Allmänt

Regeringen föreslår att endast personer som är bosatta i Finland ska ha rätt till ålders- och sjukpension (folkpension) enligt folkpensionslagen (568/2007). Dessutom föreslås det att folkpensionslagen ändras så att bestämmelserna om beräkningen av pro rata-pension enligt artikel 52 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (nedan förordningen om social trygghet) inte längre tillämpas på folkpensionerna för personer bosatta i Finland, det vill säga att pensionen inte längre ställs i relation till de försäkringsperioder som har fullgjorts i Finland. 

Social- och hälsovårdsutskottet påpekar att de föreslagna ändringarna inte inverkar på pensioner som betalas med stöd av överenskommelser om social trygghet. Enligt bestämmelserna i överenskommelserna om social trygghet kan folkpension utbetalas till Australien, Chile, Israel, Kanada och Förenta staterna. Överenskommelserna om social trygghet är bilaterala statsfördrag som är bindande för Finland. 

Propositionen baserar sig på planen för de offentliga finanserna för 2025—2028. Genom propositionen eftersträvas årliga besparingar på 38 miljoner euro i statsfinanserna. Målet med ändringarna är enligt propositionen att stärka folkpensionssystemets syfte att trygga försörjningen för en person bosatt i Finland då personens arbetspension på grund av en kort yrkeskarriär eller låg inkomstnivå är liten eller om rätt till arbetspension inte finns. 

Enligt propositionen utgörs bakgrunden till de föreslagna ändringarna av den senaste tidens rättspraxis om minimiförmånen enligt förordningen om social trygghet och de ändringar som gjorts i folkpensionssystemet efter ikraftträdandet av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet). Sammantaget sett är det motiverat att på nytt granska förfarandet för klassificering av folkpensioner i förhållande till förordningen om social trygghet. 

Målet med förordningen om social trygghet är säkerställa att en person inte förlorar sin rätt till social trygghet på grund av att han eller hon har utnyttjat den rörelsefrihet som tryggas i EU:s grundfördrag. Dessutom är avsikten att samordna förmånerna från olika länder så att de inte utan grund betalas ut samtidigt. 

I Finland har det tidigare ansetts att folkpension är en sådan pensionsförmån enligt förordningen om social trygghet som beräknas enligt bestämmelserna om beräkning av pensioner i artikel 52 i förordningen och som enligt förordningen ska kunna flyttas från ett land till ett annat. Enligt propositionen är det enligt den senaste tidens rättspraxis om minimiförmån enligt förordningen om social trygghet dock motiverat att betrakta folkpension enligt folkpensionslagen som en sådan minimiförmån enligt artikel 58 i förordningen om social trygghet som ska beräknas i enlighet med bestämmelserna om minimiförmånen i förordningen om social trygghet och den nationella lagstiftningen i stället för bestämmelserna om beräkning av pro rata-pension. Av hävd har det ansetts att förordningen om social trygghet inte förutsätter att minimiförmånen betalas till utlandet, men förordningen om social trygghet och EU-domstolens rättspraxis hindrar inte heller detta. 

Utskottet anser att propositionens mål att stärka de offentliga finanserna är motiverat och tillstyrker lagförslaget. Den föreslagna ändringen förenhetligar också praxisen med Finlands grannländer inom EU, eftersom pensioner som jämställs med folkpension också i Sverige och Estland betraktas som sådana i förordningen avsedda minimipensioner som beräknas enligt den nationella lagstiftningen och som inte betalas till utlandet. Utskottet fäster dock uppmärksamhet vid konsekvenserna av de föreslagna ändringarna särskilt för pensionärer med låga inkomster som är bosatta utomlands och vid övergångsperioden som är rätt kort. 

