Centralen för statligt stött bostadsbyggande

Regeringen föreslår att det stiftas en lag om Centralen för statligt stött bostadsbyggande. Enligt förslaget ska centralen överta Finansierings- och utvecklingscentralen för boendets (Ara) lagstadgade uppgifter den 1 mars 2025. Ara läggs på motsvarande sätt ned den 1 mars 2025 på det sätt som föreslås i proposition RP 136/2024 rd och i miljöutskottets betänkande MiUB 12/2024 rd. Det föreslås att Centralen för statligt stött bostadsbyggande inrättas i anslutning till miljöministeriet. I lagen föreskrivs om centralens uppgifter samt om dess ledning och beslutanderätt. Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen utan ändringar, men med följande anmärkningar. 

De lagstadgade uppgifterna överförs oförändrade

Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet är ett statligt ämbetsverk som hör till miljöministeriets förvaltningsområde och som ansvarar för att verkställa statens bostadspolitik. Den huvudsakliga uppgiften för centralen är att bevilja bidrag, stöd och borgen för boende och bostadsbyggande i enlighet med lagarna om räntestöd och borgen för bostadsbyggande. Ara fattar också beslut om startbidrag, energiunderstöd, understöd till äldre och infrastrukturunderstöd i enlighet med speciallagar och fullmakten att använda budgetmedel. Ara styr och övervakar också till exempel allmännyttiga bostadssamfunds verksamhet, övervakar fastställandet av hyrorna och samförvaltningen för ara-hyresbostäder samt styr valet av boende. Ara svarar dessutom till exempel för tillsynen över förfarandet med energicertifikat och sörjer för driften av informationssystemet för energicertifikat samt för beviljandet av reparationsunderstöd i enlighet med lagen om understöd för reparation av bostadsbyggnader och bostäder (1087/2016). Ara har också bistånds- och rådgivningsuppgifter enligt lagen om stöd till kommunerna för temporär boenderådgivning 2023—2027. 

Genom propositionen överförs Aras nuvarande uppgifter till den central som genom lag inrättas i anslutning till miljöministeriet. Centralens uppgift är i likhet med Aras nuvarande uppgifter att bevilja stöd för byggande och förvärv av bostäder inom ramen för statsbudgeten, utöva tillsyn över och styra användningen av det statligt stödda bostadsbeståndet samt ägarsamfunden, utföra sakkunniguppgifter och informationstjänster som gäller boendet och bostadsmarknaden, utföra tillsyns- och informationstjänstuppgifter i anslutning till förfarandet för energicertifikat för byggnader samt utföra andra uppgifter som centralen har enligt speciallagstiftningen. Propositionen innehåller också förslag till ändringar i 15 olika lagar som innehåller bestämmelser om dessa uppgifter och som måste ändras tekniskt med anledning av det administrativa arrangemanget. Utskottet betonar att propositionen inte ändrar innehållet i de lagstadgade uppgifterna. Det är frågan om en administrativ reform, så genomförandet av bostadspolitiken påverkas endast indirekt genom organiseringen av verksamheten. De innehållsmässiga behoven av att utveckla den statligt stödda bostadsproduktionen diskuteras för närvarande i en arbetsgrupp som leds av statssekreterare Mika Nykänen. Bestämmelser om hur den stödda bostadsproduktionen ska utvecklas innehållsmässigt bör vid behov utfärdas särskilt. 

Utskottet konstaterar i detta sammanhang att statsrådets finanspolitiska ministerutskott också har beslutat att verksamheten för Statens bostadsfond som en fond utanför budgeten läggs ned och att fonden slås samman med statsbudgeten den 1 januari 2026. Utskottet konstaterar att fondens medel inte räcker till för de förbindelser som redan ingåtts. Direktionen för Statens bostadsfond har i ett meddelande (16 november 2023) bedömt att fondens kassa med nuvarande räntenivå endast räcker till i tio år för att betala de prestationer som man har förbundit sig till. Direktionen för Statens bostadsfond påpekar att man om cirka tio år måste bereda sig på att sköta fondens ekonomiska åtaganden enbart med statens budgetmedel. En avveckling av fonden förutsätter att lagstiftningen ändras. 

Den föreslagna administrativa omstruktureringen syftar till att öka effektiviteten i miljöförvaltningens verksamhet och utgör ett led i strävan att uppnå målen enligt statsförvaltningens produktivitetsprogram på medellång och lång sikt från och med 2026 och framöver. De besparingar som kan nås beror på hur verksamheten och organiseringen av den eventuellt utvecklas senare. Syftet med effektiviseringen av verksamheten är att spara statens omkostnader och organisera förvaltningen på ett ändamålsenligt sätt. Syftet med överföringen är också att på ett effektivt sätt strategiskt styra och följa upp genomförandet av statens bostadspolitik. 

