. Sökanden beviljas således ännu inte inresa i juridisk bemärkelse under förfarandet och rörelsefriheten ska begränsas vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av dessa. Hur detta syfte uppnås och hur sökandenas rörelsefrihet begränsas överlåts fortfarande åt medlemsstaterna. 

I och med den nya förordningen blir gränsförfarandet obligatoriskt för medlemsstaterna i situationer där sökanden uppsåtligen vilseleder myndigheterna till exempel genom att visa upp förfals-kade identitetshandlingar. Det är i fortsättningen obligatoriskt att använda gränsförfarandet också om sökanden betraktas som en fara för den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen i medlemsstaten. Enligt den nya förordningen är gränsförfarandet dessutom obligatoriskt när en sökande kommer från ett ursprungsland vars medborgare i genomsnitt beviljas internationellt skydd i EU i mindre än 20 procent av fallen. Utöver dessa kan gränsförfarandet fortfarande till-lämpas i större utsträckning i alla ansökningar som gjorts vid den yttre gränsen, om de till innehållet kan avvisas utan prövning eller prövas i påskyndat förfarande, på samma sätt som enligt det nuvarande direktivet. Bestämmelserna om gränsförfarandet är också i övrigt betydligt mer detaljerade än i det gällande direktivet. Gränsförfarandet förlängs från nuvarande fyra veckor till tolv veckor, vilket emellertid inbegriper åtminstone en del av förfarandet för sökande av ändring. Efter gränsförfarandet inleds återvändandeförfarandet, som också varar i tolv veckor. 

Enligt förordningen kan också ett avslagsbeslut i ett gränsförfarande överklagas, men den rätten har i förordningen begränsats till endast en domstol i första instans och möjligheten att överklaga ytterligare blir beroende av nationell lagstiftning. Enligt uppgifter till utskottet föreskrivs det också i den gällande EU-lagstiftningen om asylförfarandet endast om en besvärsinstans och möjligheten att söka ändring efter det grundar sig på nationell reglering. Domstolen har enligt uppgift bekräftat att principen om ett effektivt domstolsskydd i asylärenden tillgodoses genom att sökanden har rätt att föra sin talan till domstol, men inte i flera instanser (Samba Diouf, C-69/10 (EU:C:2011:524, 28.11.2011). Utskottet anser att det vid bedömningen av de behov av ändringar i den nationella lagstiftningen som den nya EU-regleringen medför är nödvändigt att bland annat bedöma om rätten att söka ändring i asylärenden bör begränsas till en enda instans utan att sökandens rättsskydd äventyras. 

Begränsning av sökandens rörelsefrihet vid gränsförfarande

Genomförandet av gränsförfarandet förutsätter att sökandens rörelsefrihet begränsas. Enligt den föreslagna 104 b § i utlänningslagen är sökanden under gränsförfarandet skyldig att vistas vid gränsen, i transitzonen eller på området för en förläggning som är belägen i närheten av dessa och som anvisats sökanden. Regleringen grundar sig på artikel 7.2 i mottagandedirektivetEuropaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning)., enligt vilken medlemsstaterna får besluta om var den sökande ska bosätta sig, av hänsyn till allmänintresse, allmän ordning eller, om det är nödvändigt, för en skyndsam prövning och effektiv uppföljning av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd. 

Utskottet understryker att skyldigheten enligt gränsförfarandet att vistas på området för den förläggning som anvisats redan i sig innebär att sökanden inte har rätt att avlägsna sig från området. Avsikten är att säkerställa att sökanden stannar kvar på förläggningsområdet med hjälp av fysiska hinder, såsom stängsel och låsta portar. Det är inte fråga om en separat säkringsåtgärd som kräver en individuell bedömning, utan rörelsefriheten begränsas som en del av det tillämpliga förfarandet. Det föreslagna förfarandet skiljer sig från tagande i förvar till exempel så att sökanden har möjlighet att röra sig fritt på förläggningsområdet till skillnad från när personen är tagen i förvar. Området ska också vara tillräckligt stort för att trygga sökandens integritet i privatlivet och tillgången till mottagningstjänster. Vid gränsförfarandet hindras sökanden inte heller med maktmedel från att avlägsna sig från området. 

