Propositionens utgångspunkter

I propositionen föreslås det att det stiftas en lag om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa. Lagens syfte är att effektivt bekämpa sådana påtryckningar riktade mot Finland som sker genom instrumentalisering av inresa, att stärka gränssäkerheten och att förbereda inför de allvarligaste situationerna med instrumentalisering av inresa. 

Finlands säkerhetspolitiska omgivning har förändrats i grunden och på lång sikt när Ryssland invaderade Ukraina i februari 2022. Säkerhetsläget i Europa och i Finlands närområden är instabilt och dess förutsägbarhet har försämrats. Som det konstateras också i den utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse som nyligen lämnades till riksdagen (SRR 3/2024 rd) har Ryssland visat att landet inte respekterar andra staters suveränitet eller territoriella integritet, och landet har kränkt FN-stadgan och brutit mot den europeiska avtalsbaserade säkerhetsordningen. Ryssland har också i olika sammanhang meddelat att landet är i en konflikt med väst. Det är skäl att beakta att instrumentaliserad inresa kan vara en okonventionell metod som ingår i Rysslands militära tänkande och som används för att påverka. Ryssland har upptagit Finland, liksom många andra stater, på sin förteckning över ovänliga stater. Spänningarna i den säkerhetspolitiska miljön återspeglas i gränssäkerhetssituationen vid Finlands östgräns. Finland har sedan hösten 2023 varit utsatt för instrumentaliserad inresa. Vid instrumentaliserad inresa utnyttjas människor i syfte att utöva fientlig statlig påtryckning. Det är fråga om hybridpåverkan genom vilken man söker sårbarheter och svaga punkter i samhället. Instrumentaliserad inresa gynnar och är också förknippad med betydande gränsöverskridande och internationell brottslighet. 

Finland måste förbereda sig på att påtryckningarna genom instrumentaliseringen av inresa fortsätter under lång tid och antar mer omfattande och allvarligare former. En central beredskapsmetod är lagstiftning som redan i sig kan fungera förebyggande och som innehåller tillräckliga befogenheter för myndigheterna så att de kan agera effektivt och med framförhållning. Förvaltningsutskottet anser att det är nödvändigt att externa aktörers möjligheter att utnyttja migration som en metod för att påverka Finland och Europeiska unionen fientligt kan förhindras så effektivt som möjligt. 

Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar statsrådets allmänna sammanträde kan besluta att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd på ett begränsat område vid riksgränsen i Finland och i dess omedelbara närhet i syfte att trygga Finlands suveränitet eller nationella säkerhet. Den föreslagna lagstiftningen gäller situationer där en främmande stat försöker påverka Finland genom att utnyttja inresande. Behovet av att fatta ett sådant beslut ska konstateras i samverkan med republikens president. Beslutet ska kunna fattas för högst en månad åt gången. 

Efter att statsrådet fattat ett sådant beslut som avses ovan hindras de personer som används för påverkan inom det område som beslutet avser från att resa in i landet. Den som kommit in i landet ska avlägsnas ur landet och hänvisas till en plats där ansökningar om internationellt skydd tas emot. En inresandes ansökan om internationellt skydd ska emellertid tas emot i vissa undantagsfall. Den föreslagna lagstiftningen begränsar inte mottagandet av ansökningar om internationellt skydd på andra platser än på det område som statsrådets beslut avser. 

Den föreslagna lagen är temporär och gäller i ett år från ikraftträdandet. 

Grundlagsutskottet anser (GrUU 26/2024 rd) att den nu aktuella undantagslagen inte ingriper i grundlagens centrala avgöranden, som enligt förarbetena omfattar till exempel de grundläggande fri- och rättigheterna i sin helhet och riksdagens ställning som högsta statsorgan. Grundlagsutskottet anser dock att lagförslaget inte kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Enligt grundlagsutskottets utlåtande kan lagförslaget behandlas i den ordning som föreskrivs i 73 § i grundlagen, om utskottets konstitutionella anmärkning om behovet av komplettering av bestämmelserna om rättsskydd beaktas på behörigt sätt. 

Förvaltningsutskottet har sänt sitt utkast till betänkande till grundlagsutskottet för ett ytterligare utlåtande. Förvaltningsutskottet har bett grundlagsutskottet att ta ställning till om förvaltningsutskottets ändringar uppfyller det som grundlagsutskottet i sitt första utlåtande har förutsatt om uttryckliga bestämmelser om ett rättsskyddsförfarande i efterhand för en inresande. Grundlagsutskottet anser (GrUU 29/2024 rd) att förvaltningsutskottet på detta sätt genom en bestämmelse som är avgränsad till Finlands jurisdiktion har ändrat regleringen och kompletterat rättsskyddet för den som vill resa in i landet genom ett explicit rättssäkerhetsförfarande i efterhand inom ramen för de krav som framförts i det tidigare utlåtandet. Kompletterat på detta sätt kan lagförslaget behandlas i den ordning som föreskrivs i 73 § i grundlagen som ett avgränsat undantag från grundlagen. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att den föreslagna lagen är exceptionell till sitt innehåll. Den har utarbetats i ett exceptionellt och till många delar nytt säkerhetsläge för att skydda den nationella säkerheten. I det aktuella lagförslaget är det fråga om den demokratiska rättsstatens försvar mot sådant fientligt inflytande, påtryckning och hybridangrepp från en främmande stat som utgör ett allvarligt hot mot självbestämmanderätten och den nationella säkerheten. 

Om rättsstatens suveränitet och den nationella säkerheten är i allvarlig fara, måste också en rättsstat enligt grundlagsutskottet (GrUU 26/2024 rd, även GrUU 29/2024 rd) ha rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att avvärja faran, även om de nödvändiga motåtgärderna verkar strida mot människorättsförpliktelserna, i det fall att ett visst slag av verksamhet som medför allvarlig fara inte kunde beaktas när förpliktelserna fastställdes eller när staten förband sig till dem. Det väsentliga är att det i en rättsstat ska föreskrivas i lag om befogenheter som enligt en förhandsbedömning kan anses nödvändiga för att avvärja en sådan fara som avses ovan. Förvaltningsutskottet instämmer i grundlagsutskottets bedömningar. 

Sammantaget anser förvaltningsutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande ändringar. Syftet med de ändringar som utskottet föreslår i lagförslaget är särskilt att, såsom också framgår av grundlagsutskottets utlåtande, minska de motstridigheter mellan den föreslagna regleringen och förbudet mot tillbakasändning och andra förpliktelser i enlighet med internationella människorättskonventioner. Förvaltningsutskottet anser att särskilt utskottets förslag om ett särskilt rättsmedel i efterhand samt de faktorer som ska beaktas vid bedömningen av grunderna för undantag och registreringen av dem bidrar till att minska dessa motstridigheter. Dessutom föreslår utskottet att bestämmelserna kompletteras med en bestämmelse om riksdagens rätt att få information. 

Instrumentaliserad inresa vid Finlands östgräns och hot i anslutning till den

Förvaltningsutskottet betonar beredskapens centrala betydelse när den säkerhetspolitiska miljön genomgår snabba förändringar. Man bör i synnerhet kunna bereda sig för olika former av hybridpåverkan på ett så omfattande sätt som möjligt. Betydelsen av förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön framhävs för sin del av att Finland anslöt sig till Nato våren 2023. Den viktigaste lagstiftningsändringen med tanke på hanteringen av situationen har hittills varit den ändring av gränsbevakningslagen (578/2005) som trädde i kraft i juli 2022. Enligt 16 § 2 mom. i Gränsbevakningslagen kan statsrådet besluta att ansökan om internationellt skydd ska koncentreras till ett eller flera gränsövergångsställen vid riksgränsen i Finland, om det är nödvändigt för att avvärja ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen, den nationella säkerheten eller folkhälsan och om det är fråga om ett exceptionellt stort antal inresande under en kort period, eller information eller grundad misstanke om att inresan sker till följd av en främmande stats eller någon annan aktörs påverkan. Om statsrådet har fattat ett sådant beslut, får internationellt skydd sökas vid Finlands riksgräns endast vid ett sådant gränsövergångsställe till vilket ansökan om internationellt skydd har koncentrerats (FvUB 16/2022 rd — RP 94/2022 rd). 

Förvaltningsutskottet har behandlat instrumentaliserad inresa i flera tidigare ställningstaganden (t.ex. FvUU 6/2024 rd, FvuB 16/2022 rd, FvUU 14/2022 rd och FvUB 19/2021 rd). Utskottet har betonat att medlemsstaterna i EU ska ha tillgång till tillräckligt strikta metoder för att ingripa i instrumentaliserad inresa, så att den territoriella integriteten, den allmänna ordningen och säkerheten samt den nationella säkerheten ska kunna tryggas i alla situationer. Utskottet anser det vara viktigt att statens rätt att besluta om säkerheten vid de yttre gränserna och vem som har tillträde till statens territorium beaktas i de åtgärder som hänför sig till utnyttjande av migration som instrument. Förvaltningsutskottet konstaterar att Finland som stat vid EU:s och Natos yttre gränser har ett accentuerat ansvar för de yttre gränserna och som Schengenstat också för att Schengenområdet fungerar och hålls stabilt. 

