Ett av propositionens huvudsyften är att främja vissa investeringar i den gröna omställningen genom att snabba upp behandlingen av anknytande tillståndsansökningar vid regionförvaltningsverken och behandlingen av anknytande besvär vid förvaltningsdomstolarna. Med grön omställning avses en övergång till en ekologiskt hållbar ekonomi och tillväxt som inte bygger på överkonsumtion av naturresurser, utan på utsläppssnåla lösningar som främjar cirkulär ekonomi och biologisk mångfald. Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar, men med följande anmärkningar. 

Energiomställningen

Utskottet anser att propositionens mål att främja investeringar i den gröna omställningen genom att påskynda anknytande tillståndsförfaranden är ytterst viktiga. Energiomställningen för att avskaffa fossil energi är nödvändig för att begränsa effekterna av klimatförändringen. Efter Rysslands angrepp mot Ukraina har också strävandena efter att frigöra sig från rysk energi medfört ett behov av att ännu snabbare genomföra en energiomställning baserad på förnybar energi. Den gröna omställningen för att begränsa klimatförändringen måste genomföras så att det inte uppstår ett ohållbart tryck på naturen och användningen av naturresurser. 

Utskottet anser det vara viktigt att inte bara projekt för förnybar energi utan också projekt som främjar cirkulär ekonomi kan ges företräde på det sätt som avses i propositionen. Klimatförändringen och förlusten av den biologiska mångfalden kräver en snabb övergång till ett hållbart ekonomiskt system, men för det krävs metaller och mineraler. För batterier, bränsleceller och vindkraftverk behövs till exempel litium, kobolt och väte. Det väsentliga är hur man på ett hållbart sätt kan svara mot det växande energibehovet och producera de råvaror som den gröna omställningen förutsätter samt i vilken utsträckning dessa kan vidareförädlas i Finland. Det är viktigt att kvaliteten på miljötillståndsprövningen och den höga nivån på miljöskyddet inte förändras när tillståndsförfarandena snabbas upp. 

DNSH-principen vid prövning av företräde

Det föreslås att vissa projekt för grön omställning ges företräde i förfarandena som gäller tillståndsbehandling och ändringssökande. Enligt propositionen gäller det projekt som främjar förnybar energi, elektrifieringsprojekt för att ersätta användningen av fossila bränslen eller råvaror inom industrin, framställning och utnyttjande av väte, avskiljning, utnyttjande och lagring av koldioxid, tillverkning, tillvaratagande och återanvändning av ackumulatormaterial samt ackumulatorfabriker. Sökanden ska med en tillräcklig utredning visa att principen om att inte orsaka betydande skada (Do no significant harm, DNSH) beaktas i verksamheten. Utskottet betonar att denna princip, som gäller grön omställning och användning av finansiering ur återhämtningsinstrumentet, är viktig för att avskaffandet av fossil energi inte ska orsaka betydande skada för andra viktiga intressen som ska skyddas. Utskottet har också i sina tidigare utlåtanden påpekat att projektet med ett företrädesförfarande är viktigt och har betonat att en förutsättning för företräde är att den gröna omställningen inte genomförs på bekostnad av andra miljörelaterade mål (MiUU 21/2022 rd och MiUU 27/2022 rd). 

Vid utfrågningen av sakkunniga riktades kritik mot hur lämplig DNSH-principen är för att bestämma om ett projekt ska ges företräde. Utskottet betonar att DNSH-principen grundar sig på EU-lagstiftning och särskilt ska tillämpas i fråga om finansiering. Principen definieras närmare i artikel 17 i den så kallade taxonomiförordningen och i förordningen om EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (RRF). När DNSH-principen tillämpas i sammanhang som inte omfattas av skyldigheten till taxonomirapportering, krävs det inte att de tekniska granskningskriterier som fastställs i de delegerade akterna till taxonomiförordningen tillämpas, utan bedömningsförfarandet kan lättas upp avsevärt, såsom i det sammanhang som avses i den aktuella propositionen. Utskottet betonar att DNSH-principen i det sammanhang som avses i propositionen inte bör jämföras med förutsättningarna för beviljande av tillstånd. Principen utgör inte i rättsligt hänseende en grund för beviljande av tillstånd, utan den gäller endast bedömningen av möjligheten till företrädesförfarande, som i det här sammanhanget är en betydligt lättare bedömning. Det är inte heller möjligt att söka ändring i företrädet. 

