Allmänt

I propositionen föreslås det att förutsättningarna för beviljande av yrkesinriktad rehabilitering för unga preciseras för att på ett ändamålsenligt sätt rikta rehabiliteringen till unga som befinner sig utanför studier eller arbetsliv eller annars löper risk för utslagning. 

Det föreslås också ändringar i bestämmelserna om rehabiliteringspenning. Deltagande i coachningstjänster i form av yrkesinriktad rehabilitering för unga (s.k. Nuotti-coachning) ska i regel inte längre berättiga till rehabiliteringspenning. Under väntetiden och den mellanliggande tiden för yrkesinriktad rehabilitering kan rehabiliteringspenning betalas för högst tre månader per kalenderår. Rehabiliteringspenning för unga beviljas under väntetiden och den mellanliggande tiden på basis av behovsprövning, och samtidiga löne- och företagarinkomster samordnas partiellt med rehabiliteringspenningen för unga. I fortsättningen ska studiestöd inte beviljas om en person får Folkpensionsanstaltens rehabiliteringspenning för samma tid. 

Syftet med de föreslagna ändringarna är att stärka de offentliga finanserna. Ändringarna beräknas minska utgifterna inom de offentliga finanserna med sammanlagt cirka 29,3 miljoner euro på årsnivå, med beaktande av de ökade utgifterna för bostadsbidrag, arbetslöshetsförmåner och utkomststöd. Ett annat syfte med propositionen är att även i fortsättningen trygga de ungas tillgång till ändamålsenliga och nödvändiga yrkesinriktade rehabiliteringstjänster i rätt tid och utan diagnos på sjukdom eller kroppsskada samt att stödja och uppmuntra unga att avancera på vägen till studier och arbete. Dessutom siktar propositionen på att förtydliga och förenkla bestämmelserna om rehabiliteringspenning, undanröja överlappningar i förmånerna för yrkesinriktad rehabilitering till följd av den förlängda läroplikten samt öka likabehandlingen av dem som får rehabiliteringspenning. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att propositionens mål är motiverade. Utskottet tillstyrker lagförslagen. Utskottet välkomnar att unga, med avvikelse från den ursprungliga planen i regeringsprogrammet, även i fortsättningen ska ha rätt till yrkesinriktad rehabilitering utan diagnos på sjukdom eller kroppsskada, eftersom problemen med funktionsförmågan inte alltid beror på en diagnostiserbar sjukdom eller kroppsskada, utan snarare på komplexa problem med exempelvis livsbalans, sociala kontakter, försörjning och psykisk hälsa. 

I sitt utlåtande (GrUU 39/2024 rd) gör grundlagsutskottet en bedömning av propositionen med avseende på grundlagens 19 § 2 mom. om rätt till grundläggande försörjning och 19 § 3 mom. om rätt till tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster. Enligt utlåtandet kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Översyn av villkoren för att bevilja yrkesinriktad rehabilitering för unga

Folkpensionsanstaltens yrkesinriktade rehabiliteringstjänster för unga är i dag så kallad Nuotti-coachning, yrkesinriktad rehabiliteringsutredning, utbildningsförsök och sysselsättningsfrämjande yrkesinriktad rehabilitering. 

Regleringen av den yrkesinriktade rehabiliteringen för unga trädde i kraft vid ingången av 2019 (1097/2018; RP 133/2018 rd). Ett mål för den yrkesinriktade rehabiliteringen för unga är att unga som befinner sig utanför studier eller arbetsliv eller i övrigt löper risk att marginaliseras mer flexibelt ska få tillträde till yrkesinriktad rehabilitering som ordnas av Folkpensionsanstalten och på så sätt kunna avancera på vägen till studier och arbete. Målsättningen är i synnerhet att förbättra ställningen för unga som varken studerar eller arbetar (s.k. NEET-unga) och deras framtida möjligheter att utbilda sig till ett yrke och delta i arbetslivet. 

I propositionen föreslås det att förutsättningarna för beviljande av yrkesinriktad rehabilitering för unga ändras så att rehabiliteringen i enlighet med lagstiftarens ursprungliga syfte riktas till unga som står utanför studier och arbetslivet eller annars löper risk för utslagning. När förutsättningarna preciseras i lagstiftningen beaktas Folkpensionsanstaltens preciseringar av beslutspraxis för Nuotti-coachningen i syfte att skapa klarhet i situationer där ändring söks. En väsentlig försämring av funktionsförmågan ska hädanefter bedömas som en helhet inom funktionsförmågans olika dimensioner. För att fastställa en väsentlig försämring ska det inte längre räcka med att funktionsförmågan bara försämrats på något delområde, till exempel i hanteringen av vardagen. Vid bedömningen av rehabiliteringens ändamålsenlighet ska sökandens övriga servicebehov vägas in bättre, likaså de social- och hälsovårdstjänster som sökanden får och andra tjänster som stöder eller främjar funktionsförmågan, livskompetensen, studierna eller sysselsättningen. 