Migrationsverket kan under vissa förutsättningar bevilja sökanden tillstånd att tillfälligt avlägsna sig från förläggningsområdet. Sökanden har också rätt att avlägsna sig från området, om det är nödvändigt för att få tillgång till mottagningstjänster eller för att ordna skolgång för minderåriga. Genom att ändra mottagningslagenLag om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011). så att också måltider ordnas som mottagningstjänster vid till-lämpningen av gränsförfarandet strävar man efter att minimera behovet av att avlägsna sig från förläggningsområdet för att få mottagningstjänster. 

Utskottet understryker att syftet med förfarandedirektivets bestämmelser om gränsförfarandet är att personer inte ska kunna röra sig fritt inom en medlemsstats, i detta fall Finlands, territorium eller vidare till andra delar av Europeiska unionen under gränsförfarandet. Förvaltningsutskottet hänvisar till grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 17/2024 rd), enligt vilket den föreslagna regleringen måste bedömas som en begränsning av rörelsefriheten, även om den särskilt med beaktande av dess längre varaktighet innehåller vissa drag som de facto närmar sig frihetsberövande. Enligt grundlagsutskottet kan det med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna påvisas godtagbara grunder för de begränsningar av rörelsefriheten som gäller gränsförfarandet. Grunderna hänför sig till förhindrande av missbruk, effektiv behandling av ogrundade ansökningar och behovet av att vid EU:s yttre gränser effektivisera övervakningen av sekundär förflyttning. 

Förvaltningsutskottet anser det vara viktigt att man genom den föreslagna regleringen säkerställer att syftet med gränsförfarandet uppnås så effektivt som möjligt. Därför är det nödvändigt att man för att förhindra att en person avlägsnar sig från området använder till exempel stängsel och låsta portar och att man också i övrigt strävar efter att säkerställa att personen hålls kvar på området. Med tanke på ett effektivt genomförande av lagstiftningen är det väsentligt att man också så snabbt och heltäckande som möjligt kan upptäcka olovligt avlägsnande från området eller försök till detta. Utskottet noterar att säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar enligt utlänningslagen, såsom anmälningsskyldighet, kan användas vid gränsförfarande utöver den begränsning av rörelsefriheten som ingår i gränsförfarandet, om villkoren för dem uppfylls. 

Tagande i förvar av en utlänning som säkringsåtgärd

Sakkunniga har delvis förhållit sig reserverade till huruvida hotet om tagande i förvar räcker till för att säkerställa att sökanden stannar kvar på området för den förläggning som förordnats för honom eller henne. Enligt utskottets uppfattning kan man helt försäkra sig om saken endast genom att ta personen i förvar för den tid förfarandet pågår. Vid beredningen av propositionen har man som en möjlighet bedömt ett sådant alternativ till att genomföra gränsförfarandet där alla sökande som omfattas av gränsförfarandet tas i förvar. Tagande i förvar är den effektivaste säkringsåtgärden enligt utlänningslagen, men samtidigt den som begränsar individens rättigheter mest. Modellen med tagande i förvar har bedömts vara alltför tung för en stor majoritet av de sökande. Dessutom är investerings- och driftkostnaderna för det mycket stora. 

Bestämmelser om förutsättningarna för tagande i förvar finns i 121 § i utlänningslagen. På grund av bestämmelserna om gränsförfarande föreslås en ny grund för tagande i förvar i paragrafen. Enligt den får en utlänning tas i förvar, om det behövs för tillämpning av gränsförfarandet så att beslut om sökandens rätt att resa in på finskt territorium kan fattas under förfarandet. Liksom i fråga om andra grunder förutsätter tagande i förvar att de allmänna förutsättningarna för säkringsåtgärder enligt 117 a § i utlänningslagen är uppfyllda och att säkringsåtgärderna enligt 118—120 § i utlänningslagen inte är tillräckliga. Tagande i förvar förutsätter också i detta fall en individuell bedömning och är således en säkringsåtgärd i sista hand. I detta sammanhang föreslås inga ändringar i utlänningslagens 122 § om tagande av barn i förvar. 

