Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Hallituksen esityksessä ehdotetaan alkoholilakia muutettavaksi siten, että alkoholiyhtiö Alko Oy:lle sekä toimijoille, joilla on alkoholijuomien vähittäismyyntilupa, mahdollistettaisiin alkoholijuomien verkkokauppa sekä muut jakeluun ja noutoon perustuvat vähittäismyyntikonseptit, kuten alkoholijuomien toimitus.
Esitys on osa hallitusohjelman toimeenpanoa: hallitusohjelman mukaisesti hallitus uudistaa alkoholipolitiikkaa vastuullisesti eurooppalaiseen suuntaan ja jatkaa vuonna 2018 tehtyä alkoholilain kokonaisuudistusta. Hallituksen tavoitteena on reilun ja avoimen kilpailun edistäminen, ja hallitusohjelmassa on sovittu useista alkoholin markkinoiden avaamista ja kilpailun lisäämistä koskevista lainsäädäntömuutoksista.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksen tavoitteita kannatettavina ja siinä esitettyjä sääntelyratkaisuja keskeisiltä osin perusteltuina. Valiokunta arvioi tässä lausunnossaan lakiehdotusta toimialansa mukaisesti ensisijassa markkinoiden toimivuuden, taloudellisen toimintaympäristön ja kuluttajien näkökulmasta ja tuo esille tiettyjä valiokuntakäsittelyn yhteydessä esiin tulleita muutos- ja täsmentämistarpeita.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Ehdotuksen vaikutukset, kilpailun edistäminen ja toimivat markkinat
Esitys mahdollistaisi alkoholijuomien toimittamisen kotimaan vähittäismyynnistä tai alkoholiyhtiöstä suoraan asiakkaalle. Tämä toteutettaisiin ottamalla alkoholilakiin vähittäismyyntiluvan ja anniskeluluvan lisäksi käyttöön uusi alkoholijuomien toimituslupa.
Ehdotuksen voidaan arvioida luovan edellytyksiä uusien liiketoimintamallien käyttöönotolle. Alkoholin toimitusluvan voisivat hankkia lakiesityksen edellyttämin ehdoin kaikki vähittäismyyntiluvan haltijat, alkoholiyhtiö sekä esimerkiksi kuljetus- ja ruokalähettipalvelut. Ravintola-alan näkökulmasta ehdotuksen vaikutukset ovat kaksijakoisia: toisaalta alkoholin vähittäismyyntiluvalliset ruokaravintolat voisivat hyödyntää alkoholin toimitusmahdollisuutta, toisaalta toimituksen mahdollistaminen ei ole ravintoloille yksinomaan liiketoimintaa edistävä uudistus. Alkoholin toimittaminen saattaisi tapahtua anniskelumyynnin kustannuksella.
Monipuolistuvia jakelumahdollisuuksia voidaan pitää kuluttajien näkökulmasta myönteisenä lähtökohtana. Juomien ostaminen ei edellyttäisi enää asiointia alkoholia myyvän toimijan fyysisessä myyntipisteessä, mikä säästäisi kuluttajilta aikaa ja kustannuksia. Lisäksi alkoholijuomien tilaamisen voisi yhdistää ruokaostoksiin. Verkkokauppa mahdollistaisi myös nykyistä helpomman hintavertailun ja laajemman tuotevalikoiman. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotus voi parantaa saatavuutta ja monipuolistaa valikoimaa haja-asutusalueilla, joilla etäisyys lähimpiin myymälöihin on pidempi.
Hallituksen esityksessä ja valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on toisaalta tuotu esille myös riskejä ja mahdollisia negatiivisia vaikutuksia, joita helpompi verkko-ostaminen voi aiheuttaa erityisesti jo nyt alkoholia paljon käyttävillä. Yhteiskunnan tasolla ehdotuksen vaikutusten alkoholihaittoihin on arvioitu olevan melko vähäisiä, mutta joidenkin yksilöiden tai yhteisöjen kohdalla vaikutukset voivat olla merkittäviäkin.
Ehdotuksen lähtökohtana on luoda tasavertaisempi kilpailuasetelma ulkomaisten ja kotimaisten alkoholimyyjien välille. Talousvaliokunta pitää tärkeänä ehdotuksen taustalla olevaa tavoitetta reilun ja avoimen kilpailun edistämisestä. Viime vuosina suomalaiset kuluttajat ovat hankkineet alkoholia kotiin kuljetettuna ulkomaisista verkkokaupoista, mutta kotimaisilta alkoholin vähittäismyyjiltä tämä ei ole ollut mahdollista. Tältä kannalta ehdotus on lähtökohdiltaan selkeästi tasavertaisia kilpailuedellytyksiä edistävä ja oikeansuuntainen.