Utskottet menar att det är lämpligt att de unga hänvisas till de tjänster som bäst motsvarar deras behov och att de resurser som reserverats för rehabilitering riktas till de unga som mest behöver och har nytta av yrkesinriktad rehabilitering. Till följd av utvecklingen av den yrkesinriktade rehabiliteringen för unga har antalet rehabiliteringsklienter ökat betydligt. Antalet unga som får yrkesinriktad rehabilitering har ökat från drygt 2 000 till nästan 10 000 från 2019 till 2022. År 2022 var kostnaderna för yrkesinriktad rehabilitering för unga 25,9 miljoner euro, medan kostnaderna vid beredningen av lagen beräknades uppgå till cirka 17,9 miljoner euro på årsnivå. 

Inom den yrkesinriktade rehabiliteringen för unga har de allra flesta hänvisats till coachningstjänster, dvs. så kallad Nuotti-coachning. Enligt propositionen och den redogörelse som utskottet fått har coachningen hjälpt de unga att förbättra sina möjligheter till sysselsättning och att utbilda sig samt förbättrat deras arbetsförmåga och livskvalitet. Men unga som varit engagerade i studier eller arbetslivet har enligt propositionen emellertid också hänvisats till coachningen, trots att det hade varit mer aktuellt för dem att delta i någon annan service som tillhandahållits exempelvis av läroanstalten eller arbetskraftsservicen. Till följd av Folkpensionsanstaltens preciseringar av beslutspraxis sommaren 2023 har antalet positiva beslut om Nuotti-coachning minskat. 

År 2025 får uppskattningsvis cirka 4 000 personer yrkesinriktad rehabilitering för unga, varav cirka 2 800 deltar i Nuotti-coachning, står det i propositionen. Utgifterna för rehabilitering och rehabiliteringspenning beräknas uppgå till cirka 27 miljoner euro per år. 

Utskottet konstaterar att de ändringar som föreslås i lagen förtydligar ansvarsfördelningen mellan olika aktörer och skyldigheterna att ordna tjänster för att stödja unga och främja studier och sysselsättning. Utskottet välkomnar också med tanke på tillgodoseendet av de ungas servicebehov att de unga i rätt tid hänvisas till tjänster som är lämpliga för dem, såsom social- och hälsovård eller tjänster som tillhandahålls av läroanstalter eller arbetskraftsmyndigheter. Utskottet betonar dock att i synnerhet kroppsskadade och långtidssjuka unga ofta har hälsoproblem, sociala problem samt problem med anknytning till arbets- och studieförmågan och att problemen kan vara sammanflätade. Då kan den unge behöva många olika tjänster samtidigt för att främja studie- och arbetsförmågan. Enbart ett behov av social- och hälsovårdstjänster får inte vara en orsak till att förvägra yrkesinriktad rehabilitering. 

Utskottet noterar att en bedömning av de sammantagna konsekvenserna av ändringarna i lagstiftningen om utkomstskydd och social- och hälsovårdstjänster 2024 och 2025 för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna för olika grupper av människor (De sammantagna konsekvenserna av ändringarna i lagstiftningen om utkomstskydd och social- och hälsovårdstjänster 2024 och 2025 för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna för olika grupper av människor, SHM 2024) visar att det kan finnas risk för att en allt större del av de utsatta unga blir utan service när den yrkesinriktade rehabiliteringen riktas till unga som behöver och har nytta av rehabiliteringen. 

Utskottet betonar att det krävs ett nära samarbete och tydligare ansvarsfördelning mellan Folkpensionsanstalten, välfärdsområdena, läroanstalterna och andra som erbjuder tjänster för unga för att de unga ska kunna hänvisas till relevanta och lämpliga tjänster och för att servicekedjorna ska bli smidigare. Dessutom bör olika tjänsteleverantörer i rätt tid tillhandahålla tillräckligt med tjänster som de unga behöver. Sakkunniga har påpekat att det i propositionen inte har bedömts vilka konsekvenser preciseringen av förutsättningarna för beviljande har för det ökade behovet av social- och hälsovårdstjänster, social rehabilitering och mentalvårdstjänster i välfärdsområdena och kommunala sysselsättningstjänster samt för de kostnader som orsakas välfärdsområdena och kommunerna av en eventuell ökning av servicebehovet. Utskottet anser det viktigt att utvecklingen av de ungas servicebehov och hänvisandet till tjänster för unga följs upp och att behoven att utveckla lagstiftningen bedöms. 

