Allmänt

Propositionen går ut på att skärpa bestämmelserna om villkorlig frigivning. Utgångspunkten i de gällande bestämmelserna är att en fånge som avtjänar ett fängelsestraff på viss tid friges villkorligt, dvs. avtjänar resten av straffet i frihet, när fången har avtjänat två tredjedelar av sitt straff. En fånge som under fem år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse ska dock friges villkorligt när hälften av straffet har avtjänats. En fånge som har begått sitt brott före 21 års ålder friges i regel villkorligt när hälften av straffet är avtjänat, eller när en tredjedel av straffet är avtjänat om fången under tre år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i fängelse. 

Enligt propositionen ändras lagstiftningen så att bara en dömd som avtjänar sitt första straff ska kunna friges efter att ha avtjänat en kortare kvotdel av sitt straff än vad huvudregeln säger och att den dömde sålunda inte på nytt ska kunna räknas som förstagångsförbrytare efter en viss tid utan brott (2 c kap. 5 § i lagförslag 1). 

Det föreslås vidare att lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten får en ny 15 a § där det föreskrivs att de tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten i vars tjänsteuppdrag ingår beräkning av strafftiden ska ha rätt att behandla sådana uppgifter som har överförts till det i 33 § avsedda indexet och som är nödvändiga för beräkning av strafftiden (lagförslag 2). Den nya bestämmelsen medger att de uppgifter som är nödvändiga för bestämmande av tidpunkten för villkorlig frigivning är tillgängliga under en längre tid än för närvarande. 

Propositionen bygger på regeringsprogrammet, där det står att bestämmelserna om villkorlig frigivning ska ändras så att en person kan räknas som förstagångsförbrytare endast en gång. Lagtexten nämner i sig inte uttrycket förstagångsförbrytare. Preciserat på lagnivå innebär det som sägs ovan att fången bara när han eller hon avtjänar sitt första fängelsestraff kan friges efter att ha avtjänat en kortare kvotdel av straffet. Lösningen motiveras bland annat utifrån systemets tydlighet, begriplighet och rättvisa, eftersom utgångspunkten för det straffrättsliga systemet är att straffen skärps efterhand. Villkorlig frigivning handlar om att bestämma den faktiska längden på det straff som ska avtjänas i fängelse, och återfall i brott bör enligt propositionen mer konsekvent än för närvarande också påverka tiden i fängelse (RP, s. 7). 

Lagutskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Återfallsbrottslighet bland fångar

När det gäller återfallsbrottslighet bland fångar kan man i ljuset av forskningsrön allmänt konstatera att exempelvis en undersökning som gäller 2000—2012 visar att 79 procent av alla frigivna fångar dömdes för nya brott under de fem uppföljningsåren. Återfallsprocenten innefattar också sådana brott för vilka det inte har dömts ut ett nytt ovillkorligt fängelsestraff. Enligt undersökningen var återfallsbrottslighet som ledde till ett nytt ovillkorligt fängelsestraff mindre omfattande: något över hälften av fångarna, dvs. 56 procent, dömdes på nytt till fängelse för brott som begåtts under den femåriga uppföljningsperioden. 

Enligt Brottspåföljdsmyndighetens senaste statistiska uppgifter har återfallsbrottsligheten bland frigivna fängelsefångar minskat från 61 till 58 procent under statistikföringsperioden (frigivna 2008—2017). Återfallsprocenten är här något högre än i den nämnda undersökningen, vilket får sin förklaring i att Brottspåföljdsmyndighetens statistik över återfallsbrottslighet innehåller dels nya fängelsestraff, dels också domar om samhällstjänst. Den största förändringen har skett i fråga om återfallsbrott bland fångar som frigivits för första gången och fångar som är under 30 år när de friges. År 2017 minskade återfallen i brott bland fångar under 21 år med rentav 11 procentenheter jämfört med föregående statistikår. Återfallsprocenten bland fångar som blivit frigivna för första gången (37 %) minskade med fem procentenheter jämfört med de förstagångsförbrytare som frigavs 2016. De viktigaste faktorerna för att förutse recidiv är fångens brottshistorik och ålder: flergångsförbrytare löper stor risk att begå nya brott och unga personer återvänder mer sannolikt till fängelset än äldre. 

Bestämmelserna om villkorlig frigivning

I det straffrättsliga systemet har det av hävd ansetts vara godtagbart att en person som första gången avtjänar ett fängelsestraff friges efter att ha avtjänat en kortare del av sitt straff än den som har avtjänat flera fängelsestraff. En av grundtankarna i det straffrättsliga systemet är generellt också att straffen skärps efterhand när en person upprepade gånger gör sig skyldig till brott. Villkorlig frigivning är en del av helheten med gradvis skärpta straff, eftersom den villkorliga frigivningen de facto bestämmer hur länge en lagöverträdare är frihetsberövad. 