Alkoholilain uudistaminen toteutetaan vaiheittain, mikä vaikeuttaa kokonaiskuvan muodostamista järjestelmästä sekä muutosten vaikutusten ja toimivuuden arviointia. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota erityisesti siihen, ettei nyt ehdotetun kotimaisten toimijoiden verkkokauppaa ja kotiinkuljetuksia käsittelevän lakiehdotuksen yhteydessä selkiytetä ulkomaisia toimijoita koskevaa sääntelyä. Hallituksen esityksen mukaan Suomen oikeustila on epäselvä sen osalta, onko ulkomaisilla toimijoilla oikeus myydä alkoholia Suomeen vai ei. Vaikka nyt käsiteltävä ehdotus ei selkeytä oikeustilaa tältä osin, hallitusohjelman mukaan vallitseva epäselvä tulkinta selkiytetään yksiselitteiseksi siten, että suomalaisilla on etämyyntimenettelyn kautta oikeus ostaa alkoholia toisissa EU-maissa toimivilta yrityksiltä. Ulkomailta tapahtuvan etämyynnin selkeyttämistä koskevat säännökset tullaan antamaan erillisellä hallituksen esityksellä. Tätä kysymystä on tarkasteltu jäljempänä tässä lausunnossa EU:n sisämarkkina- ja kilpailusääntöjen kannalta.
Ehdotuksen suhde alkoholilain tavoitteisiin ja EU-oikeuteen
Suomen alkoholilainsäädännön EU-oikeudellisen arvioinnin kannalta keskeisiä ovat erityisesti jäsenvaltioiden kansallisia monopoleja koskeva SEUT 37 artikla sekä tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevat 34—36 artiklat. SEUT 37 artiklan on EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä katsottu soveltuvan erityisesti kaupallisen monopolin olemassaoloa ja toimintaa koskeviin sääntöihin. SEUT 34 artikla taas soveltuu itse monopolista erotettaviin, mutta sen toimintaan vaikuttaviin sääntöihin. Nyt käsillä olevassa sääntelyssä on talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella kyse ensisijaisesti monopolin toimintaan vaikuttavista säännöistä ja sen vuoksi 34 artiklan mukaisesta arvioinnista, mutta asialla on yhteys vähittäismyyntimonopolin oikeutukseen myös yleisemmin.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esille kysymys nyt ehdotettujen muutosten suhteesta alkoholilain tarkoitukseen ja tämän yhteydestä alkoholimonopolin oikeutukseen EU-oikeudellista näkökulmasta. Alkoholilain 1 luvun 1 §:ssä määritellyssä lain tarkoituksessa olennaista on alkoholin kulutuksen ja siihen liittyvien haittojen vähentäminen. Nyt käsillä olevan ehdotuksen tarkoituksena on sen sijaan alkoholin markkinoiden avaaminen ja kilpailun lisääminen.
EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännöstä voidaan johtaa perusteet ja edellytykset, joiden nojalla tietyn hyödykkeen, esimerkiksi alkoholin, myyntiä voidaan rajoittaa säätämällä se kokonaan tai tietyin osin monopolitoiminnaksi. Rajoitusten tulee kuitenkin täyttää kumulatiivisesti neljä edellytystä: 1. ne johtuvat yleiseen etuun liittyvistä syistä; 2. niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen; 3. ne eivät saa puuttua tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevaan perusvapauteen tai muihin oikeuksiin enempää kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi; ja 4. niitä on sovellettava ilman syrjintää.
EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella voidaan pitää sinänsä selvänä, että jäsenvaltiot voivat pyrkiä alkoholin terveydellisten ja muiden yhteiskunnallisten haittojen torjumiseen rajoittamalla alkoholin saatavuutta ja myöntämällä yksinoikeuksia. Rajoitusten on kuitenkin oltava syrjimättömiä ja oikeasuhteisia. Niiden on myös oltava omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttaminen, eivätkä ne saa rajoittavuudeltaan ylittää sitä, mikä on välttämätöntä. Asetettuihin tavoitteisiin tulisi pyrkiä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.