Ändringarna i rehabiliteringspenningen

Syftet med de föreslagna ändringarna i rehabiliteringspenningen till unga är att göra bestämmelserna om rehabiliteringspenning enhetligare och öka likabehandlingen av mottagarna av rehabiliteringspenning. Samtidigt är syftet att minska utgifterna i de offentliga finanserna för att sparåtgärderna i regel inte ska gälla rehabiliteringstjänster som unga behöver och som bedömts vara ändamålsenliga och effektiva. 

I fortsättningen uppkommer i regel inte rätt till rehabiliteringspenning under Nuotti-coachning, eftersom en förutsättning för att få rehabiliteringspenning enligt propositionen är att rehabiliteringen varar fyra timmar inklusive resor. Ändringen minskar utgifterna för rehabiliteringspenning med cirka 12 miljoner euro på årsnivå. 

Rätten till rehabiliteringspenning under Nuotti-coachningen har handlat om positiv särbehandling av NEET-unga och andra unga som löper risk för utslagning. Syftet med särbehandlingen har varit att främja faktisk likabehandling. Rätten till rehabiliteringspenning utan timbegränsningar har enligt undersökningar motiverat och uppmuntrat unga att söka till och delta i Nuotti-coachning och slutföra coachningen. Dessutom stöder rehabiliteringspenningen den ungas funktionsförmåga och självständighet, vilket innebär att den också främjar rehabilitering. Rätten till rehabiliteringspenning under coachningen har också gjort det möjligt för unga att klara sig med en primär förmån som tryggar den grundläggande försörjningen i stället för att söka utkomststöd. 

Till följd av förslaget jämställs coachningstjänster inom den yrkesinriktade rehabiliteringen för unga med andra rehabiliteringstjänster med motsvarande mötesfrekvens och intensitet, för vilka deltagandet inte heller i nuläget berättigar till rehabiliteringspenning. Incitamenten att delta i Nuotti-coachning kan dock försvagas i och med att rehabiliteringspenningen slopas och en del unga kan komma att avstå från att söka till coachningen. 

Den grundläggande försörjningen för en ung person som deltar i Nuotti-coachning kommer att tillgodoses genom andra lagstadgade system som tryggar den grundläggande försörjningen, till exempel system för arbetslöshets- och invaliditetsförmåner, under samma lagstadgade förutsättningar som för andra unga. Utskottet välkomnar att ändringen uppmuntrar de unga att redan under rehabiliteringen anmäla sig som arbetslös arbetssökande hos arbetskraftsmyndigheten och söka arbetskraftsservice för att få arbetslöshetsförmån. Det att tjänsterna ordnas parallellt kan effektivisera den unges väg till arbete. Enligt propositionen kommer uppskattningsvis cirka 1 300 nya personer att få arbetslöshetsförmån per år. En ung person som deltar i Nuotti-coachning kan också ha rätt till studiepenning. Om den unge blir arbetsoförmögen under Nuotti-coachningen kan han eller hon ansöka om en invaliditetsförmån, till exempel sjukdagpenning enligt sjukförsäkringslagen. 

Slopandet av rehabiliteringspenningen för unga under tiden för Nuotti-coachning kommer att särskilt gälla de unga som inte har etablerat sig i arbetslivet eller som inte studerar. En del av de unga som deltar i Nuotti-coachning blir därför beroende av utkomststöd, som beviljas i sista hand, eller av bidrag från familjemedlemmar, om de inte har rätt till några andra primära förmåner. Utgifterna för utkomststöd väntas öka med cirka 3,9 miljoner euro 2025 och med cirka 4,5 miljoner euro på årsnivå från och med 2026. Utgifterna för allmänt bostadsbidrag väntas öka med cirka 1,4 miljoner euro 2025 och med cirka 1,6 miljoner euro på årsnivå från och med 2026. 

Social- och hälsovårdsutskottet håller med grundlagsutskottet om att konsekvenserna av de föreslagna ändringarna för ökningen av antalet mottagare av utkomststöd måste följas upp. Social- och hälsovårdsutskottet upprepar sin ståndpunkt (bl.a. ShUB 13/2023 rd, ShUB 14/2023 rd och ShUB 16/2024 rd) om att det med tanke på systemet för social trygghet som helhet och incitamenten att arbeta inte är ändamålsenligt att genom ändringar i de primära förmånerna öka behovet av utkomststöd. Undersökningar har visat att när man får utkomststöd under lång tid ökar också hälso- och välfärdsproblemen och den generationsöverskridande utsattheten. Det ökade behovet av utkomststöd försvårar också uppnåendet av de mål för utkomststödet som ställts upp i regeringsprogrammet. 