Enligt grundlagsutskottets utlåtande blir de föreslagna bestämmelserna inte problematiska med avseende på rätten till grundläggande försörjning enligt 19 § 2 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet har i anslutning till bestämmelsen om tryggande av den grundläggande försörjningen ansett att det är helt i linje med den handlingsförpliktelse som åläggs lagstiftaren att den sociala tryggheten riktas och utvecklas enligt samhällets ekonomiska tillgångar (GrUB 25/1994 rd, s. 11/I). Grundlagsutskottet har dessutom ansett att det är logiskt att de grundläggande försörjningsförmånerna dimensioneras med hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och de offentliga finanserna (GrUU 15/2023 rd, stycke 7, GrUU 40/2018 rd, s. 2, GrUU 11/2015 rd, s. 3), GrUU 34/1996 rd, s. 3/I). I regeringens proposition med förslag till reform av de grundläggande fri- och rättigheterna föreslogs det uttryckligen att det i lag kan föreskrivas att bosättning eller arbete är en grund för beviljande eller bestämmande av de förmåner som avses i 19 § 2—4 mom. i den gällande grundlagen (RP 309/1993 rd, s. 89). Grundlagsutskottet har inte heller något att anmärka med avseende på jämlikhetsbestämmelserna i 6 § i grundlagen. Enligt utlåtandet bör social- och hälsovårdsutskottet omsorgsfullt försäkra sig om att propositionens tolkning av EU-rätten är korrekt. 

Tolkning av EU-lagstiftningen

Förordningen om social trygghet innehåller ingen exakt definition av vad som avses med minimiförmånen enligt artikel 58, utan definitionen har uppkommit och preciserats i EU-domstolens rättspraxis, som beskrivs ingående i propositionen. Enligt propositionen (s. 9) är det enligt EU-domstolens rättspraxis fråga om en minimiförmån när lagstiftningen i bosättningsstaten innehåller en specifik garanti som ska tillförsäkra dem som åtnjuter sociala trygghetsförmåner en minimiinkomst som överstiger storleken på de förmåner som de hade kunnat göra anspråk på enbart med stöd av fullgjorda försäkringsperioder och erlagda avgifter. 

Enligt propositionen är EU-domstolens avgörande i mål C-189/16 Zaniewicz-Dybeck, där domstolen ansåg att garantipension enligt socialförsäkringsbalken i Sverige är en minimiförmån enligt artikel 58 i förordningen om social trygghet, en central motivering till den föreslagna ändringen. Enligt EU-domstolen är avsikten med garantipensionen att säkerställa en skälig levnadsnivå för pensionstagarna genom att garantera en minimiinkomst som överskrider beloppet de är berättigade till om de endast skulle få inkomstrelaterad ålderspension, då detta belopp visar sig vara för lågt eller då de inte alls får sådan pension. Garantipensionen utgör således grundskyddet i Sveriges allmänna pensionssystem. Enligt EU-domstolen är denna garantipension på basis av sitt syfte en minimiförmån enligt förordningen om social trygghet. 

Före domen om Sveriges garantipension var den svenska Pensionsmyndighetens tolkning att Sveriges garantipension inte är en minimiförmån enligt förordningen och att garantipension betalades till pensionstagare bosatta i andra EU-länder. I och med EU-domstolens dom ändrade Pensionsmyndigheten sin tolkning för garantipensionstagare födda 1938 eller senare. I Sverige stiftades en temporär lag enligt vilken garantipension betalades till länder som tillämpar förordningen om social trygghet fram till utgången av 2022. I början av 2023 drog Sverige in garantipensionerna till personer som är bosatta i länder som tillämpar förordningen om social trygghet. Beviljandet av garantipension drogs in för cirka 17 000 personer som är bosatta i Finland. 

De ändringar som föreslås i propositionen motiveras med avseende på EU-rätten särskilt med att folkpensionen numera är en likadan förmån som garantipensionen enligt svensk lagstiftning. Folkpensionen är numera en helt skattefinansierad pension som har till syfte att trygga minimiförsörjningen för pensionstagare vars arbetspension på grund av en kort yrkeskarriär eller låg inkomstnivå är liten eller som inte alls har rätt till arbetspension (RP 50/2010 rd, s. 5, RP 90/2006 rd, s. 32, RP 43/2019 rd, s. 5). Folkpensionsbeloppet påverkas av pensionstagarens familjeförhållanden, beloppet på andra pensionsinkomster samt längden på bosättningstiden i Finland. Dessutom grundar sig rätten till folkpension inte på betalda försäkringspremier, till skillnad från arbetspension enligt arbetspensionslagstiftningen. 