Möjligheten att på nytt kunna räknas som förstagångsförbrytare har funnits sedan 1944 (se RP, s. 4). Den senaste ändring som gällde villkorlig frigivning och möjligheten att på nytt räknas som förstagångsförbrytare gjordes 2019 (lag om ändring av 2 c kap. i strafflagen, 521/2019). Då ändrades tiden för att en fånge på nytt ska kunna räknas som förstagångsförbrytare tillbaka från tre till fem år. I fråga om dem som har begått brott före 21 års ålder höll man emellertid kvar tiden på tre år till följd av grundlagsutskottets anmärkningar i samband med riksdagsbehandlingen av ärendet (GrUU 56/2018 rd och LaUB 20/2018 rd). Lagutskottet ansåg då det vara motiverat att personer som inte på en lång tid har begått ett brott som leder till ett ovillkorligt fängelsestraff ska friges villkorligt efter att avtjänat en kortare tid av sitt straff (LaUB 20/2018 rd, s. 3). Lagutskottet underströk då i sitt betänkande vikten av att det straffrättsliga påföljdssystemet framöver granskas som en helhet. I det sammanhanget är det viktigt att se till att olika delar av påföljdssystemet bildar en konsekvent och proportionerlig helhet och att regleringen av påföljdssystemet sammantaget blir tydligare, menade utskottet (LaUB 20/2018 rd, s. 4). 

I den nu aktuella propositionen ändras lagstiftningen på så sätt att endast en fånge som avtjänar sitt första fängelsestraff kan friges efter att ha avtjänat en kortare kvotdel av straffet. Detta innebär i praktiken att tiden utan brott saknar betydelse efter att det första straffet avtjänats. 

Utfrågade sakkunniga har både understött och förhållit sig kritiska till den föreslagna ändringen, och vissa lyft fram andra alternativa handlingsvägar. 

De som förhållit sig kritiska har ansett det vara problematiskt bland annat att den föreslagna ändringen knappast alls motiveras med kriminalpolitiska hänsyn. Propositionsmotiven innehåller inte heller någon analys baserad på evidensbaserad kunskap av att det gällande systemet med villkorlig frigivning skulle vara särskilt problematiskt. Vidare har sakkunniga fört fram bedömningar av att en sådan skärpning av påföljden som föreslås i propositionen inte har någon brottsförebyggande verkan. 

Propositionsmotiven är i viss mån allmänt hållna. Regeringen har försökt bedöma ändringens konsekvenser för kriminaliteten (RP, s. 11—12), men samtidigt konstaterat att det är svårt att bedöma konsekvenserna och att bedömningen är förenad med betydande osäkerhet. I fråga om en del typer av brott som är förknippade med en viss planmässighet kan propositionen ha en förebyggande effekt på återfallsbrottsligheten, står det i propositionen. Det primära syftet med propositionen är ändå inte minska på brottsligheten, utan att ändra systemet för villkorlig frigivning så att det är allmänt godtagbart och begripligt och dessutom trovärdigt och rättvist (RP, s. 10). 

Justitieministeriet gjorde en närmare utredning av andra länders lagstiftning om villkorlig frigivning i samband med att bestämmelserna senast ändrades (se RP 64/2024 rd, s. 14, och RP 175/2018 rd, s. 6—13). Justitieministeriet har under utskottsbehandlingen av den aktuella propositionen lämnat lagutskottet ytterligare redogörelse för lagstiftningen i andra länder. Enligt erhållen utredning är det finländska systemet i en internationell jämförelse ett undantag i förhållande till jämförelseländerna. I vårt system är en regelmässig villkorlig frigivning förenad med en viss lagstadgad tid utan brott. Efter det tillämpas en lindrigare kvotdel på nytt på fången. Något sådant finns exempelvis inte i lagstiftningen i de andra nordiska länderna. Till denna del bör det emellertid beaktas att systemen i olika länder inte är direkt jämförbara med varandra. I flera länder är villkorlig frigivning exempelvis beroende av prövning. 

Grundlagsutskottet har sitt utlåtande om propositionen ansett att den föreslagna åtstramningen av påföljdssystemet har grunder som är godtagbara med avseende på dessa rättviseaspekter (GrUU 37/2024 rd, s. 3). Utskottet anser att det till denna del är av betydelse att återfall i brott ökar brottets klandervärdhet. Också enligt 6 kap. 5 § 1 mom. 5 punkten i strafflagen är gärningsmannens tidigare brottslighet en straffskärpningsgrund, om förhållandet mellan den tidigare brottsligheten och det nya brottet visar att gärningsmannen, med anledning av att brotten är likartade eller annars, är uppenbart likgiltig för förbud och påbud i lag. Dessutom betonar grundlagsutskottet att bestämmelserna om förstagångsförbrytare till sin karaktär utgör ett undantag från den huvudregel som ska iakttas i fråga om villkorlig frigivning. 

Lagutskottet påpekar att det i propositionen är fråga om en klar skärpning av bestämmelserna om villkorlig frigivning, vilket avviker från lagutskottets åsikt i samband med den föregående reformen av regleringen av villkorlig frigivning (LaUB 20/2018 rd, s. 3). Lagstiftarens har i sig relativt stort spelrum, vilket också framgår av grundlagsutskottets utlåtande (se GrUU 37/2024 rd, s. 2—3). Sammantaget har lagutskottet beslutat tillstyrka den föreslagna reformen och dess syften av de orsaker som framgår av propositionen och också av de orsaker som framgår av grundlagsutskottets utlåtande. 

Alternativa handlingsvägar.

Vissa utfrågade sakkunniga hört har ansett att den skärpning som ändringen medför inte riktas på rätt sätt, eftersom den gäller alla återfallsförbrytare oberoende av hur lång tid som har förflutit från det tidigare fängelsestraffet eller hur allvarlig gärningen är. Det har också lyfts fram huruvida villkorlig frigivning bör förenas med någon form av prövning. 