Instrumentaliserad inresa är ett konstaterat och använt sätt att påverka en suverän stats självbestämmande och den nationella säkerheten. Till exempel Belarus har sedan 2021 använt det som ett politiskt påtryckningsmedel mot EU och dess medlemsstater. Ryssland strävar efter att kränka Finlands suveränitet, äventyra Finlands nationella säkerhet och utöva påtryckning på Finland i syfte att påverka det finländska samhället och det politiska beslutsfattandet. Instrumentaliserad inresa är ett verktyg som används av en utomstående aktör, i detta fall Ryssland, för att skapa ett säkerhetshot som en suverän stat måste kunna bemöta. 

Utskottet konstaterar att instrumentaliserad inresa i sista hand kan äventyra nationens mest grundläggande intressen. Om samhällets grundläggande funktioner och ekonomiska bärkraft kan lamslås, är det möjligt att Finland förlorar sin förmåga att garantera de grundläggande fri- och rättigheterna för dem som vistas i landet på det sätt som avses i 22 § i grundlagen. 

I propositionsmotiven sägs att den allvarliga störningssituation i gränssäkerheten vid Finlands östgräns som fick sin början hösten 2023 och hotet om instrumentaliserad inresa fortgår. Utskottet anser utifrån inkommen utredning att risken för instrumentaliserad inresa fortfarande är hög. Risken för att situationen eskalerar är hög i synnerhet därför att det i närheten av Finlands gräns mycket sannolikt fortfarande vistas ett betydande antal personer som kan instrumentaliseras till Finland. Ännu viktigare vid bedömningen av situationen är dock att antalet kan öka betydligt och mycket snabbt med de ryska myndigheternas medverkan. 

Finland har tidigare 2015–2016 varit föremål för instrumentaliserad inresa, då cirka 1 700 asylsökande på kort tid kom från Ryssland via de nordliga gränsövergångsställena. Den aktuella situationen är dock mycket allvarligare. I november–december 2023 kom cirka 1 300 personer som ansökt om internationellt skydd till Finland utan förutsättningar för inresa. En betydande del av dessa personer (ca 29 %) har lämnat landet innan utredningen av ansökan slutförts och har fortsatt till andra delar av EU. 

Den instrumentaliserade inresan spred sig under vintern effektivt mellan gränsövergångsställena beroende på deras öppettider. Under de livligaste dygnen anlände omkring 300 personer till Finland via de två öppna gränsövergångsställena. I gränsens omedelbara närhet fanns det enligt uppskattning flera hundra andra invandrare som inte släpptes till Finland. Enligt en bedömning till utskottet kan till exempel 300–500 instrumentaliserade personer per dygn anlända till Finland från ett gränsövergångsställe som är öppet. Det skulle betyda 9 000 personer per månad. Av propositionsmotiven framgår dessutom att transiteringen av personer som söker sig till Finland från ursprungsländerna till Finlands gräns kan ske under de ryska myndigheternas ledning och kontroll inom några dygn. Vi måste förbereda oss på att situationen försämras både i den praktiska gränskontrollen och i lagstiftningen. Enligt myndigheternas bedömning är situationen sannolikt långvarig. 

Instrumentaliserad inresa syftar exempelvis till att överbelasta asylsystemet och registreringarna, bryta sammanhållningen i samhället och på finländskt territorium infiltrera personer som kan användas för en främmande stats räkning. Det görs försök att försvåra de finländska myndigheternas verksamhet och skapa oordning i samhället. 

En främmande stats och andra aktörers delaktighet i fenomenet vid Finlands östgräns är tydlig och som helhet betydande. Utskottet konstaterar att Rysslands gränszon och gränsövergångsställen är noggrant kontrollerade, och där är det inte möjligt att röra sig utan tillstånd eller kontroll i den omfattning som setts. De ryska gränsmyndigheterna är inte självständiga aktörer, utan deras verksamhet styrs av statsledningen. Utskottet anser utifrån inkommen utredning att det är klart att fenomenet med instrumentaliserad inresa kan utvecklas endast med de ryska myndigheternas medverkan. 

Organiserad brottslighet, ordnande av olaglig inresa, korruption och sociala medier är en integrerad del av fenomenet. Under kontroll av myndigheterna tjänar de statens mål och syften. Enligt erhållen utredning kan en främmande stats påverkan på Finland skapa verksamhetsmöjligheter för brottslighet som verkar i och påverkar Finland. Under det pågående fenomenet har myndigheterna identifierat tiotals personer som eventuellt äventyrar den inre säkerheten. De kan också utgöra ett hot mot den nationella säkerheten. Att behålla migrationen under myndigheternas kontroll är viktigt för att identifiera sådana personer och förhindra deras inresa. 

Utskottet anser det vara ytterst viktigt att man vid granskningen av fenomenet med instrumentaliserad inresa utöver antalet asylsökande också fäster uppmärksamhet vid hurdana personer som kan tänkas bli instrumentaliserade till Finland. Bland de inresande kan det till exempel finnas personer som har ett förflutet med våldsbrott, personer som fått militärutbildning, personer misstänkta för krigsförbrytelser, radikaliserade personer eller personer som bedriver underrättelseverksamhet. Också personrisker måste kunna minimeras. 

Enligt utredning har det under den tid fenomenet förekommit redan iakttagits situationer där det på gränsövergångsställena när de varit öppna under en kort tid har samlats hundratals personer med de ryska myndigheternas medverkan, och potentialen har varit betydligt större. I sådana situationer har den allmänna ordningen och säkerheten äventyrats i den omedelbara närheten av riksgränsen. Dessutom har det tidvis funnits ett direkt hot om att en större grupp invandrare tränger sig in i landet med hjälp av ett stort antal personer eller med hjälp av våld. 

Risken för att fenomenet sprider sig över terränggränsen ökar. De finska myndigheterna ska ha förutsättningar att hantera situationen särskilt vid terränggränsen, där båda ländernas gränsmyndigheter är skyldiga att förhindra, avslöja och utreda olagliga gränspassager. Hantering av situationen vid terränggränsen förutsätter ett nytt slags tänkande och kompletterade befogenheter. 

Utskottet anser att det kan anses sannolikt att Ryssland i någon form utnyttjar den lagstiftningslösning som nu föreslås i Finland i sin informationspåverkan så att Finlands åtgärder uppges vara oproportionerliga eller kränka rättigheterna för dem som försöker ta sig in. När man informerar om den lag som ska stiftas finns det skäl att betona att lagen har stiftats enligt rättsstatens principer. 

Utskottet anser det vara ytterst viktigt att syftet med den föreslagna lagstiftningen är att förebygga instrumentaliserad inresa som medel för hybridpåverkan. Avsikten är att signalera att Finland inte godkänner eller tillåter instrumentalisering och försök att med hjälp av instrumentalisering rubba självbestämmanderätten och den nationella säkerheten. Avsikten är också att ge en signal till de inresandes ursprungsländer. Syftet är att förhindra att tredjelandsmedborgare blir verktyg för Rysslands hybridpåverkan. 

Andra sätt att bemöta instrumentaliserad inresa

Förvaltningsutskottet påpekar att det den senaste tiden har gjorts ett flertal lagstiftningsändringar som har förbättrat myndigheternas förmåga att bekämpa olika hybridhot. Man har också på olika sätt försökt förbereda sig på att migration utnyttjas som verktyg för hybridpåverkan. 

Efter att den aktuella propositionen överlämnades godkände riksdagen de ändringar i utlänningslagen genom vilka det införs ett gränsförfarande enligt EU:s förfarandedirektivEuropaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU om gemensamma förfaranden för att bevilja eller återkalla internationellt skydd (omarbetning) och de grunder för påskyndat förfarande enligt direktivet som inte tidigare har tagits i bruk i Finland. Utskottet konstaterar i sitt betänkande om ärendet (FvUB 10/2024 rd — RP 30/2024 rd) att gränsförfarandet är ett sätt att styra inresan i situationer med massinvandring och instrumentaliserad inresa, men enbart det räcker inte till för att effektivt bekämpa själva fenomenet eller förhindra att det fortsätter. 

Dessutom godkände riksdagen nyligen ändringar i lagstiftningen om utnyttjande av teknik för upprätthållande av gränssäkerheten. Ändringarna möjliggör en bättre lägesbild och framförhållning i Gränsbevakningsväsendets operativa verksamhet (FvUB 9/2024 rd — RP 25/2024 rd). De föreskrivna befogenheterna kan stödja Gränsbevakningsväsendets verksamhet och statsledningens beslutsfattande också i situationer med instrumentaliserad inresa. Också de ändringar i värnpliktslagen som gör det möjligt för reservister att inkallas till repetitionsövningar snabbare än tidigare förbättrar Gränsbevakningsväsendets förmåga att reagera på snabba omställningar i gränssäkerhetssituationen (FvUU 13/2024 rd — RP 66/2024 rd). 