I propositionen föreslås också att det under väntetiden och den mellanliggande tiden för yrkesinriktad rehabilitering för unga i regel ska kunna betalas rehabiliteringspenning för högst tre månader per kalenderår. Det föreslås att rehabiliteringspenning för unga ska beviljas för väntetiden och den mellanliggande tiden utifrån behovsprövning. De löne- och företagarinkomster som intjänats för samma tid samordnas delvis med den ungas rehabiliteringspenning, på samma sätt som man redan nu gör i fråga om utbildning som ordnats som yrkesinriktad rehabilitering. 

Utskottet konstaterar att det som en del av regeringens ambition att förtydliga och förenkla systemet för social trygghet är motiverat att harmonisera bestämmelserna om rehabiliteringspenning som betalas för tiden för yrkesinriktad rehabilitering för unga och bestämmelserna om rehabiliteringspenning för unga med de bestämmelser som gäller andra mottagare av rehabiliteringspenning. Utskottet ser det som lämpligt att rehabiliteringspenningen i fortsättningen också hindrar beviljande av studiestöd, eftersom det inte är motiverat att samtidigt betala ut flera olika förmåner för tryggad försörjning. 

Grundlagsutskottet fäster i sitt utlåtande uppmärksamhet vid bestämmelserna om betalning av rehabiliteringspenning för väntetid och mellanliggande tid i lagförslag 1. Enligt det föreslagna 24 § 1 mom. i lagförslag 1 kan rehabiliteringspenning också betalas för den tid då rehabiliteringsklienten väntar på att rehabiliteringen ska börja (väntetid) samt för tiden mellan rehabiliteringsperioder (mellanliggande tid), om det behövs för att trygga att en i 6 eller 7 a § avsedd yrkesinriktad rehabilitering eller en rehabilitering som berättigar till i 20 § avsedd rehabiliteringspenning för unga framskrider samt för att trygga att rehabiliteringsklienten får sin försörjning. Rehabiliteringsklienten har enligt den senare delen av momentet rätt till rehabiliteringspenning för väntetiden och den mellanliggande tiden om han eller hon inte under samma tid får inkomst av exempelvis arbete. 

Grundlagsutskottet har ingenting att anmärka mot den rättsligt avgränsade behovsprövningen i början av bestämmelsen, men utskottet lyfter fram den rätt som garanteras i bestämmelsen. Social- och hälsovårdsutskottet bör granska möjligheterna att förtydliga bestämmelsen i fråga om prövningsrättens omfattning, menar grundlagsutskottet. 

Enligt uppgifter från social- och hälsovårdsministeriet har Folkpensionsanstalten etablerad praxis för tolkning och tillämpning av 24 § om rehabiliteringspenning för väntetid och mellanliggande tid och användning av rättsligt avgränsad behovsprövning. Detta gäller också beaktandet av försörjning från arbete. Med stöd av lag 1028/2022 och dess förarbeten (RP 181/2022 rd) kräver Folkpensionsanstalten heller inte att någon annan förmån som tillgodoser den grundläggande försörjningen, såsom arbetslöshetsförmån, söks innan rehabiliteringspenning för väntetid och mellanliggande tid kan beviljas för en maximitid på tre månader. Enligt utredning till utskottet bedöms det inte vara nödvändigt att utvidga rätten till rehabiliteringspenning för väntetid och mellanliggande tid med tanke på rehabiliteringsklienterna, eftersom den nuvarande regleringen bedöms säkerställa rehabiliteringsklienternas grundläggande försörjning under väntetiden och den mellanliggande tiden samt förebygga situationer där klienter hamnar i kläm. Det anses inte heller ändamålsenligt att utvidga rätten till rehabiliteringspenning för väntetid och mellanliggande tid i det nuvarande läget inom de offentliga finanserna, eftersom en utvidgning kan öka utgifterna för rehabiliteringspenning. 

Uppföljning

Utskottet anser att propositionens konsekvenser för antalet ansökningar om yrkesinriktad rehabilitering för unga och i synnerhet Nuotti-coachning, antalet positiva och negativa beslut om rehabilitering samt de förmåner som rehabiliteringsklienterna får och som tryggar utkomsten och klienternas utkomst måste följas upp och bedömas i samarbete mellan social- och hälsovårdsministeriet och Folkpensionsanstalten. Utskottet konstaterar att man vid uppföljningen också bör beakta social- och hälsovårdstjänsterna för unga som helhet för att identifiera dem som eventuellt missgynnas. 

Dessutom noterar utskottet att det har gjorts frekventa ändringar i lagstiftningen om rehabiliteringssystemet och rehabiliteringsförmånerna för unga. I regeringsprogrammet har det skrivits in många ändringar i rehabiliteringen som särskilt riktar sig till unga och unga vuxna. Utskottet betonar behovet av att utveckla rehabiliteringssystemet för unga på lång sikt med övergripande perspektiv på servicesystemet för unga.