Lagutskottet konstaterar att en gradering av regleringen utifrån hur allvarlig gärningen är eller den tid som förflutit sedan tidigare fängelsestraff inte uppfyller syftet, dvs. att en gärningsman ska kunna vara förstagångsförbrytare endast en gång i systemet med villkorlig frigivning. Proportionalitetsprincipen kan anses stödja att samma regler gäller för alla återfallsförbrytare. Lagutskottet anser det vara motiverat att bevara det nuvarande systemet till den del det grundar sig på klara lagfästa kvotdelar. För detta talar bland annat förutsägbarhet i frigivningen, vilket underlättar till exempel förberedelserna för frigivning. Att införa mer element av prövning skulle sannolikt innebära betydande extra arbete både för Brottspåföljdsmyndigheten och för domstolarna. Det skulle krävas rätt att söka ändring i ett beslut om befrielse, och därför skulle ändringen eventuellt också avsevärt belasta domstolarna, även om Brottspåföljdsmyndigheten i första hand skulle ansvara för frigivningsprövningen. Utökad prövning skulle i vilket fall som helst förutsätter att tillräckligt exakta prövningskriterier fastställs i lag. 

Propositionen baserar sig på en modell där en persons tidigare fängelsevistelser kan ringas in utifrån uppgifterna i det index som avses i 33 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten (1301/2021), eftersom uppgifterna i det egentliga brottspåföljdsregistret gallras ur registret redan tio år efter personens sista verkställighetsärende i brottspåföljdsregistret (31 § 1 mom. 1 punkten). I praktiken är uppgifterna i brottspåföljdsregistret emellertid tillräckliga i största delen av fallen. Uppgifterna gallras ur indexet då 50 år förflutit sedan personen i fråga senast frigavs från en enhet vid Brottspåföljdsmyndigheten eller slutförde avtjänandet av en samhällspåföljd. Regeringen bedömer att en så lång tid kan anses vara tillräcklig för att målen i propositionen ska nås. 

Ett av de regleringsalternativ som utfrågade sakkunniga lyft fram är att se över 2 c kap. 5 § i lagförslag 1 så att gränsen för att betraktas som förstagångsförbrytare inom fångvården med avvikelse från propositionen fastställs till tio år. Vid utskottets utfrågning har det fört fram att detta är motiverat framför allt för att återfall i brott är vanligast inom ett år efter frigivningen från fängelset. Därför är antalet personer som återfaller i brottslighet mer än tio år efter ett tidigare fängelsestraff antagligen rätt litet. I en sådan modell finns de uppgifter som behövs i brottspåföljdsregistret, och därför behövs inte indexet för detta syfte. Också grundlagsutskottet har på det sätt som anges närmare nedan av orsaker som hänför sig till kravet på användningsbundenhet uppmanat lagutskottet att överväga om syftet med regleringen kan nås utifrån uppgifter som finns tillgängliga i brottspåföljdsregistret (GrUU 37/2024 rd, stycke 17). 

Lagutskottet konstaterar att syftet med propositionen är att genomföra skrivningen i regeringsprogrammet enligt vilken systemet med villkorlig frigivning ska ändras så att en person kan räknas som förstagångsförbrytare endast en gång. I ljuset av detta uppfyller förslaget att fastställa vem som är förstagångsförbrytare utifrån uppgifter som förvaras i tio år och som finns i brottspåföljdsregistret således inte i tillräcklig utsträckning målen med regleringen. 

Ett av de regleringsalternativ som sakkunniga lyfts fram är att strafftiden bestäms endast med hjälp av uppgifterna i straffregistret, om det anses att det kan förekomma någon typ av gradvis tillämpning av de s.k. bestämmelserna om förstagångsförbrytare. Uppgifterna i straffregistret utplånas stegvis i förhållande till det utdömda straffet (10 § i straffregisterlagen, 770/1993). Uppgifterna om fängelsestraff på högst två år utplånas i princip tio år från det att den lagakraftvunna domen gavs. Uppgifterna om fängelsestraff på över två och högst fem år utplånas för sin del 20 år från det att den lagakraftvunna domen gavs. Uppgifter om fängelsestraff på över fem år utplånas ur straffregistret först när personen i fråga har avlidit eller 90 år har förflutit sedan personens födelse. 

Sakkunniga har särskilt lyft fram följande omständigheter som talar mot utnyttjande av en alternativ modell som baserar sig enbart på användning av straffregistret. 

I straffregistret antecknas utöver uppgifter om domen endast den tidpunkt då verkställigheten av fängelsestraffet, men inte den tidpunkt då verkställigheten börjar. Eftersom det vid beräkningen av strafftiden också är av betydelse när den dömde har börjat avtjäna sitt fängelsestraff ska Brottspåföljdsmyndigheten underrätta Rättsregistercentralen om detta. Det är centralen som för straffregistret. Detta skulle förutsätta dels att straffregisterlagen ändras, dels också ändringar i informationssystemen. 