Statsrådet har sedan den 16 november 2023 i enlighet med ovan nämnda 16 § i gränsbevakningslagen fattat flera beslut om stängning av gränsövergångsställen och om koncentrering av ansökan om internationellt skydd vid landgränsen mellan Finland och Ryssland. Alla gränsövergångsställen vid östgränsen har redan länge varit stängda och mottagandet av asylansökningar har koncentrerats till andra ställen än gränsövergångsställena vid östgränsen. Med hjälp av besluten har situationen hållits under kontroll. Detta visar att hanteringen av situationen kan förbättras genom åtgärder enligt 16 § i gränsbevakningslagen, men med hjälp av dem kan man endast i begränsad utsträckning bekämpa instrumentaliserad inresa som orsakas av en främmande stat. Samtidigt bör det noteras att en total stängning av gränsövergångsställena vid östgränsen helt och hållet hindrar sedvanlig gränsövergångstrafik via landgränsen mellan Finland och Ryssland, vilket för ett stort antal människor i betydande grad påverkar tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, såsom rörelsefriheten, rätten till familjeliv och näringsfriheten. Ett av syftena med den föreslagna lagen är att gränsövergångsställen vid behov ska kunna vara öppna för annan trafik. 

Bestämmelserna i gränsbevakningslagen erbjuder dock ingen lösning på en situation där påtryckningarna ökar och fortsätter under lång tid, instrumentaliseringen av inresande sprids till terränggränsen och till stängda gränsövergångsställen och situationerna blir av allt svårare och farligare art. Förvaltningsutskottet är medvetet om att den nu föreslagna lagen inte gör det möjligt att avvärja alla tänkbara påtryckningsmedel som Ryssland använder och som utnyttjar instrumentaliserad inresa. I dessa situationer kan det när läget förvärras också behövas befogenheter som hänför sig till övervakning och tryggande av den territoriella integriteten. Den föreslagna lagstiftningen förbättrar dock avsevärt Gränsbevakningsväsendets förmåga att bekämpa instrumentaliserad inresa. 

I samband med beredningen av propositionen har man utöver det ovan nämnda bedömt också andra möjliga sätt att lösa situationen. Av propositionsmotiven framgår att man som andra realiseringsalternativ har bedömt effektiviserat asylförfarande, ökat tagande i förvar av utlänningar, fastställande av Ryssland som ett säkert tredjeland, reglerat behandlingsförfarande vid gränsen, förfarandet för snabb behandling av asylansökningar vid gränsen samt mottagande av asylansökningar utanför Finlands gränser. Utskottet hänvisar i fråga om dessa alternativ till det som sägs i propositionsmotiven. Trots att regleringsalternativen granskas rätt intensivt är den väsentliga slutsatsen med tanke på bedömningen av lagförslagets nödvändighet och proportionalitet att gränsförfarandet och andra nuvarande förfaranden enligt EU-lagstiftningen inte ger tillräckliga verktyg för att bekämpa instrumentalisering vid östgränsen. De befintliga förfarandena är inriktade på att hantera situationen, inte på att bekämpa hot. Utskottet påpekar att påtryckningar som en fientlig stat riktar mot Finland i form av instrumentaliserad inresa inte kan bekämpas effektivt med enbart sådana metoder som är avsedda för att hantera fenomenet. 

Den nu föreslagna lagstiftningen har konstaterats vara det enda effektiva sättet i strävan att avvärja de allvarliga hot som instrumentaliserad inresa orsakar och säkerställa den nationella säkerheten. Av grundlagsutskottets utlåtanden framgår att enligt utredning till utskottet motsvarar de grundläggande lösningarna i den föreslagna regleringsmodellen syftet med regleringen i den här miljön på ett sätt som vore svårt att uppnå med de alternativa regleringsmodeller som beskrivs i propositionen. I ljuset av utredning till grundlagsutskottet kan den föreslagna regleringen anses vara nödvändig. Förvaltningsutskottet är av samma uppfattning. 

Förvaltningsutskottet betonar att avvikelsen från de grundläggande fri- och rättigheterna i den föreslagna regleringen har begränsats till endast det absolut nödvändiga i en situation där det inte finns andra tillräckligt effektiva åtgärdsalternativ som ingriper mindre i de grundläggande fri- och rättigheterna för att bekämpa instrumentaliserad inresa. Den gällande lagstiftningen innehåller inte tillräckliga metoder med tanke på ett effektivt tryggande av den nationella säkerheten, och att vara beroende enbart av den gällande lagstiftningen är inte hållbart på lång sikt. 

Propositionens förhållande till internationella människorättsförpliktelser

Vid bedömningen av propositionens förhållande till internationella människorättsförpliktelser konstaterar grundlagsutskottet (GrUU 26/2024 rd) att regleringen inte är förenlig med Finlands internationella människorättsförpliktelser. Grundlagsutskottet anser att det redan utifrån det som sägs i propositionen är uppenbart att regleringen står i strid med det absoluta förbudet mot tillbakasändning. Alla inresande blir inte föremål för en bedömning av konsekvenserna av att de nekas tillträde till landet eller avlägsnas ur landet innan dessa åtgärder vidtas. Konflikten beror också på att något beslut inte fattas och att besvär inte kan anföras i ärendet. Att inresande enligt lagförslaget hänvisas till en plats där ansökningar tas emot garanterar ännu inte i sig tillgång till en bedömning. Motsvarande anmärkningar kan göras i fråga om förbudet mot kollektiv utvisning, som står i nära samband med förbudet mot återsändning, rätten till individuell prövning och rätten att söka asyl samt till de procedurkrav och rättsmedel som hänför sig till dessa. Grundlagsutskottet anser dock att det väsentliga är att avvikelsen från internationella människorättsförpliktelser i den aktuella propositionen är tidsmässigt, geografiskt och innehållsmässigt avgränsad och att människorättsförpliktelserna utanför lagens avgränsade tillämpningsområde är i kraft fullt ut. 

Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser som enligt propositionsmotiven (t.ex. s. 69—70 och 96) syftar till att lindra identifierade konflikter med människorättsförpliktelserna, såsom i fråga om förbudet mot tillbakasändning. Bestämmelserna i lagförslagets 5 § syftar till att säkerställa att människorättsförpliktelserna fullgörs också inom lagens tillämpningsområde. I detta regleringssammanhang anser grundlagsutskottet därför att det aktuella området för undantagslagen är avgränsat i förhållande till grundlagen som helhet. Inom det avgränsade tillämpningsområdet för det statsrådsbeslut som avses i 3 § i den föreslagna lagen kommer människorättsförpliktelserna inte att tillämpas fullt ut, utan den nu aktuella undantagslagen blir nationellt tillämplig till de delar som fastställts som undantag i lagstiftningshandlingarna. 

Grundlagsutskottet betonar att bestämmelser som innebär ett undantag från grundlagen också måste vara nödvändiga. Den som söker asyl har inte rätt att anföra besvär över avlägsnande ur landet som skett med stöd av den föreslagna lagen. Enligt propositionsmotiven (s. 69) ska personen ändå ha möjlighet att anföra klagan över åtgärden i enlighet med förvaltningslagen och därigenom föra ärendet, och särskilt frågan om myndigheten förfarit på ett lagenligt och behörigt sätt, till den myndighet som övervakar verksamheten för närmare behandling i efterhand. Enligt grundlagsutskottets uppfattning kan förvaltningsklagan enligt de allmänna bestämmelserna i 8 a kap. i förvaltningslagen inte anses vara ett effektivt rättsmedel enligt människorättskonventionerna. Propositionen innehåller ingen möjlighet till särskilt föreskrivet klagomålsförfarande eller begäran om omprövning till exempel utanför Finlands gränser. 

Grundlagsutskottet noterar att avvikelsen i fråga om rätten till rättsmedel inte motiveras närmare i propositionen. Det kan därför inte till denna del anses nödvändigt att stifta en undantagslag. Regleringen måste avgränsas till det som är absolut nödvändigt. Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet måste ändra regleringen och komplettera rättsskyddet för den som vill resa in i landet med ett explicit rättssäkerhetsförfarande i efterhand för att lagförslaget ska kunna stiftas som ett sådant avgränsat undantag som avses i 73 § i grundlagen. Med beaktande av syftena med regleringen kräver rättsskyddet i ärendet dock inte användningen av rättsmedel att verkställigheten skjuts upp, anser grundlagsutskottet. Med beaktande av regleringens exceptionella karaktär avses med rättsskyddsgarantier inte de nuvarande ordinarie besvärsförfarandena. 

Grundlagsutskottet anser dock att lagförslaget, även om det kompletteras på det sätt som avses ovan, fortfarande står i strid med flera människorättsförpliktelser och fortfarande kan innebära ett undantag också från kravet på rättsskydd enligt 21 § i grundlagen. Regleringen utgör dock fortfarande en avgränsad avvikelse från människorättsförpliktelserna och innebär alltså inte att förpliktelserna åsidosätts helt. Regleringen innebär därför inte heller något undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som helhet eller något annat ingrepp i de centrala lösningarna i grundlagen. Lagförslaget kan således kompletteras med uttryckliga bestämmelser om rättsskydd och därefter behandlas som ett sådant avgränsat undantag från grundlagen som avses i 73 § i grundlagen. 