Ekonomiutskottet har i sitt utlåtande påpekat att det utifrån de föreslagna bestämmelserna är osäkert hur beaktandet av DNSH-kriteriet ”som en del av prövningen av miljötillstånd” kan kombineras med målet att påskynda tillståndsförfarandet. Miljöutskottet betonar att DNSH-kriteriet inte är en del av den prövningen i det avseendet av det skulle utgöra en del av grunden för beviljande av tillstånd. Kriteriet tillämpas endast för att avgöra om ett projekt kan ges företräde. Utskottet anser därför att kriteriet inte bör granskas som en del av miljötillståndsprövningen, utan det är enbart fråga om en möjlighet att få företräde i behandlingen av ärenden. Det här är väsentligt för att miljölagstiftningens centrala innehåll ska vara entydigt, också när det gäller hur lagstiftningen ska tillämpas. 

Det finns redan mycket erfarenhet av DNSH-bedömning av projekt och av en utredning som utskottet fått framgår att det ett betydande antal verksamhetsutövare redan i samband med ansökningsförfarandet för energistöd har bedömt hur deras projekt stämmer överens med DNSH-principen. I stödvillkoren för vissa investeringar i den nationella lagstiftningen ingår också bestämmelser om DNSH-bedömning. Ansökningarna om energistöd har gällt bland annat överföring av el, väte och fjärrvärme, sol- och vindenergi, biogas, väte, elektrifiering av industriprocesser och energieffektivitet. Eftersom DNSH-principen också har utgjort ett villkor för beviljande av finansiering för dessa projekt, är den skyldighet som nu föreslås inte ny. Den administrativa bördan för sökanden bedöms således vara liten. Många projekt som stöder den gröna omställningen har ansökt om eller har för avsikt att ansöka om finansiering från EU:s facilitet för återhämtning och resiliens inom ramen för Finlands program för hållbar tillväxt. Ett villkor för finansieringen är att principen om att inte orsaka betydande skada iakttas. 

Miljöutskottet betonar dock att när DNSH-principen tillämpas i sammanhang som inte omfattas av skyldigheten till taxonomirapportering, förutsätts det inte att de tekniska granskningskriterier som fastställts i de delegerade akterna till taxonomiförordningen tillämpas, utan förfarandet kan lättas upp. Det är också viktigt att det till stöd för tillämpningen av DNSH-kriteriet utarbetas anvisningar om nivån på den utredning som krävs för att man ska kunna trygga att principen tillämpas på ett enhetligt sätt och säkerställa att propositionens mål uppnås. Ministeriet bör ge akt på att tillämpningen av DNSH-principen genomförs som planerat enligt ett lättare och smidigt förfarande och att man säkerställer att tillståndsprocesserna inte fördröjs. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om saken (Utskottets förslag till uttalande 1). 

Företräde vid tillståndsprövning och sökande av ändring

Det finns sedan tidigare inga bestämmelser i miljölagstiftningen om att tillståndsansökningar för vissa projekt kan ges företräde i förhållande till andra tillståndsansökningar eller att de ska behandlas skyndsamt i förvaltningsdomstolarna. Endast i 188 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen finns bestämmelser om att sådana besvär ska behandlas skyndsamt som gäller en detaljplan som ska anses vara viktig med tanke på bostadsbyggande eller annars vara av samhällelig vikt.  