Sökanden kan enligt motiveringen tas i förvar för den tid gränsförfarandet pågår åtminstone när sökanden avlägsnar sig eller försöker avlägsna sig från förläggningsområdet utan tillstånd och på detta sätt bryter mot sin skyldighet att stanna på området för den förläggning som anvisats sökanden. Avlägsnandet från området visar att personen är ovillig att iaktta begränsningarna av rörelsefriheten, och de alternativa säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar kan då inte anses tillräckliga. Vid gränsförfarandet kan också andra grunder för tagande i förvar enligt 121 § i utlänningslagen tillämpas, om förutsättningarna för dem är uppfyllda. Sökanden kan tas i förvar till exempel med risk för avvikande, utredning av identitet eller äventyrande av den nationella säkerheten som grund. Utskottet påpekar att den behöriga myndigheten redan när den tar emot ansökan kan bedöma att vissa sökande inte kommer att iaktta sin skyldighet att stanna på området för förläggningen. I en sådan situation är det möjligt att ta personen i förvar på basis av en individuell bedömning redan i samband med att ansökan lämnas in. 

Sakkunniga har lyft fram praktiska problem i polisens arbete med verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning. Verkställigheten av ett beslut förhindras till exempel ofta på grund av att den som ska avlägsnas ur landet försvinner från sin vistelseort efter det att polisen meddelat honom eller henne vilket datum återsändandet avses ske. Bestämmelsen i den gällande lagen, som möjliggör tagande i förvar på grund av den så kallade risken för avvikande, har visat sig vara problematisk med tanke på tillämpningen, eftersom tagande i förvar på denna grund förutsätter att lindrigare alternativa säkringsåtgärder först har använts och att de har visat sig vara otillräckliga. För att effektivisera återsändandet är det enligt utskottet viktigt att en person kan tas i förvar, om det är uppenbart att han eller hon undviker verkställandet av beslut. I inrikesministeriets pågående projekt (IM043:00/2023) utreds behoven av ändringar i utlänningslagens 121 § om förutsättningar för tagande i förvar och 121 a § om risk för avvikande. Avsikten är att förtydliga lagstiftningen så att den blir lättare att tillämpa till exempel i ovan nämnda situationer. Den proposition som projektet avses utmynna i lämnas enligt planerna till riksdagen i september 2024. 

Upphörande av gränsförfarande

Enligt den föreslagna 104 c § i utlänningslagen ska gränsförfarandet upphöra, om förutsättningarna för dess tillämpning inte längre är uppfyllda, det vill säga om ansökan inte kan avvisas utan prövning eller inte kan avgöras vid påskyndat förfarande. Förfarandet avslutas också om Migrationsverket inte har fattat beslut om ansökan inom fyra veckor från det att ansökan lämnades in eller om sökande som behöver särskilda förfarandegarantier inte kan ges det stöd som de behöver. Prövningen av ansökan fortsätter då som normalt asylförfarande och sökanden hänvisas till en vanlig förläggning. 

Om en ansökan har avvisats utan prövning eller avslagits inom den föreslagna tidsfristen på fyra veckor för gränsförfarande, fortsätter ett gränsförfarande inklusive de skyldigheter som ålagts sökandena så att en återresa kan genomföras. Enligt de föreslagna bestämmelserna ska gränsförfarandet upphöra i detta skede, om Migrationsverkets beslut inte delges inom sju dagar från det att beslutet fattades eller om förvaltningsdomstolen förbjuder verkställighet av avvisningsbeslutet. Dessutom ska gränsförfarandet upphöra inom fyra veckor från det att avvisningsbeslutet har blivit verkställbart, om förvaltningsdomstolen inte har förbjudit verkställighet av beslutet. Ett gränsförfarande kan pågå i sammanlagt högst 77 dagar. 

Utskottet betonar att det med tanke på hur gränsförfarandet fungerar är väsentligt att en person som meddelats ett beslut om avvisning så snabbt som möjligt avlägsnas ur landet. I fråga om gränsförfarandet avviker förfarandet för avlägsnande ur landet inte från det normala förfarandet. Den totala tid som behövs för att förbereda verkställigheten av ett avvisningsbeslut påverkas utöver av den tid som behövs för de praktiska arrangemangen också av den mottagande statens beredskap att samarbeta kring återresan. Sakkunniga har påpekat att den tid som reserverats för verkställigheten av avvisningsbeslutet inte nödvändigtvis är tillräckligt lång i alla situationer. Skyldigheten att vistas på området för förläggningen underlättar emellertid exempelvis delgivningen av beslutet och möjligheten att få tag på den sökande för verkställighet av avlägsnande ur landet. Utskottet betonar vikten av ett effektivt verkställande av beslut om avlägsnande ur landet med tanke på hela asylsystemets funktion och efterlyser påskyndade åtgärder för att göra förfarandet snabbare. 