Grundlagsutskottet konstaterar att om rättsstatens suveränitet och den nationella säkerheten är i allvarlig fara, måste enligt utskottet också en rättsstat ha rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att avvärja faran, även om de nödvändiga motåtgärderna verkar strida mot människorättsförpliktelserna, i det fall att ett visst slag av verksamhet som medför allvarliga risker inte kunde beaktas när förpliktelserna fastställdes eller när staten förband sig till dem. Det väsentliga är att det i en rättsstat ska föreskrivas i lag om befogenheter som enligt en förhandsbedömning kan anses nödvändiga för att avvärja en sådan fara som avses ovan. 

Förvaltningsutskottet föreslår med anledning av grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 26/2024 rd) att 4 § kompletteras med ett nytt 5 mom. som innehåller bestämmelser om ett särskilt rättsmedel på det sätt som närmare framgår av detaljmotiveringen. Kompletterat på detta sätt kan lagförslaget enligt grundlagsutskottet behandlas i den ordning som föreskrivs i 73 § i grundlagen som ett avgränsat undantag från grundlagen (GrUU 29/2024 rd). 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 26/2024 rd) också fäst uppmärksamhet vid bland annat att bestämmelserna i 4 och 5 § i lagförslaget är knappa. I propositionens specialmotivering framförs dock vissa synpunkter som preciserar de nämnda bestämmelserna. Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet av konstitutionella skäl måste precisera bestämmelserna i 4 och 5 § till exempel med de omständigheter som nämns i propositionens specialmotivering och som det hänvisas till i grundlagsutskottets utlåtande. Förvaltningsutskottet föreslår i detaljmotiveringen till detta betänkande preciseringar av dessa bestämmelser. 

Förvaltningsutskottet konstaterar dessutom att det utöver det föreslagna nya rättsmedlet också är möjligt att anföra klagomål över en gränsbevakningsmans eller Gränsbevakningsväsendets verksamhet till exempel på en högre nivå inom Gränsbevakningsväsendet, inrikesministeriet som styr och övervakar Gränsbevakningsväsendets verksamhet, specialombudsmännen (t.ex. diskrimineringsombudsmannen) och de högsta laglighetsövervakarna. 

Om möjligheten till nya tolkningar

I propositionen konstateras (s. 93) att det i propositionen är fråga om reglering av ett sådant fenomen som inte var känt när grundlagen stiftades. Tolkningen av grundlagen och grunderna för den ska dock enligt grundlagsutskottet också i en sådan situation baseras på gällande rätt och befintlig rättspraxis (GrUU 26/2024 rd, se även t.ex. GrUU 2/2024 rd, stycke 8, GrUU 80/2022, stycke 3 och GrUU 26/2017 rd, s. 9). 

Enligt utredning till förvaltningsutskottet framhävs de på kontext och avsikt baserade (kontextuella och teleologiska) tolkningsmetoderna vid tolkningen av internationella avtal. De behandlas också i artiklarna 31 och 32 i Wienkonventionen. Detta innebär enligt erhållen utredning att avtalets avsikt, syfte samt de förhållanden som rådde när avtalet ingicks är centrala utgångspunkter för tolkningen. Utskottet betonar också att avsikten inte heller i fråga om en ny tolkning är att lösgöra sig från tillämpningen av internationella avtal, utan att i syfte att bekämpa instrumentaliserad inresa begränsa de nya tolkningarna till att gälla endast sådana säkerhetshot som orsakas av en främmande stat. 

Enligt en bedömning till utskottet är avsikten och syftet med den reglering som baserar sig på internationella avtal och som inverkar på det nu aktuella ärendet samt de förhållanden som rådde när avtalen ingicks sådana som i nuläget med fog kan berättiga till ett nytt tolkningssätt. Syftet med avtalen är inte att främja möjligheterna till instrumentaliserad inresa. Att öppna för nya tolkningar skulle enligt utredning också kunna anses motiverat med tanke på att Rysslands agerande kan anses utgöra ett brott mot förbudet mot missbruk av rättigheter och ha drag av verksamhet av så kallad lawfare-typ. 

Förbudet mot missbruk av rättigheter har uttryckts i flera internationella konventioner om mänskliga rättigheter och grundläggande fri- och rättigheter. Kärnområdet för förbudet mot missbruk av rättigheter är enligt utredning till utskottet sådan verksamhet där man strävar efter att helt och hållet lösgöra sig från det system som tryggar individens rättigheter och urholka den demokratiska rättsstaten. Lawfare hänvisar i sin tur till en strategi där rättsliga medel används för att uppnå militära mål. Syftet med lawfare är att använda rättsliga processer och lagar som vapen mot motståndare i stället för att använda sig av traditionell militär verksamhet eller fysiskt våld. 

Förvaltningsutskottet anser att det allmänt bör övervägas i vilken mån vedertagna tolkningar av internationella avtal särskilt i fråga om avtalens tillämpningsområde och processuella rättigheter kan förbli oförändrade i en ny tillämpningssituation. Detta är också förknippat med betydelsen och varaktigheten av prejudikat när förhållandena förändras. Det rör sig främst om Europadomstolens avgöranden. 

Regleringens förhållande till EU-rätten

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 26/2024 rd) påpekat att den föreslagna regleringen också strider mot bestämmelser i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Konflikten gäller åtminstone rätten att söka internationellt skydd, förbudet mot tillbakasändning och rätten till ett effektivt rättsmedel. Grundlagsutskottet bedömer dock att undantagen från människorättsförpliktelserna är avgränsade. Den föreslagna regleringen kan enligt utskottets uppfattning dock vara av relevans också med tanke på flera normer i EU:s sekundärrätt. Frågor som gäller gränskontroll, asyl och invandring hör inom EU till området för delad befogenhet. I vår nationella lagstiftning finns det enligt grundlagsutskottet inte skäl att gå in för lösningar som strider mot EU-rätten. 

Grundlagsutskottet har påpekat (GrUU 26/2024 rd) att förvaltningsutskottet därför noggrant bör utreda regleringens förhållande till EU-rätten med beaktande särskilt av det så kallade förfarandedirektivet, det så kallade skyddsgrundsdirektivet, det så kallade återvändandedirektivet, den så kallade Dublin III-förordningen och den så kallade krisförordning som snart träder i kraft. Förvaltningsutskottet bör enligt grundlagsutskottet också utreda om det är möjligt att anse att det inte nödvändigtvis finns någon konflikt mellan EU-rätten och den föreslagna lagen, om artikel 4.2 i EU-fördraget eller artikel 72 i EUF-fördraget kan åberopas för att motivera lagen. 

Enligt artikel 4.2 i EU-fördraget ska unionen respektera väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. Enligt samma bestämmelse hör det till varje enskild medlemsstat att ansvara för i synnerhet den nationella säkerheten. Artikel 72 i EUF-fördraget ingår i avdelning V om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, som även omfattar ett kapitel 2 om gränskontroll och asyl- och invandringspolitik. Enligt bestämmelsen påverkar denna avdelning inte medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att propositionens förhållande till EU-rätten måste bedömas både med avseende på stadgan om de grundläggande rättigheterna, som hör till EU:s primärrätt, och med avseende på asyllagstiftningen, som hör till sekundärrätten. Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (GrUU 26/2024 rd) att även om regleringen strider mot rätten att söka internationellt skydd enligt EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, förbudet mot tillbakasändning och rätten till effektiva rättsmedel, bedömer utskottet dock att undantagen från människorättsförpliktelserna är begränsade. Grundlagsutskottet anser också i fråga om stadgan om de grundläggande rättigheterna att den föreslagna regleringen kan bli föremål för EU-domstolens tolkningar. 

Förvaltningsutskottet påpekar att den föreslagna lagstiftningen har relevans med avseende på flera rättsakter som omfattas av EU:s sekundärrätt, såsom de till asyllagstiftningen hänförliga förfarandedirektivet, skyddsgrundsdirektivetEuropaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet, återvändandedirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna samt förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten samt förordningen om bestämmandet av den ansvariga statenEuropaparlamentets och rådets förordning (EU) N:o 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning). Förvaltningsutskottet anser det vara klart att den föreslagna lagstiftningen avviker från de ovannämnda bestämmelser som hör till EU:s asyllagstiftning. Med andra ord ska ovannämnda EU-rättsakter inte tillämpas inom det avgränsade tillämpningsområde som avses i statsrådets beslut enligt 3 § i den föreslagna lagen. Eftersom EU-rätten är primär i förhållande till den nationella lagstiftningen, bör det i EU-rätten finnas handlingsutrymme och grunder för att lagstiftningen ska kunna tillämpas i statsrådet, myndighetsverksamheten och domstolarna. 

Som det konstateras också i propositionen betonar förvaltningsutskottet att det i EU-rätten inte finns något sätt att bekämpa sådan verksamhet som hotar en främmande stats nationella säkerhet och att försvara den egna statens rätt att bestämma över sina interna angelägenheter. De medel som står till förfogande i EU-rätten hänför sig till flexibilitet i vissa asylförfaranden och i olika skeden av förfarandet och syftet med dem är att de behöriga myndigheternas arbete ska underlättas och att resurserna ska räcka till vid massinvandring. Den flexibilitet som ingår i asyllagstiftningen kan inte utnyttjas för att direkt påverka bekämpningen av instrumentaliserad inresa. 