I det alternativ där bara straffregistret används blir en tjänsteman vid Brottspåföljdsmyndigheten tvungen att vid beräkningen av strafftiden använda uppgifterna i det straffregister som Rättsregistercentralen för i stället för Brottspåföljdsmyndighetens egna register. Men uppgifterna bygger ändå på de uppgifter som Brottspåföljdsmyndigheten lämnar till centralen. Utplåningen av uppgifter i straffregistret och Brottspåföljdsmyndighetens eget brottspåföljdsregister bygger på olika bestämmelser och uppgifterna utplånas delvis på olika sätt. Det innebär att en persons tidigare tid i fängelse i vissa situationer kan synas i brottspåföljdsregistret, men inte längre i straffregistret. I lagstiftning som baserar sig på en modell som grundar sig på användning av straffregistret måste den fråga lösas om en tjänsteman vid Brottspåföljdsmyndigheten vid beräkningen av strafftiden kan använda sådana uppgifter om personens tidigare tid i fängelse som fortfarande syns i myndighetens eget brottspåföljdsregister, även om uppgifterna redan försvunnit ur straffregistret, trots att fastställandet av kvotdelarna för villkorlig frigivning a priori baserar sig på uppgifterna i straffregistret. Att tillåta detta kan försätta gärningsmän i en inbördes ojämlik ställning av delvis också slumpmässiga skäl. Med tanke på utplåningen av uppgifter ur brottspåföljdsregistret är det av betydelse exempelvis om inledandet av verkställigheten fördröjs, vilket också kan ske av orsaker som inte beror på gärningsmannen. Dessutom påverkas utlåningen av uppgifter ur brottspåföljdsregistret också bland annat av senare klientrelationer till Brottspåföljdsmyndigheten. 

En modell baserad på användning av straffregistret fyller inte heller propositionens syfte att en fånge i systemet med villkorlig frigivning ska kunna vara förstagångsförbrytare bara en gång. Sakkunniga har framfört att i synnerhet när det gäller fängelsestraff på högst två år där verkställighet av en eller annan orsak har fördröjts kan någon räknas som förstagångsförbrytare på nytt redan ett par år efter frigivningen, om personens eventuella tidigare fängelsevistelser kontrolleras utifrån de uppgifter som syns i straffregistret. Detta beror på det sätt som anges ovan på att tiden för bevarande av de uppgifter som syns i straffregistret bestäms utifrån en lagakraftvunnen dom och inte utifrån frigivning från fängelse, såsom i brottspåföljdsregistret. 

I vissa situationer, dvs. i fråga om de allvarligaste brotten, kvarstår uppgifterna i straffregistret längre än i det index som används i den föreslagna modellen. Det kan komma att gälla uppgifter om fängelsestraff på över fem år, vilka utplånas ur straffregistret först när personen i fråga har avlidit eller det har förflutit 90 år sedan personens födelse. Också då kommer uppgifterna emellertid att synas i indexet 50 år efter frigivningen, varvid personen redan är synnerligen gammal, och detta inte kan anses vara ett problem med tanke på propositionens syften. 

Det är klart att de lösningar som avviker från propositionen kräver omsorgsfull lagberedning och konsekvensbedömningar. Sammantaget tillstyrker lagutskottet den lösningsmodell som valts i propositionen för att fastställa en persons tidigare fängelsevistelse. 

Sanktionskumulation

Sakkunniga har under utfrågningen framfört att den skärpning av villkorlig frigivning som föreslås i propositionen kan leda till sanktionskumulation, om en skärpningsgrund enligt 6 kap. 5 § 1 mom. 5 punkten i strafflagen blir tillämplig samtidigt på grund av återfall i brott. 

Lagutskottet noterar att enligt den centrala tanken bakom skärpningsgrunden innebär återfall inte i sig skärpning av straffet, utan straffet kan skärpas endast på grund av sådant återfall i brott som tyder på att gärningsmannen är uppenbart likgiltig för förbud och påbud i lag. Tillfälliga återfall ligger utanför bestämmelsens räckvidd. Bland annat att rätt lång tid har förflutit mellan brotten är ett tecken på tillfällighet (RP 44/2002 rd, s. 197). Högsta domstolen har i sitt avgörande HD:2019:21 (punkt 25) ansett att det inte med enbart tidsgränser entydigt går att bestämma när ett nytt brott kan betraktas som ett tillfälligt återfall som inte omfattas av skärpningsgrunderna. Ju allvarligare och mer planmässig gärning det är fråga om i ett tidigare och ett nytt, i stor utsträckning likartat brott, desto mer osannolikt är det att det är fråga om tillfälligt återfall. 

Lagutskottets bedömning är att den föreslagna ändringen åtminstone inte avsevärt ökar risken för sanktionskumulation, eftersom tillämpning av en lindrigare kvotdel redan i den gällande lagstiftningen förutsätter fem år utan brott efter den senaste frigivningen (tre år för unga förbrytare). En så lång tid kan typiskt sett uppskattas innebära att skärpningsgrunden inte blir tillämplig, i synnerhet inte i fråga om lindrigare eller enstaka brott. Om det är fråga om ett nytt allvarligt brott, kan den föreslagna regleringen enligt utskottet inte anses leda till ett oskäligt resultat, även om skärpningsgrunden blir tillämplig utöver tillämpningen av en strängare kvotdel för villkorlig frigivning. Ett sådant läge kan i vilket fall som helst vara för handen redan med stöd av gällande lagstiftning i fråga om de återfallsförbrytare för vilka mindre än fem år förflutit sedan det senaste fängelsestraffet (tre år för unga förbrytare). 

Mot bakgrund av det som sägs ovan anser lagutskottet att den föreslagna ändringen inte leder till oskälig sanktionskumulation. Utskottet anser att den valda lösningen är godtagbar ur denna synvinkel. 

Inverkan på unga lagöverträdare

Den ändring som föreslås i propositionen gäller också unga, dvs. lagöverträdare under 21 år. Propositionen nämner särskilt det ökade antalet våldsbrott bland unga under den senaste tiden och statistiska uppgifter om det. Det har ansetts motiverat att se till att också unga som begår brott faktiskt avtjänar fängelsestraff som är tillräckligt kännbara med tanke på vad som är allmänt godtagbart (RP, s. 8). Detta gäller enligt propositionen i synnerhet unga som efter frigivningen från fängelset gör sig skyldiga till nya brott som leder till fängelsestraff. 