Barn och andra särskilt utsatta personer

Enligt 96 a § i utlänningslagen ska en sökande som på grund av sin utsatta ställning har eller annars under asylförfarandet har konstaterats ha särskilda behov ges stöd för att säkerställa att han eller hon kan utnyttja de rättigheter och uppfylla de förpliktelser som hör till asylförfarandet. Enligt det föreslagna 104 a § 5 mom. i utlänningslagen tillämpas gränsförfarandet inte om det stödet inte kan ges. Liksom grundlagsutskottet betonar förvaltningsutskottet avgränsningens betydelse och understryker vikten av att den tillämpas på behörigt sätt. 

Förfarandedirektivet innehåller vissa begränsningar när det gäller tillämpningen av gränsförfarandet på minderåriga sökande utan vårdnadshavare. Motsvarande begränsningar ska nu enligt förslaget införas i utlänningslagens bestämmelser om gränsförfarandet. Gränsförfarandet tillämpas i fråga om avvisande av ansökan utan prövning på en minderårig sökande utan vårdnadshavare endast om sökanden har anlänt från ett säkert tredjeland dit han eller hon kan sändas tillbaka eller om sökanden har lämnat in en ny ansökan som inte uppfyller villkoren för att tas upp till prövning. Det föreslås också att begränsningar enligt förfarandedirektivet införs i användningen av påskyndat förfarande vid behandlingen av ansökningar som lämnas in av minderåriga sökande utan vårdnadshavare. 

Utskottet betonar vikten av att barnets bästa beaktas i alla asylförfaranden. Myndigheterna ska på det sätt som föreskrivs i 6 § utlänningslagen och 5 § mottagningslagen i beslutsfattande som gäller barn och vid ordnande av mottagningstjänster fästa särskild uppmärksamhet vid barnets bästa och vid omständigheter som hänför sig till barnets utveckling och hälsa. Förutom att gränsförfarandet under vissa förutsättningar kan tillämpas på en ensamkommande minderårig asylsökande, kan familjer som gränsförfarandet tillämpas på ha minderåriga barn. Gränsförfarandet ska enligt motiven inte tillämpas, om det i ett enskilt fall anses strida mot barnets bästa eller om mottagningstjänster för barnet inte kan ordnas i enlighet med mottagningslagen. Utskottet anser det vara viktigt att inkvarteringen och begränsningarna av rörelsefriheten planeras så att barnets rättigheter inte begränsas mer än nödvändigt. Enligt uppgift är avsikten att till exempel skolgången för barn vid tillämpningen av gränsförfarandet ska ordnas på samma sätt som i övrigt i samband med mottagande. Förvaltningsutskottet understryker att mottagningsförhållandena bör ordnas så att klienternas och personalens säkerhet på förläggningen kan säkerställas och till exempel offer för människohandel identifieras. 

Myndigheternas resurser

I EU-lagstiftningen fastställs flera tidsfrister för asylförfarandets längd. Vid normalt asylförfarande är den maximala behandlingstiden i regel sex månader, vid påskyndat förfarande ska ansökningarna behandlas inom fem månader och vid gränsförfarande inom fyra veckor. Utskottet poängterar att man genom satsningar på snabb behandling av asylansökningar som sannolikt saknar grund strävar efter att också behandlingen av ansökningar som prövas i normalt förfarande ska kunna effektiviseras. Detta förutsätter att Migrationsverket garanteras tillräckliga resurser. I den andra tilläggsbudgetpropositionen för 2024 (RP 54/2024 rd) föreslås Migrationsverket få ökade anslag på sammanlagt cirka 1,5 miljoner euro för utgifter enligt propositionerna om gränsförfarande och ändring av medborgarskapslagen. Utskottet konstaterar i detta sammanhang att Migrationsverket under de senaste åren har haft svårigheter att hålla de lagstadgade behandlingstiderna, vilket de högsta laglighetsövervakarna har fäst uppmärksamhet vid i sina avgöranden. 