För att tillståndsbehandlingen ska kunna snabbas upp när projekt som stöder en grön omställning ges företräde krävs det ökade resurser för regionförvaltningsverken. I budgetpropositionen för 2023 har det reservats ett tilläggsanslag på 2,5 miljoner euro. Planen för de offentliga finanserna innehåller tilläggsfinansiering på 2,5 miljoner euro för 2024, 1,5 miljoner euro för 2025 och 1 miljon euro för 2026. Också närings-, trafik- och miljöcentralerna anvisas samtidigt tilläggsresurser i anslutning till projekt som berörs av företrädesförfarandet för uppgifter som berör miljökonsekvensbedömning (MKB) och tillhörande beslut om behovsprövning och MKB-förfaranden, tillståndsplikten för verksamheten och behov av ändringar i tillståndet, förhandsöverläggningar samt eventuella andra tillstånd som behövs inom projektet, såsom Naturaundantag och främjande av utbyggnaden av vindkraft. Utskottet understryker att denna tilläggsfinansiering är viktig. 

Enligt propositionen är målet att behandlingen av tillstånd för prioriterade investeringar ska ta högst tolv månader hos tillståndsmyndigheten (regionförvaltningsverket). Tilläggsresurserna har stor betydelse eftersom man kan anställa mer personal och samtidigt sträva efter att se till att behandlingen av andra tillståndsärenden inte tar längre än i nuläget. I fråga om myndighetsbehandlingen av planer föreslås inga motsvarande bestämmelser om företräde i markanvändnings- och bygglagen. Utskottet anser det vara viktigt att man också strävar efter smidigare tillståndsprocesser hos kommunerna och närings-, trafik- och miljöcentralerna, även om företrädesförfarandet gäller behandlingen av tillstånd vid regionförvaltningsverken. Smidiga förfaranden hos kommunerna stöds med ett tidsbundet understödsanslag som kommunerna kan ansöka om för planläggning, tillståndsförfaranden och utredningar i anslutning till investeringsprojekt som främjar grön omställning. För MKB-förfaranden, undantagslov och andra tillståndsförfaranden som hör till närings-, trafik- och miljöcentralernas ansvarsområde anvisas också tidsbundna tilläggsresurser, som utöver smidiga tillståndsförfaranden också främjar till exempel snabbare behandling av vindkraftsplaner. 

När det gäller att snabba upp behandlingen av tillståndsansökningar för projekt som stöder grön omställning måste man också beakta den tid som går åt till ändringssökande. För att det föreslagna företrädesförfarandet i tillräcklig grad ska kunna påskynda behandlingen av vissa tillstånds-ärenden är det ändamålsenligt att även sökandet av ändring i dessa ärenden behandlas skyndsamt. De föreslagna bestämmelserna om skyndsam behandling föranleder ett resursbehov även vid förvaltningsdomstolarna. Anslagsökningen beräknas möjliggöra genomsnittliga behandlingstider på mindre än tolv månader under de närmaste åren. Förvaltningsdomstolarna får tilläggsfinansiering på 3 miljoner euro. 

Företrädesförfarandets inverkan på behandlingen av andra ärenden

Syftet med propositionen är också att säkerställa att behandlingen av tillståndsärenden som gäller andra projekt som är anhängiga vid regionförvaltningsverket inte fördröjs. De tilläggsresurser som propositionen förutsätter säkerställer för sin del att de projekt som stöder en grön omställning kan behandlas snabbare än i nuläget utan att det påverkar behandlingstiderna för andra viktiga investeringar. Utskottet framhåller att det är synnerligen viktigt att propositionen inte leder till att behandlingen av andra projekt fördröjs. 

Med tilläggsresurserna säkerställs det också att en skyndsam behandling av besvärsärenden inte leder till att behandlingen av andra besvärsärenden vid förvaltningsdomstolarna fördröjs på obefogat sätt. Att projekten för grön omställning behandlas skyndsamt innebär inte att andra projekt inte kan behandlas medan de är anhängiga. Däremot är det frågan om att den totala tiden som projekten för grön omställning är anhängiga hos förvaltningsdomstolen blir kortare än i genomsnitt för tillståndsärenden enligt den berörda lagen. Propositionen inverkar inte på förvaltningsdomstolarnas befogenhet att även i fortsättningen självständigt bedöma om det finns vägande skäl för att behandla andra besvär skyndsamt. 