Den föreslagna ändringen gäller sådana unga lagöverträdare som efter den första fängelsetidens början minst en gång till har gjort sig skyldiga till ett allvarligt brott för vilket det har dömts ut ett ovillkorligt fängelsestraff, men för vars del det har hunnit gå mer än tre år sedan deras föregående fängelsestraff (RP, s. 8). 

Enligt artikel 37 b i konventionen om barnets rättigheter (FördrS 60/1991) får fängslande av ett barn endast användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. 

Enligt propositionen påverkar den föreslagna ändringen emellertid inte den straffrättsliga behandlingen av minderåriga lagöverträdare (RP, s. 8). Eftersom det enligt de gällande bestämmelserna endast är en fånge som under de tre år som föregår brottet inte har avtjänat ett fängelsestraff i fängelse som vid villkorlig frigivning ska kunna dra nytta av möjligheten att räknas som förstagångsförbrytare, kan minderåriga som har återfallit i brott i praktiken inte få detta lindrigare bemötande innan de har hunnit fylla 18 år. 

Utfrågade sakkunniga har fört fram att ändringen de facto skärper behandlingen av brott som 18—20-åring har begått i exempelvis 15 eller 16 års ålder, eftersom ett sådant brott, om ett fängelsestraff har dömts ut för det, skulle innebära att verkställigheten av ett nytt brott i åldern 18—20 år skärps. I fråga om det som sägs ovan påpekar utskottet emellertid att brott som någon begår som minderårig redan nu kan beaktas som en omständighet som skärper straffet när personen blivit myndig och då begått nya brott. Exempelvis i 6 kap. 5 § i strafflagen, som gäller skärpning av straff, har brott som begåtts som minderårig inte uteslutits från bestämmelsens tillämpningsområde. I systemet med villkorlig frigivning kan det dessutom redan nu uppstå situationer där ett brott som någon begår som minderårig inverkar på att ett straff som en person avtjänar för ett brott som begåtts som myndig på så sätt att personen måste avtjäna en större kvotdel av det straffet. 

Som det konstateras ovan gäller ändringen i praktiken endast myndiga lagöverträdare (se även RP, s. 20). I vilket fall som helst kommer lagöverträdare under 21 år även i framtiden att få en lindrigare behandling än andra inom systemet för villkorlig frigivning, eftersom lindrigare kvotdelar fortfarande ska tillämpas på dem i enlighet med gällande lagstiftning. En återfallsförbrytare under 21 år kan således också efter ändringen bli villkorligt frigiven efter att ha avtjänat hälften av sitt straff, vilket i fråga om lagöverträdare över 21 år motsvarar den kvotdel som tillämpas på förstagångsförbrytare. Lagutskottet anser att den tanke som ligger till grund för bestämmelsen till denna del hänger samman med godtagbara grunder för särbehandling av unga i straffrättsligt hänseende. Också sakkunniga har påpekat att fängelsemiljön är särskilt skadlig för unga. 

Sammantaget anser lagutskottet att den föreslagna ändringen inte kan anses vara oskäligt sträng med avseende på minderåriga eller unga lagöverträdare. 

Utlämnande av uppgifter och bestämmelserna om skydd av personuppgifter

I propositionen föreslås det att lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten får en ny 15 a § där det föreskrivs att de tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten i vars tjänsteuppdrag ingår beräkning av strafftiden ska ha rätt att behandla sådana uppgifter som har överförts till det i 33 § avsedda indexet och som är nödvändiga för beräkning av strafftiden (lagförslag 2). Den nya bestämmelsen medger att de uppgifter som är nödvändiga för bestämmande av tidpunkten för villkorlig frigivning är tillgängliga under en längre tid än för närvarande. Uppgifterna förvaras i indexet i 50 år efter frigivningen. Regeringen bedömer att en så lång tid kan anses vara tillräcklig för att målen i propositionen ska nås. 

Vid beredningen av propositionen har det bedömts att tjänstemännen kan få tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för beräkning av strafftiden också genom att tiderna för bevarande av uppgifterna i det egentliga brottspåföljdsregistret förlängs avsevärt från de nuvarande tio år som anges i lagens 31 § (RP, s. 14). Detta skulle emellertid innebära att betydligt fler tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten får tillgång till uppgifterna, vilket inte behövs med tanke på syftena med propositionen. Det valda tillvägagångssättet tryggar bättre skyddet för de dömdas personuppgifter. För att bevara uppgifterna en längre tid i brottspåföljdsregistret fordras det också större ändringar i Brottspåföljdsmyndighetens informationssystem än med den nu föreslagna lösningen, och detta skulle medföra merkostnader. 

Lagutskottet anser att den nya 15 a § i lagförslag 2 om behandling av uppgifter som överförts till indexet i praktiken behövs för tillämpningen av bestämmelserna om så kallade förstagångsförbrytare i lagförslag 1. Utskottet anser det motiverat att man i propositionen på det sätt som konstateras ovan har valt en regleringsmodell som bättre tryggar skyddet för personuppgifter. 

Under utskottets behandling av propositionen har det också framkommit ett behov av att föreskriva om utlämnande av uppgifter till domstol på så sätt att Brottspåföljdsmyndigheten ska ges rätt att till domstolen lämna ut uppgifter som överförts till det index som avses i 33 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten till den del det i ett anhängigt ärende är nödvändigt för prövning av förutsättningarna för häktning eller fortsatt häktning. Regleringen behövs för att också tidpunkten för den villkorliga frigivningen har betydelse när domstolen överväger förutsättningarna för häktning eller fortsatt häktning. 