Lagens godtagbarhet ur EU-rättslig synvinkel baserar sig i väsentlig grad på om vissa artiklar i unionsfördragen som hänför sig till den nationella säkerheten kan betraktas som sådana motiveringsgrunder med stöd av vilka man kan avvika från EU:s asyllagstiftning. Förvaltningsutskottet anser i enlighet med propositionen att artikel 4.2 i EU-fördraget och artikel 72 i EUF-fördraget ger den nödvändiga motiveringen till att avvikelse görs från den ovannämnda sekundärrätten och att lagen kan stiftas och tillämpas. Även om EU-domstolen inte i något ärende har godkänt påståendet att en medlemsstat med åberopande av artikel 4.2 i EU-fördraget eller artikel 72 i EUF-fördraget skulle ha kunnat avvika från bestämmelserna i något asyldirektiv, har domstolen inte heller absolut uteslutit möjligheten att åberopa dessa. Enligt utredning till utskottet innehåller fördragen ingen allmän reservering som undantar alla åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet från tillämpningsområdet för unionsrätten, men till exempel omfattande intrång av främmande makt genom våld eller ett trovärdigt hot om sådant intrång i landet kan skapa en situation där tillämpningen av en sådan lagstiftning anses berättigad. Möjligheten till undantag bör betraktas med avseende på om undantagen är ändamålsenliga och behövliga samt står i rätt proportion till sitt syfte och huruvida det är fråga om ett verkligt, omedelbart och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Det bör också bedömas huruvida situationen inverkar på hot mot statliga organ eller dess offentliga servicefunktioner, hot mot befolkningens överlevnad, risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller av den fredliga samexistensen mellan folken samt inverkan på militära intressen. Möjligheterna till undantag ska tolkas snävt, hotet ska också kunna konkretiseras och bevisas. 

Som det konstateras ovan har Finlands säkerhetspolitiska omgivning förändrats snabbt och permanent. En främmande stat strävar efter att påverka Finland. Fenomenet vid östgränsen är exceptionellt, bekymmersamt och allvarligt såväl när det betraktas utifrån Finlands som den europeiska säkerhetsmiljöns referensram. Också Finland är utsatt för en främmande stats aggressiva strävanden som verifieras och uttalas på olika sätt, och som hör till den statliga suveränitetens sfär. Påverkan kan synas som allvarliga störningar i den allmänna ordningen och säkerheten, och genom hybridpåverkan kan det skapas spänningar exempelvis mellan migranter och grupper som motsätter sig dem. Den föreslagna lagstiftningens syfte är att inrätta befogenheter för situationer där det är fråga om hot mot Finlands suveränitet och nationella säkerhet till följd av påtryckning från en främmande stat. För Finlands del är situationen krävande och annorlunda jämfört med andra situationer med instrumentalisering särskilt på grund av det faktum att påtryckaren är en stat, således Ryssland, som för ett anfallskrig och agerar oförutsägbart och aggressivt. Instrumentaliserad inresa kan också utgöra en okonventionell metod som hör till påtryckarens militära tänkande och som används för att påverka. 

Förvaltningsutskottet anser på grundval av erhållen utredning att domstolen i fråga om artiklarna 4.2 i EU-fördraget och 72 i EUF-fördraget inte har ställts inför att avgöra en situation som kan jämföras med situationen i Finland. Domstolen har i flera fall till exempel tagit ställning till undantag från asyllagstiftningen med stöd av artikel 72 i EUF-fördraget, men fallen har gällt situationer med massinvandring. Lösningarna har inte direkt gällt instrumentaliserad migration som sker som en del av en främmande stats fientliga påverkansoperationer. Dessutom ska det noteras att den nationella säkerheten i domstolens praxis också ges betydelse och konstateras vara indirekt relevant för andra grundläggande fri- och rättigheter (C-511/18, C-512/18 och C-20/18, (La Quadrature du Net m.fl.). 

Utskottet anser att det i fråga om domstolens domar är av betydelse vad domstolen har tagit ställning till och inte i lika hög grad vilken situation det i annat sammanhang har ansetts vara fråga om. I propositionsmotiven behandlas i stor utsträckning domstolens avgörandepraxis (s. 30–39). Till exempel i mål C-72/22 tog domstolen ställning till litauisk lagstiftning om undantagstillstånd eller nödsituationer till följd av massinvandring. Litauen preciserade enligt domstolen inte heller vilken inverkan ett undantag från unionslagstiftningen skulle ha på upprätthållandet av allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten i en nödsituation till följd av massinvandring. I domarna mot Ungern har domstolen uttryckligen tagit ställning till massinvandring (t.ex. C-808/18, C-924/19 PPU och C-925/19 PPU). När det gäller mål C-392/22 konstaterar utskottet att fallet i fråga allmänt gällde förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten och att sökanden kan överföras till den ansvariga medlemsstaten, om medlemsstaten vid sin gräns har riktat pushback-förfaranden mot tredjelandsmedborgare som ansökt om internationellt skydd. Domstolen har i sin dom definierat pushback-förfarandet, men tar inte direkt ställning till om bland annat Polen har tillämpat sådana förfaranden vid gränsen. Domstolen överlämnar till den nationella domstolen som begärt förhandsavgörande att avgöra huruvida det föreligger vägande skäl för att den berörda sökanden löper en verklig risk att bli föremål för ovannämnda förfaranden till följd av en överföring till den ansvariga staten. 

Enligt utredning till utskottet kan domstolens rättspraxis sammanfattas så att skyddet av den nationella säkerheten i första hand ska göras inom de ramar som unionsrätten tillåter och att de undantag som görs för att skydda den nationella säkerheten ska vara behövliga (nödvändiga) och proportionerliga i förhållande till situationen samt begränsas till ett minimum. Inte heller inom den internationella rätten innehåller överenskommelserna enligt utredning element med hjälp av vilka en stat effektivt kan bekämpa sådan fientlig verksamhet som riktas mot staten i form av instrumentaliserad inresa. Således har Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna eller EU-domstolen ännu inte någon rättspraxis i fråga om en uppenbart statlig hybridoperation. 

Förvaltningsutskottet anser utifrån erhållen utredning att artikel 4.2 i EU-fördraget och artikel 72 i EUF-fördraget är möjliga grunder för undantag inte bara när det gäller att stifta en lag utan också när det gäller tillämpningen av den. I sista hand är det dock EU-domstolen som avgör om lagstiftningen stämmer överens med unionsrätten. 

Grundlagsutskottet noterar dessutom i sitt utlåtande (GrUU 26/2024 rd) att grundfördragen också innehåller en uttrycklig bestämmelse om en situation där antalet inresande plötsligt ökar. Enligt artikel 78.3 i EUF-fördraget får rådet, om en eller flera medlemsstater försätts i en nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer, på förslag av kommissionen besluta om provisoriska åtgärder till förmån för den eller de medlemsstater som berörs. Rådet ska besluta efter att ha hört Europaparlamentet. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att artikel 78.3 i EUF-fördraget, som ingår i EU-rätten, kan erbjuda medlemsstaterna metoder som lämpar sig för situationer med massinvandring där det är viktigt att kunna kontrollera situationen. De åtgärder som kommissionen tidigare föreslog i enlighet med artikel 78.3 i FEUF, bland annat till förmån för Lettland, Litauen och Polen, avsåg förlängning av tidsfristerna för registrering av en asylansökan, utvidgning av gränsförfarandet, begränsning av de materiella mottagningsvillkoren till grundläggande behov och underlättande av återvändandeförfarandet efter det att ansökan har avgjorts. Rådet har inte fattat något beslut om kommissionens förslag, eftersom Polen ansåg att de föreslagna medlen var otillräckliga för att bekämpa fenomenet och motsatte sig det. Enligt uppgift till utskottet pågår det för närvarande ingen ny process enligt artikel 78.3 i EUF-fördraget inom EU. Förvaltningsutskottet anser att de medel som avses i artikel 78.3 i EUF-fördraget inte kan användas för att avvärja sådan verksamhet enligt propositionen som hotar den nationella säkerheten och som bedrivs av en främmande stat. 