Oroväckande är att de föreslagna bestämmelserna om skyndsam behandling inte nödvändigtvis snabbar upp de genomsnittliga behandlingstiderna i förvaltningsdomstolarna för de nya ärendegrupper som föreslås, eftersom förvaltningsdomstolarna redan nu måste behandla ett stort antal andra ärendegrupper skyndsamt. Besvärsärenden som gäller vindkraftsplaner koncentreras dessutom huvudsakligen till ett par förvaltningsdomstolar. 

Sakkunniga har också uttryckt oro över att tilläggsanslagen inte nödvändigtvis garanterar att kompetent personal genast kan rekryteras. De tillfälliga tilläggsresurser som planeras för myndigheterna och domstolarna är inte nödvändigtvis ett effektivt sätt att påskynda behandlingen av krävande vatten-, miljöskydds- och markanvändningsärenden, eftersom behandlingen av dessa är krävande sakkunnigarbete. En snabbare behandling av projekt som främjar grön omställning kan också kräva att det behövs mera teknisk och naturvetenskaplig specialkompetens. För att öka sakkunskapen bör tilläggsresurserna för myndigheter och domstolar i regel vara permanenta. Utskottet välkomnar att 15 årsverken av de för regionförvaltningsverken anvisade tilläggsresurserna på cirka 30 årsverken kan besättas permanent. Tilläggssatsningarna är tidsbundna, men de permanenta anställningarna grundar sig på att kostnadseffektivitet i fråga om miljötillstånd samtidigt ökar. Det är klart att genomförandet av den gröna omställningen utöver temporära åtgärder både hos tillståndsmyndigheterna och förvaltningsdomstolarna också förutsätter mer permanent utveckling av kompetensen inom teknik som behövs för förnybar energi och grön omställning. 

I det gällande 188 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen föreskrivs det att besvär som gäller en detaljplan som ska anses vara viktig med tanke på bostadsbyggande eller annars vara av samhällelig vikt ska behandlas skyndsamt. I kommunerna är antalet anhängiga planer som omfattas av tillämpningsområdet för 188 a § i markanvändnings- och bygglagen inte särskilt stort. I samband med beredningen har det bedömts att antalet besvär över sådana planer som avses i 188 a § i lagförslag 4 och sådana planer som avses i 188 § 2 mom. är litet. Såldes kommer det att vara ett mycket begränsat antal besvärsärenden som behandlas skyndsamt vid förvaltningsdomstolarna och det kan antas att de är fördelade på olika förvaltningsdomstolar. Avsikten med till-läggsresurserna är att säkerställa att också andra besvärsärenden behandlas skyndsamt. Det gäller också besvär i anslutning till planer som ska anses vara viktiga med tanke på bostadsbyggande eller annars vara av samhällelig vikt. De planer enligt 188 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen som ska behandlas skyndsamt kan vara detaljplaner där områden anvisas för till exempel servicebyggande eller byggande av allmänna byggnader och på vilka det är möjligt att bygga sjukhus, äldreboenden och andra byggnader som tjänar socialväsendet och hälso- och sjukvården. Serviceboenden kan i allmänhet byggas på ett kvartersområde för bostadshus, även om det inte finns någon beteckning för detta i planen. Det här har påverkat bedömningen i fråga om konsekvenserna av övergångsbestämmelsen i 188 a § i lagförslag 4 och i fråga om att behandlingen av andra ärenden inte fördröjs. 

På grund av miljötillståndsmyndigheternas och förvaltningsdomstolarnas stora arbetsbörda och med tanke på ärendebalansen är det viktigt att miljöministeriet ger akt på att behandlingen av andra ärenden inte fördröjs på grund av propositionen och även i övrigt bedömer hur lagstiftningen fungerar utifrån de erfarenheter som fås (Utskottets förslag till uttalande 2). 