Till denna del har det under utskottsbehandlingen föreslagits att det till 19 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten fogas ett nytt 2 mom., enligt vilket ”Brottspåföljdsmyndigheten trots sekretessbestämmelserna på begäran och även på eget initiativ till domstolen lämna ut i 6 § 1—4 punkten avsedda uppgifter som överförts till det i 33 § avsedda indexet till den del det i ett anhängigt ärende är nödvändigt för prövning av förutsättningarna för häktning eller fortsatt häktning”. 

Propositionen har bedömts av grundlagsutskottet. Under behandlingen i grundlagsutskottet har lagutskottet bett grundlagsutskottet om utlåtande också om det ovan nämnda förslaget. Enligt grundlagsutskottet utlåtande (GrUU 37/2024 rd) kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utifrån inkommen utredning och med beaktande bland annat av den information som domstolarna behöver för att bedöma förbudet mot oskälig häktning anser lagutskottet att lagförslag 2 behöver kompletteras med de ovan beskrivna bestämmelserna om utlämnande av uppgifter till domstolen på det sätt som anges närmare i detaljmotiveringen. 

Grundlagsutskottet har dock i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 37/2024 rd) föreslagit att lagutskottet bedömer och utreder vissa omständigheter. För det första hänvisar grundlagsutskottet i sitt utlåtande till att ändamålet med det index som avses i 33 § i första hand har fastställts vara forskning. Grundlagsutskottet konstaterar att den föreslagna regleringen inte är helt problemfri i ljuset av utskottets praxis i fråga om kravet på ändamålsbundenhet. Grundlagsutskottet anser att lagutskottet bör överväga om syftet med regleringen kan nås utifrån uppgifter om straff som dömts ut exempelvis under de tio senaste åren och som finns tillgängliga i brottspåföljdsregistret (GrUU 37/2024 rd, stycke 17). 

Lagutskottet konstaterar att syftet med propositionen är att genomföra skrivningen i regeringsprogrammet enligt vilken systemet med villkorlig frigivning ska ändras så att en person kan räknas som förstagångsförbrytare endast en gång. I ljuset av detta uppfyller förslaget att fastställa vem som är förstagångsförbrytare utifrån uppgifter som förvaras i tio år och som finns i brottspåföljdsregistret således inte i tillräcklig utsträckning målen med regleringen. I fråga om kravet på ändamålsbundenhet hänvisar lagutskottet till grundlagsutskottets bedömning i dess utlåtande om propositionen (GrUU 37/2024 rd, stycke 18). Grundlagsutskottet konstaterar att de uppgifter som ska överföras till det index som avses i 33 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten har dock ursprungligen i enlighet med 4 § i den lagen registrerats i brottspåföljdsregistret för verkställighet av straff, häktning och häktningsarrest i fråga om dömda, fångar, häktade och dem som avtjänar samhällspåföljder samt för teknisk övervakning av förstärkt reseförbud samt också för de ändamål som räknas upp i 1 § 1 mom. i dataskyddslagen avseende brottmål. Därför leder den föreslagna regleringen enligt grundlagsutskottet inte i den nu aktuella synnerligen speciella regleringssituationen till att annan verksamhet än sådan som hänför sig till det ursprungliga användningsändamålet blir den huvudsakliga formen eller ens en betydande form för användning av registret på ett sätt som skulle påverka lagstiftningsordningen. Genom den föreslagna bestämmelsen begränsas enligt grundlagsutskottets utlåtande behandlingen av uppgifterna i indexet till vad som är nödvändigt och proportionellt för att säkerställa att syftet med regleringen, det vill säga att se till att den dömdes strafftid blir korrekt bestämd. 

Lagutskottet anser dock att regleringen bör förtydligas i fråga om användningsändamålen för det index som avses i 33 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten. Lagutskottet föreslår på det sätt som anges närmare nedan i detaljmotiveringen att lagförslag 2 ändras så att det till bestämmelserna om användningsändamål för registret i 33 § utöver forskning eller något annat godtagbart ändamål, som anges i den gällande paragrafen, fogas beräkning av strafftiden samt prövning av förutsättningarna för häktning eller fortsatt häktning. 

Grundlagsutskottet konstaterar också i sitt utlåtande att lagutskottet noggrant bör utreda om regleringen är förenlig med EU-rätten, särskilt med beaktande av vad som i EU-rätten föreskrivs om ändamålsbundenhet och behandlingen av personuppgifter för forskningsändamål (GrUU 37/2024 rd, stycke 19). Grundlagsutskottet menar att lagutskottet därför också bör bedöma hur möjligheten att i fortsättningen samla in personuppgifter för vetenskaplig forskning påverkas, i fråga om konsekvenser som sträcker sig utanför den nu aktuella propositionen, av att det index som inrättats för forskning öppnas för användning för beslutsfattande som anknyter till verkställighet. 