Grundlagsutskottet hänvisar (GrUU 26/2024 rd) också till den så kallade krisförordningen, som är en del av den lagstiftning om reformen av EU:s migrations- och asylsystem som godkändes våren 2024 och som börjar tillämpas om två år våren 2026. En central del av krisförordningen är möjligheten att vid kris- och force majeuresituationer och situationer med instrumentalisering av migration avvika från vissa bestämmelser i förfarandeförordningen och hanteringsförordningen. Medlemsstaterna ska bland annat kunna begära att tiden för registrering av ansökningar, varaktigheten av gränsförfarandet och gränsförfarandet för återvändande förlängs samt att tillämpningsområdet för gränsförfarandet utvidgas. I situationer med instrumentalisering av inresa kan tiden för registrering av ansökningar förlängas till fyra veckor från normalt fem dagar. Både gränsförfarandet och gränsförfarandet för återvändande kan förlängas med sex veckor från normalt 12 veckor och vid gränsförfarandet kan ansökningarna från alla sökande som är föremål för instrumentalisering prövas. I situationer med instrumentalisering är det enligt krisförordningen inte möjligt att avvika från bestämmelserna om asylförfarandet på något annat sätt. Förvaltningsutskottet konstaterar att metoderna är nästan desamma som de som 2021 lades fram för Lettland, Litauen och Polen med stöd av artikel 78.3 i EUF-fördraget. Också förvaltningsutskottets slutsats i fråga om metoderna är densamma. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att EU-rätten och dess tolkningspraxis ständigt utvecklas. Detta gäller också den EU-lagstiftning som beskrivs i föregående stycken. Utskottet anser det vara viktigt att statsrådet aktivt följer hur EU-lagstiftningen och tolkningspraxisen utvecklas och bedömer möjligheten att använda de stöd- och undantagsåtgärder enligt EU-lagstiftningen som lämpar sig för instrumentaliserad inresa antingen vid sidan av den lagstiftning som nu ska godkännas eller, om utvecklingen av EU-lagstiftningen ger en faktisk möjlighet till det, i stället för den. (Utskottets förslag till uttalande) 

Lagens tillämpningsområde

Den föreslagna lagen tillämpas på utlänningars inresa, avlägsnande av utlänningar ur landet och mottagande av ansökningar om internationellt skydd i situationer där en främmande stat strävar efter att påverka Finland genom att utnyttja inresande. Utskottet betonar att lagen inte tillämpas i andra situationer. Utskottet påpekar också att det är fråga om bestämmelser om tryggande av Finlands suveränitet och nationella säkerhet, och befogenheterna enligt den föreslagna lagen står inte till förfogande för hantering av massinvandring eller för hantering av invandring i övrigt. 

Tillämpningsområdet för den föreslagna lagen har definierats i 2 § i lagförslaget så att bestämmelserna tillsammans med bestämmelserna om tröskeln för att ta i bruk befogenheter enligt 3 § i den föreslagna lagen kan tillämpas också parallellt med befogenheterna enligt 16 § i den gällande gränsbevakningslagen. Genom den föreslagna lagen föreskrivs det om ytterligare befogenheter att bekämpa sådan påverkan som en främmande stat utövar mot Finland genom utnyttjande av invandrare och som allvarligt hotar Finlands självbestämmanderätt eller nationella säkerhet. 

Tilläggsbefogenheter med avseende på befogenheterna enligt 16 § i den gällande gränsbevakningslagen behövs i situationer med hybridpåverkan som utgör ett allvarligt hot mot Finlands självbestämmanderätt eller nationella säkerhet vid terränggränserna och gränsövergångsställena när det kommer invandrare trots att gränsövergångsstället stängts. Den föreslagna lagen bör därför inte enbart ses som en självständig rättsakt utan också som en del av ett övergripande arrangemang för beredskap inför hantering av allvarliga säkerhetssituationer inom rättsstaten. 

Beslutsförfarande enligt den föreslagna lagen

I 3 § i den föreslagna lagen föreskrivs det om befogenheten att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd i situationer där man försöker påverka Finland genom att utnyttja inresande. Det att mottagandet av ansökningar om internationellt skydd begränsas innebär inte att mottagandet av dessa ansökningar i Finland helt kan avbrytas. Ett beslut om att begränsa mottagandet av ansökningar kan gälla endast en begränsad del av Finlands riksgräns och dess omedelbara närhet. Beslutet får fattas för högst en månad åt gången. Beslutet ska alltså vara geografiskt, tidsmässigt och innehållsmässig avgränsat. 

Beslutet om begränsning fattas enligt den föreslagna bestämmelsen av statsrådets allmänna sammanträde, vars beslut enligt 8 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen. Rätten att söka ändring bestäms i dessa fall utifrån 7 § 1 mom. i den lagen (se exempelvis HFD:2024:27). 

Utskottet betonar att även om den föreslagna lagstiftningen är en undantagslag, är det fråga om lagstiftning för normala förhållanden. Tillämpningen av lagen förutsätter således inte att det råder undantagsförhållanden enligt beredskapslagen (1552/2011). Därför har inte heller beslutsförfarandena enligt beredskapslagen ansetts ändamålsenliga i detta sammanhang. 

Begränsningen av mottagandet av ansökningar om internationellt skydd har dock ansetts ha betydelsefulla utrikes- och säkerhetspolitiska dimensioner, och därför bör behovet av ett sådant beslut konstateras i samverkan med republikens president. I praktiken innebär det enligt propositionsmotiven till exempel att ett ärende behandlas vid ett gemensamt möte mellan det ministerutskott som behandlar utrikes- och säkerhetspolitiken och republikens president. 

I den föreslagna lagstiftningen är det inte fråga om att överföra lagstiftningsbehörigheten till statsrådet exempelvis på ett sätt som motsvarar 23 § i grundlagen, och därför föreslås det inte i propositionen att riksdagen ska sköta efterhandsgranskningen av beslutet. När man beaktar att beslutsfattandet förutsätter information som inte i sin helhet kan behandlas offentligt i plenum, skulle riksdagens ställning som beslutsfattare enligt motiven medföra vissa utmaningar med beaktande av grundlagsutskottets tidigare ståndpunkt att riksdagen alltid uttrycker sin ståndpunkt i plenum (GrUB 9/2010 rd, s. 5/I). Förvaltningsutskottet konstaterar att 47 § i grundlagen innehåller bestämmelser om riksdagens rätt att få information och 97 § om riksdagens rätt att få information i internationella ärenden. Riksdagens utskott har enligt de nämnda bestämmelserna omfattande rättigheter att få information, och med stöd av dem har utskotten rätt att få information också om statsrådets beslut och grunderna för det. 

Utskottet anser att det är viktigt att riksdagens behöriga utskott får kännedom om ett beslut om begränsning enligt den föreslagna lagen så snart som möjligt efter att beslutet har fattats. Förvaltningsutskottet föreslår därför på det sätt som framgår av detaljmotiveringen att statsrådet åläggs en uttrycklig skyldighet att utan dröjsmål lämna riksdagens behöriga utskott en redogörelse för det beslut som fattats av statsrådets allmänna sammanträde. Riksdagens förvaltningsutskott, utrikesutskott och försvarsutskott kan med anledning av utredningen ge ett yttrande till statsrådet eller ministeriet och förvaltningsutskottet kan enligt egen prövning också utarbeta ett betänkande för plenum. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att tröskeln för att tillämpa den föreslagna regleringen är rätt så hög. Ett beslut om att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd kan fattas om 1) det finns information eller grundad misstanke om att en främmande stat försöker påverka Finland genom att utnyttja inresande, 2) påverkan allvarligt äventyrar Finlands suveränitet eller nationella säkerhet, 3) begränsningen är nödvändig för att trygga Finlands suveränitet eller nationella säkerhet, och 4) inga andra sätt är tillräckliga för att trygga Finlands suveränitet eller nationella säkerhet. Alla dessa villkor måste vara uppfyllda för att ett beslut ska kunna fattas. 

Utskottet konstaterar att beslut som berör landets nationella säkerhet ska grunda sig på en opartisk, objektiv och aktuell lägesbild som de behöriga säkerhetsmyndigheterna framställer under tjänsteansvar. Bedömningen av om inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna är nödvändiga och proportionerliga görs alltid utifrån situationen och från fall till fall. En uppdaterad lägesbild är således väsentlig vid bedömningen av om det finns ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen och vilka åtgärder som krävs för att hantera hotet. Kraven på nödvändighet och proportionalitet förutsätter också att man i varje situation utifrån tillgängliga uppgifter väljer det alternativ som innebär de lindrigaste begränsningarna av de grundläggande fri- och rättigheterna men som samtidigt är tillräckligt effektivt. 

Statsrådet kan enligt förslaget besluta om åtgärder endast om de är nödvändiga och proportionerliga. Bestämmelsen uttrycker det allmänna kravet på nödvändighet och proportionalitet som följer av grundlagen, EU-rätten och de internationella människorättsförpliktelserna och som gäller utövande av befogenheter som innehåller begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Statsrådet ska bedöma nödvändigheten som en del av det övergripande arrangemanget i varje säkerhetssituation och de sammantagna befogenheterna enligt de olika lagar som ska tillämpas. Statsrådet ska därför vid bedömningen av nödvändigheten och proportionaliteten beakta möjligheterna att omfattas av gängse asylförfarande på olika gränsövergångsställen och eventuella samtidigt tillämpliga beslut enligt 16 § i gränsbevakningslagen om stängning av gränsövergångsställen och begränsning av trafiken samt om koncentrering av ansökan om internationellt skydd. Statsrådet ska enligt den föreslagna regleringen upphäva beslutet när det inte längre är nödvändigt. 

Förvaltningsutskottet betonar att syftet med lagförslaget är att på förhand bereda sig på de allvarliga situationer som beskrivs i propositionsmotiven och ovan i detta betänkande. 