Valet av rätt förfarande förutsätter att Migrationsverkets resurser riktas till gallring av asylansökningar. Dessutom krävs förmåga att så snabbt som möjligt ordna ett lämpligt samtal för att utreda sökandens ansökningsgrunder. Möjligheten att hålla asylsamtal på distans spelar en central roll i detta sammanhang. För att samtalet ska kunna genomföras så att sökandens rättsskydd säkerställs, ska tolkning och rättshjälp fås efter behov. 

Utskottet understryker att Migrationsverket i egenskap av den myndighet som bestämmer behovet av skydd också ansvarar för valet av rätt förfarande. Vid tillämpningen av den föreslagna lagstiftningen görs hänvisningen till gränsförfarande i praktiken av Gränsbevakningsväsendet, som med hjälp av frågor utreder om det finns förutsättningar för att tillämpa gränsförfarande i fråga om sökanden. Utskottet betonar vikten av tillräcklig utbildning, anvisningar och rådgivning när det gäller hänvisning till rätt förfarande. 

Avsikten är att de arrangemang som behövs för gränsförfarandet ska genomföras endast i vissa förläggningar. En sådan kan enligt propositionsmotiven vara exempelvis den statligt drivna förläggningen i Joutseno, som ligger nära östgränsen och där de arrangemang som gränsförfarandet kräver kan genomföras med skäliga åtgärder och kostnader. Utskottet konstaterar att man i fortsättningen bör förbereda sig på att genomföra gränsförfarandet också vid andra förläggningar. 

De sökande som styrs till gränsförfarande förflyttas till en förläggning efter det att ansökan har lämnats in. Utskottet påpekar att transporterna i anslutning till förflyttningen av asylsökande och säkerställandet av dem binder polisens och Gränsbevakningsväsendets resurser. Också av denna anledning är det motiverat att den förläggning som används i gränsförfarandet är belägen så nära de gränsövergångsställen via vilka det beräknas anlända flest sökande som styrs till gränsförfarande. Utskottet anser det vara viktigt att alla myndigheter garanteras tillräckliga resurser (inklusive finansiering) för att säkerställa ett effektivt gränsförfarande. Betydelsen av tillräckliga resurser framhävs särskilt i situationer med instrumentaliserad migration eller massinvandring, varvid resursbehoven ökar också vid förvaltningsdomstolarna och de tingsrätter som behandlar förvars-ärenden. 

Övrigt

Utskottet konstaterar att det den senaste tiden har gjorts ett flertal lagstiftningsändringar som har förbättrat myndigheternas förmåga att bekämpa olika hybridhot. Man har också försökt förbereda sig på utnyttjande av migration som verktyg för hybridpåverkan på olika sätt. Utskottet anser att det är nödvändigt att externa aktörers möjligheter att utnyttja migration som ett verktyg för att påverka Finland och Europeiska unionen kan förhindras så effektivt som möjligt. 

Finland har sedan sommaren 2023 drabbats av rysk hybridpåverkan som utnyttjar migration. I samband med det har det före utgången av januari 2024 kommit omkring 1 300 personer över östgränsen som saknat förutsättningar för inresa men som ansökt om internationellt skydd i Finland. En betydande del av dessa har lämnat landet innan prövningen av ansökan slutförts och har fortsatt till andra delar av EU. Mindre än 10 procent av sökandena har enligt bedömningen i motiveringen hänvisats till gränsförfarande. Utskottet konstaterar också utifrån detta att gränsförfarandet är ett sätt att styra inresan i situationer med massinvandring och instrumentaliserad migration, men enbart det räcker inte till för att effektivt bekämpa själva fenomenet eller förhindra att det fortsätter. 

Utskottet anser det vara viktigt att följa upp effekterna av regleringen om gränsförfarandet. Vid uppföljningen ska särskild uppmärksamhet fästas vid hur de sökande som deltar i gränsförfarandet iakttar begränsningarna av rörelsefriheten. Erfarenheterna av tillämpningen av lagstiftningen ska beaktas när alternativa sätt att genomföra gränsförfarandet enligt EU:s förfarandeförordning övervägs.