Lagutskottet konstaterar att behandlingen av personuppgifter i anslutning till verkställigheten av brottspåföljder i EU:s regelverk om dataskydd i princip hör till tillämpningsområdet för dataskyddsdirektivet för brottsbekämpande myndigheter (direktiv (EU) 2016/680). Direktivet har genomförts nationellt genom lagen om behandling av personuppgifter i brottmål och vid upprätthållandet av den nationella säkerheten (1054/2018, nedan dataskyddslagen avseende brottmål). Lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten kompletterar denna allmänna lag. I artikel 8.2 i direktivet sägs det att medlemsstaternas nationella rätt, som reglerar behandling av personuppgifter inom tillämpningsområdet för direktivet, åtminstone ska specificera syftet med behandlingen, vilka personuppgifter som ska behandlas och behandlingens ändamål. 

Enligt artikel 4.1 b i dataskyddsdirektivet ska personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. 

I 5 § i dataskyddslagen avseende brottmål föreskrivs det om ändamålsbegränsning. Enligt 1 mom. får den personuppgiftsansvarige samla in personuppgifter endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och får inte behandla dem på ett sätt som står i strid med dessa ändamål. I 4 § i dataskyddslagen avseende brottmål föreskrivs det om kravet på att behandlingen ska vara laglig. Enligt kravet får personuppgifter behandlas endast om det behövs för att en behörig myndighet ska kunna utföra en i lag angiven uppgift på ett område som anges i 1 § 1 eller 2 mom. Till den del den myndighet som är behörig i ett brottmål behandlar personuppgifter för att utföra en uppgift som avses i 1 § 1 eller 2 mom. i lagen är behandlingen i princip lagenlig. Om ett annat, senare användningsändamål också omfattas av någotdera momentet är ändamålet förenligt med det ursprungliga användningsändamålet. Eftersom den föreslagna behandlingen av uppgifter i indexet hör till tillämpningsområdet för 1 § 1 mom. i dataskyddslagen avseende brottmål (handläggning av brottmål i domstol och verkställighet av straffrättsliga påföljder), kan denna behandling anses vara ett användningssyfte som är förenligt med det ursprungliga ändamålet med uppgifterna i brottspåföljdsregistret. När uppgifter i indexet behandlas enligt den föreslagna regleringen är det också för domstolarnas del fråga om att utföra en uppgift som hör till tillämpningsområdet för 1 § 1 mom. i den nämnda lagen (handläggning av brottmål i domstol). 

I dataskyddslagen avseende brottmål förutsätts det att de uppgifter som behandlas är korrekta och uppdaterade med hänsyn till ändamålet med behandlingen (7 §). Det är viktigt att korrekta uppgifter också i fortsättningen kan användas vid fastställandet av strafftiden. Den föreslagna regleringen om indexets användningsändamål säkerställer också att domstolen vid behandlingen av häktningsärendet har tillgång till korrekta uppgifter som uppdaterats med hänsyn till ändamålet med behandlingen. 

Bestämmelsen om tillämpningsområde i dataskyddsdirektivet för brottsbekämpande myndigheter är inte tydlig i fråga om domstolarna. Frågan huruvida de domstolar som är behöriga i brottmål omfattas av direktivets tillämpningsområde kan dock härledas från andra bestämmelser i direktivet, särskilt artiklarna 18, 32.1 och 45.2. Närmare vägledning om tolkningen finns i detta avseende i skälen, enligt vilka syftet också varit att säkerställa att lagstiftningen om genomförande av direktivet tillämpas på domstolar (rättsliga myndigheter) när de behandlar åtal eller frågor som rör verkställighet av straff (skälen 11, 20 och 80). Finlands genomförandelag, det vill säga dataskyddslagen avseende brottmål, är entydigare än direktivet till den del det är fråga om tillämpning av lagen på domstolarna. När uppgifter i indexet behandlas enligt den föreslagna regleringen är det som konstateras ovan också för domstolarnas del fråga om att utföra en uppgift som hör till tillämpningsområdet för 1 § 1 mom. i den nämnda lagen (handläggning av brottmål i domstol). 

På behandlingen av uppgifterna i indexet tillämpas den allmänna dataskyddsförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679) till den del behandlingen sker för andra ändamål än de som avses i dataskyddsdirektivet för brottsbekämpande myndigheter. När det gäller de ändamål som hänför sig till tillämpningen av bestämmelserna av så kallade förstagångsförbrytare som nu fogas till lagen är det dock inte fråga om behandling av personuppgifter som hör till den allmänna dataskyddsförordningens tillämpningsområde. 

För att förtydliga den nationella reglering om användningsändamålet som förutsätts i dataskyddsdirektivet för brottsbekämpande myndigheter föreslår lagutskottet som det sägs ovan att 33 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten preciseras så att användningsändamålet för det index som avses i paragrafen utöver forskning och annat godtagbart ändamål också är beräkning av strafftiden samt prövning av förutsättningarna för häktning eller fortsatt häktning. 

Enligt utskottets uppfattning är det med stöd av dataskyddsdirektivet för brottsbekämpande myndigheter godtagbart och lagenligt att bevara personuppgifter för beräkning av strafftiden och för prövning av förutsättningarna för häktning eller fortsatt häktning. Särskilt artiklarna 4.1 e och 5 samt skäl 26 i direktivet är relevanta i detta avseende. Direktivet ger handlingsutrymme angående huruvida bevaringstiden ska fastställas i lag eller inte. Syftena för den reglering som föreslås i propositionen förutsätter nödvändigtvis att uppgifterna bevaras under en mycket lång tid, och detta krav uppfylls av den nuvarande bevaringstiden för uppgifterna i indexet. Enligt utskottets uppfattning kan direktivet inte bedömas medföra hinder för att fastställa en sådan bevaringstiden. 