Utskottet konstaterar för tydlighetens skull att garantipension enligt lagen om garantipension (703/2010) redan i samband med att lagen stiftades ansågs vara en minimiförmån enligt artikel 58 och en särskild icke avgiftsfinansierad förmån enligt artikel 70 i EU:s förordning om social trygghet (RP 50/2010 rd). Finland har i ett meddelande till Europeiska kommissionen angett att garantipensionen är en minimiförmån enligt förordningen om social trygghet. 

Grundlagsutskottet påpekade i sitt utlåtande GrUU 51/2024 rd (styckena 11—13) att det enligt grundlagsutskottets uppfattning dock inte är helt klart om domen i mål C-189/16 Zaniewicz-Dybeck tillåter att folkpensionslagen ändras på det sätt som föreslås i propositionen. Enligt utlåtandet är det inte heller klart om den föreslagna regleringen är förenlig med EU-rätten. 

Sakkunniga har påpekat, liksom propositionen, att förordningen om social trygghet samordnar tillämpningen av nationella system för social trygghet i situationer där en person har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och lagstiftningen i fler än en stat ska tillämpas. Syftet med förordningen om social trygghet är inte att harmonisera nationella system för social trygghet, utan medlemsstaterna har behörighet att besluta om innehållet i dem. Sakkunniga har framfört att förordningen om social trygghet är en samordningsförordning som inte hindrar att folkpensionens karaktär tolkas som i propositionen och att den nationella lagstiftningen ändras enligt tolkningen i propositionen. 

Utskottet betonar dock utifrån sakkunnighörandet också den princip som nämns i propositionen (s. 6), nämligen att det är EU-domstolen som i sista hand fastställer klassificeringen av nationella sociala trygghetsförmåner vid tillämpningen av förordningen om social trygghet. Eftersom domstolens ståndpunkt inte är känd kan det inte entydigt fastslås att också folkpension enligt folkpensionslagen är en sådan minimiförmån som enligt EU-domstolen avses i förordningen. Domstolen har inte heller tagit ställning till den etablerade tolkningen att det inte finns en skyldighet att betala minimiförmåner enligt artikel 58 i EU-förordningen till förmånstagare i andra medlemsstater. Å andra sidan har det inte inkommit någon begäran om förhandsavgörande i ärendet till EU-domstolen och Europeiska kommissionen har inte inlett överträdelseförfaranden där det framförts att minimipension enligt artikel 58 i EU-förordningen ska betalas ut utanför pensionstagarens bosättningsstat. 

Enligt uppgift har Finland efter EU-domstolens dom om Sveriges garantipension i mål C-189/16 Zaniewicz-Dybeck noga följt utvecklingen av Sveriges nationella lagstiftning efter EU-domstolens dom och Europeiska kommissionens eventuella reaktion på de åtgärder som vidtagits i Sverige. EU-kommissionen har åtminstone inte hittills ingripit i det att Sverige endast betalar garantipension till personer som bor i Sverige. Man kan därför göra tolkningen att kommissionen har ansett att Sveriges lösning inte strider mot förordningen om social trygghet. 

Konsekvenser

Utskottet konstaterar att personer som bor utomlands och får folkpension är låginkomsttagare vars försörjning försämras av de föreslagna ändringarna. I propositionen uppskattas ändringarna beröra cirka 24 000 folkpensionstagare som bor utomlands och vars genomsnittliga folkpensionsbelopp är cirka 130 euro i månaden (enligt uppgifterna för 2023). Bland dessa folkpensionstagare som är bosatta utomlands bodde 74 procent av mottagarna, dvs. 18 000 personer, i Sverige. Majoriteten (70 %) av de folkpensionstagare som är bosatta utomlands är kvinnor. Konsekvenserna är mindre än 200 euro i månaden för 81 procent av de folkpensionstagare som är bosatta utomlands, dvs. knappa 20 000 personer. Pensionsinkomsterna minskar med mer än 200 euro i månaden för cirka 4 500 folkpensionstagare. Enligt propositionen avbryts utbetalningen av folkpensioner på minst 600 euro för cirka 250 personer. 