Den administrativa reformens karaktär

Målet med propositionen är att den nya centralen ska vara en myndighet som finns i anslutning till miljöministeriet och som ansvarar för beviljandet av statligt stöd för bostadsbyggande samt för andra uppgifter som föreskrivs för centralen i de lagar som utgör bilaga till propositionen. Syftet är att genom bestämmelserna säkerställa att centralens myndighetsställning och beslutsfattande är oberoende av miljöministeriets övriga beslutsfattande. 

Utskottet konstaterar i likhet med ett omnämnande i propositionen att överföringen av uppgifter på ämbetsverksnivå till ministeriet är ett exceptionellt sätt att organisera verkställighetsuppgifterna inom statens centralförvaltning. Ministerierna har i regel inte sedvanlig verkställande makt innefattande förvaltningsbeslut, utövande av tillsyn och påförande av påföljder, utan dessa uppgifter hör till den förvaltning som lyder under ministeriet. Å andra sidan finns det inget hinder för att ordna förvaltningen också på det föreslagna sättet. Utskottet välkomnar att man utifrån den respons som fåtts under beredningen av förslaget har beslutat att i propositionens lagförslag 1 ta in den särskilda reglering som förslaget förutsätter om att den nya centralen i fråga om sina verkställighetsuppgifter är oberoende av miljöministeriet. Eftersom centralen är en del av ministeriet är det viktigt att säkerställa att beslutsfattandet är åtskilt och att beviljandet av stöd och tillsynsuppgifterna är oberoende. 

Säkerställande av opartiskhet och oberoende

Det administrativa sambandet mellan Centralen för statligt stött bostadsbyggande och miljöministeriet ska enligt propositionens lagförslag 1 vara sådant att skötseln av centralens lagstadgade uppgifter är åtskild från miljöministeriets övriga beslutsfattande. Eftersom centralens uppgifter på det sätt som anges ovan anses avvika från ministeriets uppgifter, har det i lagförslaget tagits in särskilda bestämmelser för att säkerställa att centralens skötsel av uppgifterna är oberoende. Skötseln av uppgifterna i anslutning till beviljande av stöd och tillsyn enligt 2 § 1, 2 och 4 punkten ska enligt 3 § 4 mom. i lagförslag 1 ordnas så att en oberoende och opartisk behandling av ärendena säkerställs. De föreslagna bestämmelserna behövs, eftersom ministern enligt lagen om statsrådet (175/2003) har beslutanderätt i ärenden som hör till ministerns ansvarsområde och ministern också kan förbehålla sig beslutanderätten i ett ärende som har uppdragits åt en tjänsteman för avgörande. 

Utskottet anser att kravet på oberoende och opartiskhet på behörigt sätt har kopplats till centralens kärnuppgifter och därmed till de viktigaste avgörandena. Utskottet understryker att centralen beviljar betydande belopp av statsstöd och att dess beslutsfattande grundar sig på laglighetsprövning. Det är fråga om uppgifter som hänför sig till enskilda personers och sammanslutningars rättigheter och skyldigheter och där kravet på rättsskydd accentueras. Den föreslagna bestämmelsen om att centralens talerätt i ärenden som gäller centralen framhäver dess självständighet i de uppgifter som föreskrivs för den i speciallagarna. Centralen företräder således sig själv till exempel i eventuella rättegångar, även om den administrativt sett är en del av miljöministeriet. 

Utskottet framhåller dock samtidigt att centralens uppgifter är offentliga förvaltningsuppgifter som genomförs under tjänsteansvar och på vilka de allmänna förvaltningslagarna tillämpas. I all skötsel av uppgifter ska centralen alltså även i fortsättningen iaktta bland annat de grunder för god förvaltning och de rättsprinciper för förvaltningen som anges i förvaltningslagen (434/2003). Uppgiftsbeskrivningarna för de personer som sköter centralens uppgifter ska utarbetas så att personerna i regel endast sköter de uppgifter som enligt lag hör till centralen. 

Utskottet välkomnar bestämmelser på lagnivå genom vilka man strävar efter att ordna och organisera centralens uppgifter vid ministeriet så att opartiskheten och oberoendet i skötseln av centralens lagstadgade uppgifter inte äventyras och så att också organiseringen av verksamheten uttrycker oavhängighet. Vid sidan av lagen om centralen är det dock också av betydelse hur centralens ställning sammantaget preciseras i regleringen på lägre nivå, såsom förordningen och arbetsordningen. Eftersom det inte är möjligt att direkt jämföra den nya centralen med något befintligt administrativt arrangemang finns det inte heller någon tydlig modell. Utskottet anser därför att det sannolikt först i samband med det konkreta genomförandet av omorganiseringen framgår till vilka delar oberoendet kan äventyras utan särskilda åtgärder. 