När det gäller behandling av uppgifter för forskningsändamål konstaterar lagutskottet följande. Behandlingen av personuppgifter för forskningsändamål kan grunda sig direkt på de allmänna bestämmelserna om dataskydd. Bestämmelser om behandling av personuppgifter för forskningsändamål finns i artiklarna 5.1 b och e, 9.2 j och 89 i den allmänna dataskyddsförordningen samt i 4 § 3 punkten, 6 § 1 mom. 7 punkten och 31 § i dataskyddslagen (1050/2018). Eftersom behandling av personuppgifter för forskningsändamål redan har möjliggjorts genom allmän lagstiftning, kan det inte anses sannolikt att den nu föreslagna regleringen i framtiden påverkar möjligheterna att samla in personuppgifter för vetenskaplig forskning. Enligt utredning till utskottet finns det ingen reglering som motsvarar 33 § om index någon annanstans i lagstiftningen, vilket visar bestämmelsens exceptionella karaktär. Det är också av betydelse att 5 § 3 mom. i dataskyddslagen avseende brottmål gör det möjligt att behandla personuppgifter i ett i 1 § 1 eller 2 mom. angivet syfte också för arkivändamål av allmänt intresse eller för vetenskapliga, statistiska eller historiska ändamål, om uppgifterna behandlas för dessa ändamål av en myndighet som är behörig i brottmål. Således får till exempel Brottspåföljdsmyndigheten själv i princip använda uppgifterna i sina egna index för forskningsändamål direkt med stöd av 5 § i dataskyddslagen avseende brottmål. 

På behandlingen av uppgifterna i indexet tillämpas som det sägs ovan den allmänna dataskyddsförordningen till den del behandlingen sker för andra ändamål än de som avses i dataskyddsdirektivet för brottsbekämpande myndigheter. Av betydelse i detta avseende är särskilt artiklarna 10 och 6.4 i den allmänna dataskyddsförordningen. Bestämmelserna i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen förutsätter i regel att behandlingen av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt överträdelser för andra ändamål än det ursprungliga grundar sig på uttryckliga bestämmelser i lag. 

Mot bakgrund av det som sägs ovan anser lagutskottet att den reglering som avses i propositionen genom utskottets ändringsförslag uppfyller de ramvillkor för behandling av personuppgifter som ställs i EU-lagstiftningen. 

Ekonomiska konsekvenser

Den ändring som föreslås i propositionen beräknas öka det dagliga fångantalet med cirka 40 fångar, när fler återfallsförbrytare än för närvarande avtjänar en längre tid av sitt fängelsestraff i fängelse. Förändringen i antalet fångar bedöms kunna realiseras fullt ut inom cirka fem år från lagens ikraftträdande, men effekten börjar kumuleras gradvis genast efter ikraftträdandet. 

Enligt propositionen ska de anslagsbehov som propositionen enligt avsnittet om ekonomiska konsekvenser bedöms medföra finansieras med anslag enligt statsbudgeten och rambesluten för statsfinanserna (s. 13 och 18). Enligt utredning till utskottet uppgår behovet av tilläggsanslag 2025 till 656 000 euro på Brottspåföljdsmyndighetens framställning, om lagarna enligt vad som föreslås träder i kraft den 1 januari 2025. Behovet av anslag ökar stegvis så att det efter fem år från ikraftträdandet är 3 280 000 euro. 

Den ökning av fångantalet som följer av den föreslagna ändringen ökar också kostnaderna för och därmed också behovet av anslag till Enheten för hälso- och sjukvård för fångar, som hör till social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde. År 2025 uppgår enhetens anslagsbehov till 46 000 euro, om lagarna träder i kraft den 1 januari 2025. Konsekvenserna realiseras fullt ut fem år efter ikraftträdandet, varvid behovet av tilläggsanslag beräknas uppgå till 229 000 euro. 

Tilläggsanslagen för nästa år för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar har inte tagits in i budgetpropositionen för 2025. Ramreserveringen på 12 miljoner euro för skärpningen av straffen enligt regeringsprogrammet möjliggör enligt utredning till utskottet de tilläggsanslag som propositionen medför under social- och hälsovårdsministeriets huvudtitel. 

Bedömningen av det ökande antalet fångar som följer av propositionen har inte beaktat att antalet fångar kan öka av andra orsaker. Enligt utredning till utskottet kan antalet fångar beräknas stiga med cirka 570 fram till 2028 till följd av lagstiftningsreformer som trätt i kraft tidigare och genomförts i enlighet med regeringsprogrammet. För närvarande är dock särskilt de slutna fängelserna redan fulla. 

Utifrån det som sägs ovan anser lagutskottet att det är nödvändigt att noggrant följa Brottspåföljdsmyndighetens verksamhetsförutsättningar och se till att myndigheten har tillräckliga anslag. Lagutskottet har redan länge fäst uppmärksamhet vid att resurser är utgör en avsevärd risk för Brottspåföljdsmyndighetens verksamhet, säkerheten vid verkställigheten av straff och säkerheten i arbetet (se LaUU 17/2024 rd, LaUU 11/2024 rd, LaUU 14/2023 rd och LaUB 31/2022 rd, s. 3 och de tidigare ställningstaganden som det hänvisas till där). Utskottet har också fått en separat utredning om Brottspåföljdsmyndighetens verksamhetsförutsättningar. Utskottet behandlar utredningen separat (EÄ 21/2023 rd). Det är också väsentligt att se till att Brottspåföljdsmyndigheten har tillräckligt med både fängelsekapacitet och personal (se även LaUU 17/2024 rd).