Bestämmelserna om förhindrande av inresa och avlägsnande ur landet

Enligt 4 § i den föreslagna lagen är huvudregeln att de personer som används för påverkan i det område som avses i statsrådets beslut hindras från att resa in i landet. I dessa situationer kan det vara fråga om att vägra inresa vid terränggränsen eller via ett gränsövergångsställe som är öppet eller stängt. I propositionen avses med hindrad inresa situationer där en person ännu inte alls har kommit in på finskt territorium och därmed inte omfattas av Finlands jurisdiktion. I dessa situationer är personerna på Rysslands ansvar, om det är fråga om östgränsen. 

Avsikten är att en gränsbevakningsman i enlighet med 6 § i gränsbevakningslagen till de sökande som observerats bakom riksgränsen i första hand genom råd, uppmaningar och befallningar meddelar att det inte är tillåtet att komma till Finland vid platsen i fråga. För att förhindra inresa används i första hand fysiska hinder, såsom stängsel och tyngre hinder, samt uppmaningar, förbud och befallningar som uttrycks exempelvis genom märken, på skyltar och muntligen. Fordons inresa kan även förhindras exempelvis med hjälp av en avspärrning bildad av fordon och personer kan hindras från att resa in i landet genom att gränsbevakningsmän bildar ett fysiskt hinder vid riksgränsen. 

Om en person som används för påverkan trots hindrande åtgärder har kommit in i landet ska han eller hon utan dröjsmål avlägsnas ur landet och hänvisas till en plats där ansökningar om internationellt skydd tas emot. Innan personen avlägsnas ur landet görs en bedömning i ett enskilt fall enligt 5 §. Också vid avlägsnande ur landet används i första hand råd, uppmaningar och befallningar, men avlägsnandet ur landet kan vid behov effektiviseras med maktmedel. Avlägsnande ur landet sker vid riksgränsen från en plats där avlägsnandet i praktiken kan genomföras och är effektivt. 

En gränsbevakningsman har enligt 32 § i gränsbevakningslagen för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet vid ett gränsövergångsställe bland annat rätt att förbjuda eller begränsa trafiken, befalla en folksamling att skingra sig eller flytta på sig, skingra en folksamling med maktmedel samt gripa eller avlägsna en person från platsen. Vidare får en gränsbevakningsman med stöd av 35 § i gränsbevakningslagen i tjänsteuppdrag använda maktmedel för att bryta ner motstånd, avlägsna en person från en plats, gripa en person, förhindra att någon som berövats sin frihet flyr, avlägsna ett hinder eller avvärja ett överhängande brott eller någon annan farlig gärning eller händelse. Maktmedel enligt 35 § i gränsbevakningslagen får användas i gränsbevakningsmäns alla tjänsteuppdrag, såväl vid gränsövergångsställen som utanför dem, till exempel i gränszonen. 

I propositionen föreslås inga ändringar i bestämmelserna om gränsbevakningsmäns användning av eller beredskap för användning av maktmedel, och inte heller i bestämmelserna om nödvärn. I situationer som gäller förhindrande av inresa och avlägsnande ur landet ska en gränsbevakningsman således vid behov också ha möjlighet att använda maktmedel, om villkoren för att använda maktmedel uppfylls. I 35 § i gränsbevakningslagen anges att frågan om gränsbevakningsmannens maktmedel är försvarliga ska bedömas med hänsyn till hur viktigt och brådskande tjänsteuppdraget är, hur farligt motståndet är, vilka resurser som står till förfogande samt övriga omständigheter som inverkar på helhetsbedömningen av situationen. Om det är nödvändigt att använda maktmedel ska de endast användas i en sådan omfattning och så länge som det nödvändigtvis krävs för utförandet av det lagstadgade tjänsteuppdraget (principen om lindrigaste medel). Förvaltningsutskottet hänvisar i detta sammanhang också bland annat till sitt betänkande om 16 § i den gällande gränsbevakningslagen (FvUB 16/2022 rd — RP 94/2022 rd), där utskottet har behandlat användningen av maktmedel i olika situationer. 

Förvaltningsutskottet betonar att befogenheterna enligt den föreslagna lagen är nödvändiga särskilt vid terränggränsen. Samma principer kommer att gälla vid gränsövergångsställena. 

Utskottet föreslår att 4 § kompletteras på det sätt som framgår av detaljmotiven. Utskottets viktigaste ändringsförslag gäller fogande av bestämmelser om särskilda rättsmedel till lagen på det sätt som grundlagsutskottet förutsätter. Den som avlägsnas ur landet kan enligt det föreslagna 4 § 5 mom. kräva att Gränsbevakningsväsendet gör en ny prövning av avlägsnandet. Ett beslut om avlägsnande verkställs dock trots kravet på ny prövning. Kravet på ny prövning ska behandlas skyndsamt. Gränsbevakningsväsendet kan pröva avlägsnandet på nytt utan att den berörda personen hörs på grundval av kravet och det skriftliga material som fogats till det samt den information som Gränsbevakningsväsendet i övrigt anser vara av betydelse. Ändringen förbättrar rättsskyddet för personer som ska avlägsnas ur landet. 

Mottagande av ansökan om internationellt skydd i vissa undantagsfall

Även om inresa i regel hindras i de situationer som avses i den föreslagna lagen, föreskrivs det i den föreslagna 5 § om mottagande av ansökan om internationellt skydd i vissa undantagsfall. Enligt propositionen ska en ansökan tas emot i enlighet med 5 § 1 mom., om det enligt en gränsbevakningsmans bedömning i ett enskilt fall är nödvändigt för att trygga rättigheterna för ett barn, en person med funktionsnedsättning eller en annan särskilt utsatt person. Vid bedömningen ska barnets bästa beaktas, liksom även huruvida ett avlägsnande ur landet skulle medföra en omedelbar fara för personens liv eller hälsa. Faran för liv och hälsa samt dess omedelbarhet bedöms i princip med avseende på det land dit personen ska avlägsnas. 

En ansökan om internationellt skydd tas enligt det föreslagna 5 § 2 mom. även emot, om personen har anfört eller det har framkommit omständigheter på basis av vilka det enligt en gränsbevakningsmans bedömning är uppenbart att personen löper en verklig risk att bli utsatt för dödsstraff, tortyr eller annan behandling som kränker människovärdet i första hand i den stat från vilken personen har anlänt till Finland. Vid bedömningen ska särskilt beaktas handlingar och elektroniskt material som personen visar upp, yttre omständigheter som kan observeras hos personen samt aktuella uppgifter ur olika källor som gäller hur säker den bedömda staten är för en person som avlägsnas ur landet. 

I paragrafens 3 mom. föreslås enligt propositionen bestämmelser om att bedömningen ska genomföras på ett sätt som behövs för att trygga personens rättigheter, för att trygga gränssäkerheten eller den nationella säkerheten eller med hänvisning till andra omständigheter. Gränsbevakningsmannen ska vid bedömningen försäkra sig om att personen blir tillräckligt förstådd. I motiveringen redogörs närmare för den tillräckliga samverkan som ingår i en sådan summarisk bedömning. Den som vill komma till landet ska ha en faktisk möjlighet att lyfta fram omständigheter som är relevanta för bedömningen. Enligt motiven ska en gränsbevakningsman i situationer där gränsbevakningsmannen och den som vill komma till landet inte har ett gemensamt språk se till att personen blir förstådd till exempel genom telefontolkning eller översättning. 

Förvaltningsutskottet framhåller att bedömningen av grunderna för undantag enligt 5 § ingår som ett väsentligt led i tillämpningen av den föreslagna lagen. Syftet med bedömningen är att bland instrumentaliserade inresande identifiera de personer som faktiskt och omedelbart är i behov av internationellt skydd. Utifrån en utredning noterar utskottet att bestämmelserna i den föreslagna 5 § om undantag är ytterst betydelsefulla med tanke på förbudet mot tillbakasändning. De minskar risken för att en person blir tillbakasänd under förhållanden där förbudet har betydelse. Samtidigt måste det beaktas att ju grundligare förfarandet enligt 5 § blir i de aktuella situationerna, desto större blir riskerna för att den föreslagna lagstiftningen inte längre effektivt kan bekämpa instrumentaliserad inresa. 

Bedömningen i enskilda fall görs enligt utredning i princip i fråga om personer som redan anlänt till landet och som alltså befinner sig på finskt territorium och som Finland ansvarar för. Utskottet konstaterar dock att en gränsbevakningsman i enskilda fall utifrån sin bedömning också kan tillåta inresa när han eller hon hindrar en särskilt utsatt person från att komma in i landet. Med undantag för de exceptionella situationer som avses i den föreslagna 6 § ska bedömningen göras för alla personer som anlänt till landet. Utskottet betonar att Gränsbevakningsväsendets anvisningar och utbildning är av central betydelse vid tillämpningen av 5 §. 