Avsikten är att i den statsrådsförordning som ska utfärdas med stöd av den föreslagna lagen föreskriva om centralens ställning som en del av miljöministeriets organisation. Till sin organisatoriska ställning motsvarar centralen inte en ministerieavdelning och är organisatoriskt fristående från avdelningarna. Andra behövliga funktionella åtskillnader bedöms och genomförs i samband med beredningen av arbetsordningen. Avsikten är enligt propositionen att närmare bestämmelser om centralens interna organisation ska meddelas i administrativa föreskrifter som utfärdas av centralens direktör. 

Oberoende av det som sägs ovan anser utskottet det vara naturligt att miljöministeriet svarar för den allmänna planeringen och styrningen av centralens verksamhet. Centralen ska därför enligt propositionen inte ha sådana utvecklingsuppgifter som avses i 1 § i statsrådets förordning om Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet. Utskottet anser inte att ändringen är väsentlig. Även om Ara för närvarande beviljar finansiering för utveckling av boende och byggande ur bostadsfonden, grundar sig beviljandet på en dispositionsplan som miljöministeriet årligen godkänner, och utvecklingsprioriteringarna har fastställts i samråd med miljöministeriet. Styrningen av och tillsynen över Ara ankommer i nuläget på miljöministeriet. Bostadspolitiken hör till miljöministeriets ansvarsområde, och i synnerhet utvecklingsuppgifterna hör på ett naturligt sätt till ministeriets uppgifter. 

Utnämning av direktören och personalen

I 3 § i propositionens lagförslag 1 föreslås en bestämmelse om att det vid Centralen för statligt stött bostadsbyggande finns en direktör som miljöministeriet utnämner till tjänsten för viss tid, fem år i sänder. Utskottet konstaterar att tjänsten som direktör för centralen inte är en tjänst inom statsförvaltningens högsta ledning, eftersom centralen till sin organisatoriska ställning inte motsvarar en ministerieavdelning utan är ett operativt och verkställande organ. Bestämmelser om behörighetsvillkoren för direktören ska enligt förslaget utfärdas på förordningsnivå, eftersom det inte är fråga om en tjänst inom statsförvaltningens högsta ledning. Avsikten är att bestämmelser om utnämning av centralens övriga personal ska utfärdas genom förordning av statsrådet. Alla som arbetar vid centralen är enligt förslaget tjänstemän som handlar under tjänsteansvar, står i tjänsteförhållande till miljöministeriet och utnämns av miljöministeriet med iakttagande av statstjänstemannalagen. Avsikten är att närmare bestämmelser om utnämning ska utfärdas i en förordning som utfärdas av miljöministeriet och i miljöministeriets arbetsordning. 

Personalens ställning och samarbetsförhandlingar

I och med att Ara upphör övergår dess nuvarande personalen till miljöministeriet i enlighet med statstjänstemannalagen. Samarbetsförhandlingar om förändringen ska föras på det sätt som lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar förutsätter. Förhandlingarna behandlar alla personalkonsekvenser som förändringen medför. 

Vid samarbetsförhandlingarna eftersträvas inga personalminskningar och hela personalen har möjlighet att övergå till miljöministeriet. Enligt 5 a § i statstjänstemannalagen kan en tjänst i de situationer som avses i 1 och 2 mom. överföras utan det samtycke från tjänstemannen som avses i 5 §, om tjänsten överförs inom eller till tjänstemannens pendlingsområde. Med pendlingsområde avses ett område enligt 10 § i lagen om ordnande av arbetskraftsservice (380/2023), enligt vilken pendlingsområdet sträcker sig 80 kilometer från personens faktiska bostad. Vid miljöministeriet är det möjligt att arbeta på plats, på distans och enligt en hybridmodell, och denna möjlighet gäller också de tjänstemän som flyttar från Ara till miljöministeriet. Överföringen av den nuvarande personalen bidrar till att säkerställa kontinuiteten i verksamheten och kompetensen i förändringssituationen. Efter att samarbetsförhandlingarna avslutats förs personliga förändringsförhandlingar med personalen i början av 2025. 

Uppföljning

Utskottet hänvisar till det som sägs ovan och konstaterar att det är fråga om ett nytt förvaltningsarrangemang och att den tid som reserverats för genomförandet av reformen också är exceptionellt kort. Utskottet betonar i anslutning till detta särskilt behovet av att följa ändringens konsekvenser och vid behov snabbt vidta korrigerande åtgärder. Miljöministeriet har meddelat att ministeriet följer hur centralens verksamhet i anslutning till ministeriet utformas och vid behov vidtar de åtgärder som krävs.