Utskottet påpekar att pensionstagare som bor i ett annat EU-land kan ha rätt till ett minimiskydd i bosättningslandet efter det att deras folkpension upphört. Eventuella förmåner som en pensionstagare kan ha rätt till, nivån på dessa förmåner och villkoren för att få dem regleras i den nationella lagstiftningen om social trygghet i bosättningslandet. Rätten till förmånen och förmånens storlek avgörs från fall till fall enligt lagstiftningen i det land där pensionstagaren är bosatt. Om en person exempelvis har bott endast en kort tid i bosättningslandet eller på något annat sätt inte uppfyller villkoren för att få förmånen har personen inte nödvändigtvis rätt till minimiförmåner i bosättningslandet. 

Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet tryggar till exempel den bosättningsbaserade garantipensionen garantipension, som motsvarar Finlands folkpension i Sverige, den grundläggande försörjningen för alla som bor i Sverige från 66 års ålder. Minimikravet för beviljande av garantipension är en bosättningstid på tre år i Sverige. För att beviljas full pension ska personen ha varit bosatt i Sverige i 40 år mellan 16 och 64 års ålder. Bosättningsperioder som fullgjorts i andra länder som tillämpar förordningen om social trygghet beaktas. En pensionstagare med låga inkomster som bor i Sverige kan också ha rätt till bostadstillägg. Den som bor i Sverige och inte får pension exempelvis för att den flyttat till Sverige senare i livet kan få äldreförsörjningsstöd. 

De föreslagna ändringarna i beräkningen av folkpensionen påverkar också beloppet av pensionen för vissa i Finland bosatta personer som får folkpension. Enligt propositionen ska pensionerna räknas om för cirka 32 000 folkpensionstagare som är bosatta i Finland, om deras pensioner har beräknats i enlighet med EU:s förordning om social trygghet. Beroende på pensionstagarens privata situation kan folkpensionsbeloppet antingen öka eller minska. Det folkpensionsbelopp som beräknas som minimiförmån beror i varje enskilt fall på de faktiska fullgjorda försäkringsperioderna och de pensionsinkomstbelopp som betalas ut. Enligt propositionen kvarstår eller minskar folkpensionsbeloppet för största delen av folkpensionstagarna. Det sker inga nämnvärda förändringar i folkpensionens storlek för omkring 19 000 personer, pensionens belopp sjunker med i genomsnitt 20 euro för 12 000 personer och pensionen för omkring 900 personer stiger med i genomsnitt drygt 140 euro. 

Övergångstid och information om ändringar

Enligt propositionen avbryts utbetalningen av folkpension till utlandet från ingången av månaden efter den månad då lagen trädde i kraft. Lagen avses träda i kraft den 1 januari 2025, vilket betyder att utbetalningen av folkpension till utlandet avbryts den 1 februari 2025. Sakkunniga har påpekat att det föreslagna ikraftträdandet inte ger folkpensionstagare som är bosatta utomlands tillräckligt med tid för att förbereda sig på och anpassa sig till en lägre inkomstnivå i deras nuvarande hemland, utreda sin rätt till minimiskydd i bosättningslandet eller vid behov förbereda sin återresa till Finland. 

Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet har propositionen utarbetats i enlighet med den plan för de offentliga finanserna som fastställts för 2025—2028. Utskottet betonar att information om ikraftträdandet av lagen och dess konsekvenser måste ges klart och i tillräckligt god tid till de folkpensionstagare som bor utomlands för att de ska kunna förbereda sig på förändringarna. 

Sakkunniga har också fäst uppmärksamhet vid eventuella retroaktiva konsekvenser. Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet föreslås det i inte i propositionen att utbetalningen av pensioner avbryts eller att pensioner beräknas på nytt retroaktivt för tiden före den föreslagna lagens ikraftträdande. Folkpensionerna för dem som är bosatta i Finland beräknas enligt propositionen på det sätt som förutsätts i artikel 58 i förordningen om social trygghet när pensionen justeras vid tidpunkten för lagens ikraftträdande eller senare. En pensionstagare kan ansöka om ny beräkning innan folkpensionen justeras enligt folkpensionslagen. Dessutom föreslås det i propositionen att beslut om utbetalning av en förmån till utlandet i ett års tid som Folkpensionsanstalten har meddelat innan den föreslagna lagen trätt i kraft ska gälla under den tid som anges i beslutet. Folkpensionsanstalten ska enligt gällande lag meddela sådana beslut, om en person flyttar till ett land som inte tillämpar förordningen om social trygghet eller ett land med vilket det inte ingåtts en överenskommelse om social trygghet.