Utskottet föreslår att 5 § preciseras på det sätt som framgår av detaljmotiven. De ändringar som utskottet föreslår gäller särskilt de faktorer som ska beaktas vid bedömningen av grunderna för undantag och registreringen av dem. Ändringen förbättrar både gränsbevakningsmännens och de inresandes rättssäkerhet. De ändringar som utskottet föreslår är relevanta också med tanke på det föreslagna nya rättsmedlet. Ändringarna syftar också till att bidra till att minska de även av grundlagsutskottet påtalade konflikterna mellan den föreslagna regleringen och de människorättsförpliktelser som skrivits in i internationella avtal. 

Inresa med utnyttjande av våld eller ett stort antal migranter

I 6 § i lagförslaget föreslås bestämmelser om befogenheter i exceptionella situationer där det förekommer försök att tränga in i Finland med hjälp av våld eller med utnyttjande av stora antal personer. Utskottet understryker att en suverän stat har rätt och även skyldighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet vid sina gränser och gränsövergångsställen. Staten har också rätt att självständigt bestämma över sina gränsövergångsställen. Dessa omständigheter har betydelse också för att den nationella säkerheten ska garanteras. 

Genom den föreslagna bestämmelsen bemyndigas de myndigheter som tillämpar lagen att omedelbart avvärja hotfulla situationer vid riksgränsen och säkerställa att situationen förblir kontrollerad. Med tryggande av människors liv och hälsa avses i paragrafen liv och hälsa i fråga om de personer som vill komma till landet såväl som de finska myndigheterna och andra personer. 

Det väsentliga i en sådan situation är tryggandet av Finlands territoriella integritet, av den nationella säkerheten, av den allmänna ordningen och av människors liv och hälsa samt av att utlänningars inresa till Finland sker kontrollerat. Det är fråga om enskilda och exceptionella situationer som gäller endast en del av dem som vill komma till landet och vars avvärjande inte kan anses problematiskt med avseende på folkrätten med beaktande av till exempel Europadomstolens tidigare avgörandepraxis, som noteras också i grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 26/2024 rd). 

Vid tillämpningen av bestämmelsen måste det beaktas att den förutsätter ett beslut av statsrådet i enlighet med 3 § 1 mom. i den föreslagna lagen om att mottagandet av ansökningar om internationellt skydd ska begränsas. Som sagt är det en förutsättning för ett beslut att det är nödvändigt på grund av att Finlands suveränitet eller den nationella säkerheten allvarligt äventyras. Ordalydelsen i den föreslagna 6 § möjliggör vid behov också prövning från fall till fall exempelvis för att ta hänsyn till barn och andra särskilt utsatta personer. 

Grundlagsutskottet anser (GrUU 26/2024 rd) att lagförslaget bättre uppfyller proportionalitetskravet, om bestämmelserna om exceptionella situationer i 6 § ändras så att det tydligare framgår att de har samband särskilt med den till den nationella suveräniteten hörande gränskontrollen vid terränggränserna och med beslut om gränsövergångsställen. Grundlagsutskottet har redan tidigare påpekat att statens suveränitet i regel omfattar gränsövervakning, beslut om gränsövergångsställen och reglering av gränstrafiken (GrUU 37/2022 rd). Förvaltningsutskottet har ovan i flera sammanhang konstaterat att befogenheter enligt den föreslagna lagen behövs för att komplettera de nuvarande befogenheterna särskilt vid terränggränsen. Situationer som avses i 6 § i den föreslagna lagen kan dock uppstå också till exempel vid stängda gränsövergångsställen. Utskottet betonar att bestämmelsen tillämpas endast i exceptionella situationer där våld eller ett stort antal personer används för att tränga in i landet. Med alla medel bör våld undvikas vid gränsen. Det viktigaste är att den territoriella integriteten och säkerheten också i dessa situationer kan tryggas och att trygghet och säkerheten för personer som lagligen passerar gränsen kan garanteras. Med anledning av det som sägs ovan föreslår förvaltningsutskottet inga ändringar i 6 §. 

Gränsbevakningsmännens rättsliga ställning

I 5 § i lagförslaget föreslås bestämmelser om undantag från 4 § om förhindrande av inresa och avlägsnande ur landet. De föreslagna bestämmelserna innebär i praktiken att en gränsbevakningsman från fall till fall ska göra en bedömning av om den som ansöker om skydd är särskilt utsatt. Också den inresande själv har enligt bestämmelserna ett ansvar för att framföra omständigheter som har betydelse för bedömningen. Enligt propositionen (s. 46) behövs det omsorgsfulla anvisningar och utbildning för gränsbevakningsmän för att särskilt utsatta personer ska kunna identifieras. Enligt 11 § i gränsbevakningslagen ska en gränsbevakningsman respektera de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, och när han eller hon utövar sina befogenheter välja det motiverbara alternativ som bäst tillgodoser dessa rättigheter. 

Grundlagsutskottet påpekade relativt nyligen vid bedömningen av bestämmelser om ett så kallat gränsförfarande (GrUU 17/2024 rd, stycke 33) att de myndigheter som tillämpar lagen, med anledning av bestämmelserna om lagbundenhet i 2 § 3 mom. i grundlagen och skyldigheten att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna i 22 § i grundlagen, är bundna inte bara av den nationella lagstiftningen utan också av de internationella människorättsförpliktelser som är bindande för Finland (se även GrUU 37/2022 rd, stycke 26). Utskottet konstaterade särskilt i fråga om förbudet mot tillbakasändning uttryckligen att det absoluta rättsliga villkoret i grundlagsbestämmelsen måste beaktas också vid beslut om utvisning (GrUU 44/2022 rd, stycke 24, se även GrUU 18/2018 rd och GrUU 20/2017 rd). Lagförslaget kunde enligt grundlagsutskottet behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Grundlagsutskottet anser (GrUU 26/2024 rd) det vara klart att den nu aktuella lagen, som avses bli stiftad som en undantagslag, med avseende på nationell rätt innebär att förpliktelserna i fråga om mänskliga rättigheter inte ska tillämpas fullt ut inom det avgränsade tillämpningsområdet för det statsrådsbeslut som avses i 3 §, utan den nu aktuella lagen ska tillämpas i gränsbevakningsmännens verksamhet till de delar som anges som undantag i lagstiftningshandlingarna. Enligt grundlagsutskottets uppfattning innebär iakttagandet av undantagslagen, om riksdagen antar den med grundlagsutskottets medverkan, inte i sig att en gränsbevakningsman gör sig skyldig till brott trots att han eller hon inte iakttar de förfaranden som anses grunda sig till exempel på artiklarna i Genèvekonventionen om flyktingar och som står i konflikt med undantagslagen. Förvaltningsutskottet anser utifrån inkommen utredning att straffrättsligt tjänsteansvar i praktiken inte heller skulle komma i fråga till följd av den prövningsrätt som ingår i den föreslagna lagstiftningen eller i annan lagstiftning som lämpar sig för situationen eller å andra sidan till följd av att tillräknandet grundar sig på uppsåt eller vållande. Förvaltningsutskottet bör enligt grundlagsutskottet (GrUU 26/2024 rd) dock bedöma den föreslagna regleringens förhållande till EU-rätten också ur denna synvinkel. 

Förvaltningsutskottet har ovan ansett att 5 § i lagförslaget behöver kompletteras. Förvaltningsutskottet anser att de föreslagna kompletteringarna avsevärt förbättrar rättsskyddet för de gränsbevakningsmän som tillämpar lagen. När procedurbestämmelserna och bestämmelserna om bedömningsgrunderna och om den gränsbevakningsman som ska göra bedömningen preciseras på det föreslagna sättet blir regleringen mer exakt och noggrant avgränsad och styr således tydligare gränsbevakningsmannens prövning. 

Enligt grundlagsutskottets ståndpunkt (GrUU 26/2024 rd) ska undantagslagen tillämpas i gränsbevakningsmännens verksamhet till de delar som anges som undantag i lagstiftningshandlingarna. I förarbetena till grundlagen (RP 1/1998 rd, s. 164) konstateras det att syftet med en undantagslag uttryckligen är att undanröja konflikten med grundlagen, fastän undantagslagen i materiellt hänseende står i konflikt med grundlagen. Enligt förarbetena till grundlagen blir företrädesbestämmelsen i 106 § i grundlagen inte tillämplig om lagen stiftats i grundlagsordning. Här syftar motiveringen uttryckligen på undantagslagar. Det skulle således inte vara förenligt med systemet med undantagslagar att domstolarna senare med stöd av 106 § skulle kunna låta bli att tillämpa en undantagslag, står det vidare i förarbetena. 

I fråga om EU-rätten hänvisar förvaltningsutskottet till det som sägs ovan om regleringens förhållande till EU-rätten. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 26/2024 rd) konstaterat att den föreslagna regleringen står i strid med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, men bedömer att undantagen från människorättsförpliktelserna ändå är avgränsade. I en situation där statsrådet har fattat ett beslut enligt den föreslagna 3 § och undantagen blir tillämpliga finns det också ett objektivt motiverat behov av dem. Även i fråga om avvikelserna från EU:s sekundärrätt hänvisar förvaltningsutskottet till det som sägs ovan om EU-rätten och anser att artikel 4.2 i EU-fördraget och artikel 72 i EUF-fördraget är möjliga grunder för undantag inte bara när det gäller att stifta en lag utan också när det gäller att tillämpa lagen.