Tillämpning av bestämmelserna på besvär som gäller planer

Ekonomiutskottet har i sitt utlåtande förordat propositionens mål och ansett att de går i rätt riktning, men utskottet ställde sig också kritiskt till hur bestämmelserna fungerar och vilka konsekvenser de får. Ekonomiutskottet har särskilt föreslagit att miljöutskottet överväger att också inkludera andra planbesvär som gäller projekt som omfattas av det föreslagna förfarandet i tillämpningsområdet för skyndsamt förfarande i förvaltningsdomstolen. Då gäller företrädesförfarandet på lika grunder alla de projekt för grön omställning som omfattas av lagförslaget. 

Miljöutskottet konstaterar följande med anledning av ekonomiutskottets förslag. I den föreslagna 188 a § i markanvändnings- och bygglagen ingår de besvärsärenden gällande planer som är viktigast för produktionen av förnybar energi. Det bedöms att de besvärsärenden som omfattas av bestämmelsen kan identifieras utan att det orsakar dröjsmål i förvaltningsdomstolarna. Generalplaner för vindkraft kan jämföras med detaljplaner, eftersom de direkt berättigar till beviljande av bygglov. 

Genom planen anvisas områden för olika ändamål, och i planläggningsskedet är det inte nödvändigtvis ännu klart vilken verksamhet eller vilket företag som etablerar sig i området. Planerna utarbetas inte samtidigt som projekten förbereds. Planer kan också utarbetas för vidsträckta områden eller för enskilda kvarter eller tomter. Den plan som gäller placeringen av projekt enligt 2 a § i lagförslag 1 kan således styra placeringen av ett omfattande område och flera olika funktioner eller placeringen av ett mindre område eller endast en funktion. Också företagens planer kan förändras i fråga om placeringen. 

Syftet med lagförslag 4 är att säkerställa att de planbesvär som avses i 188 a § och som gäller produktion av förnybar energi och uppförande av vindkraftverk behandlas skyndsamt. Av ovannämnda skäl går det inte nödvändigtvis att i besvärsskedet entydigt bedöma när det är fråga om en plan som gäller alla projekt som avses i 2 a § 2 och 3 mom. i lagförslag 1. Miljöutskottet anser därför att en utvidgning av tillämpningsområdet på det sätt som föreslås i ekonomiutskottets utlåtande kan leda till oklarheter som skulle kräva sådana resurser av förvaltningsdomstolarna som behövs för andra besvärsärenden. En part kan i vilket fall som helst begära att förvaltningsdomstolen behandlar ärendet skyndsamt. 

Avslutningsvis

Utskottet betonar vikten av en snabb tillståndsbehandling med tanke på en stabil och förutsägbar omvärld för företagen och också med tanke på genomförandet av de investeringar som den gröna omställningen förutsätter. Behandlingen av andra tillståndsärenden får dock inte fördröjas till följd av den föreslagna lagen. 

Behovet av en temporär lagstiftning om företrädesförfarande stärker synen på att det för att miljöförfaranden ska genomföras smidigare är viktigt inte bara med tillräckliga resurser för myndigheterna och ett effektivt utnyttjande av digitaliseringen, utan också med en tydlig administrativ struktur som effektivt främjar utvecklingen och utnyttjandet av högklassig expertis, oberoende av var verksamheten bedrivs. Detta förutsätter att den expertis som gäller tillstånds- och tillsynsuppgifter slås samman till en modell för en nationell myndighet. 

Utskottet välkomnar att miljöministeriet på lång sikt eftersträvar strukturella reformer för att samordna miljöfrågorna genom lagstiftning om ett enda serviceställe i miljötillståndsärenden. Ministeriet har i sin framtidsöversikt (9/2022) föreslagit att det inrättas en tillstånds-, styrnings- och tillsynsmyndighet med riksomfattande behörighet och ansvar för uppgifterna inom både närings-, trafik- och miljöcentralernas och regionförvaltningsverkens ansvarsområde för miljö. Utöver strukturella förändringar och ändringar i lagstiftningen är det skäl att med hjälp av digitaliseringen och tillräckliga personalresurser snabba upp myndighetsbehandlingen av tillstånd och andra förfaranden för investeringar i den gröna omställningen. Utskottet påpekar att det är viktigt att arbetet för att göra de miljörelaterade förfarandena smidigare fortsätter och föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 3).