Edellä todetun perusteella myös nyt käsiteltävää alkoholilain muutosehdotusta on tarkasteltava osana alkoholilain kokonaisuutta: alkoholimonopolin ylläpito edellyttää johdonmukaista lainsäädäntöä ja lain 1 §:n tavoitteiden ja lain keinovalikoiman selkeyttä. Tämän arviointia vaikeuttaa alkoholilain uudistusten toteuttaminen vaiheittain. Talousvaliokunta viittaa tältä osin myös aiemmin tänä vuonna antamaansa lausuntoon (TaVL 8/2024 vp — HE 7/2024 vp), joka koski alkoholin vähittäismyynnin laajentamista 8,0-tilavuusprosenttisiin juomiin. Talousvaliokunta kiinnitti myös tuossa lausunnossaan huomiota asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuihin huolenaiheisiin alkoholimonopolin uskottavuudesta.
EU:n sisämarkkina- ja kilpailuoikeuden näkökulma
Nyt ehdotettujen muutosten EU-oikeudellisessa arvioinnissa on kyse ennen muuta tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien SEUT 34—36 artiklan soveltamisesta. Hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely koskisi kotimaista alkoholin toimitusmahdollisuutta, jota varten luotaisiin sääntelykehikko, jonka sisällä alkoholin verkkokauppa ja toimitus olisi laillista. Rajat ylittäviä tilanteita koskeva oikeustila olisi tässä vaiheessa edelleen epäselvä, ja niistä säädettäisiin myöhemmin erikseen. Toimituslupa voitaisiin myöntää vain niissä tapauksissa, joissa toimitukseen luovuttaneella vähittäismyyntiluvanhaltijalla ja alkoholiyhtiöllä olisi vähittäismyyntiluvan ja lain nojalla oikeus myydä alkoholijuomia.
Toimitusmahdollisuuden rajoittamisen vain kotimaisiin tilanteisiin on arvioitu voivan muodostaa 34 artiklassa tarkoitetun tuonnin määrällisen rajoituksen. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella nyt säänneltävässä alkoholin toimitusluvassa ja rajat ylittävässä alkoholin etämyynnissä näyttäisi olevan kyse samasta tai ainakin samankaltaisesta tilanteesta sillä erotuksella, että ensimmäisessä tilanteessa kuluttaja ostaa alkoholijuomia kotiinsa toimitettavaksi kotimaasta ja jälkimmäisessä toisesta EU/ETA-maasta. Kotimaista ja ulkomaista toimitus- ja etämyyntiä eri tavoin kohtelevan sääntelyn hyväksyttävyys 34—36 artiklan näkökulmasta edellyttäisi hyväksyttävää ja uskottavaa, verifioitavissa olevaa kansanterveydellistä tai yleiseen järjestykseen perustuvaa syytä sääntelyratkaisulle.
Talousvaliokunta korostaa, että alkoholilain EU-oikeudellisen arvioinnin kannalta olennaista on nyt ehdotetun sääntelyn ja alkoholin etämyyntiä koskevan sääntelyn muodostama kokonaisuus. Edellä todettu korostaa alkoholin etämyyntiä koskevan sääntelyehdotuksen kiireellisyyttä.
Tunnistautuminen, ikärajavalvonta ja tietosuoja
Alkoholijuomien toimitusmyynti edellyttää tehokasta ja toimivaa ikärajavalvontaa. Esityksessä ehdotetaan, että alkoholijuoman toimituksen ostaja olisi velvollinen todistamaan ikänsä ennen alkoholijuoman ostamista. Jos alkoholijuoman osto tapahtuisi etäyhteyden välityksellä, olisi alkoholijuoman ostaja velvollinen todistamaan ikänsä vahvan sähköisen tunnistautumisen avulla. Lisäksi alkoholijuomien luovuttamisen yhteydessä tulisi joka kerta todennettavasti tarkastaa vastaanottajan ikä. Alkoholijuomia ei saisi luovuttaa, jos vastaanottaja kieltäytyisi todistamasta ikäänsä.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on käsitelty kysymystä ehdotetun sääntelyn luomasta hallinnollisesta taakasta, ja siitä olisivatko valvonnan tavoitteet toteuttavissa myös muilla tavoin kuin edellyttämällä vahvaa sähköistä tunnistautumista. Talousvaliokunta katsoo, että vaatimus vahvasta sähköisestä tunnistautumisesta voi olla osalle toimijoista, esimerkiksi ruoan ja juoman kotiin kuljetusta harjoittaville ravintoloille hallinnollisesti ja taloudellisesti liian raskas. Sääntely on myös omiaan johtamaan alkoholin toimituksen keskittymiseen suurien toimijoiden hallintaan. Sääntelyn perusteella myös esimerkiksi puhelimitse tehtävien tilauksien mahdollisuus ja edellytykset jäävät epäselviksi. Talousvaliokunta esittää sosiaali- ja terveysvaliokunnalle sääntelyn täsmentämistä siten, että sen perusteella on yksiselitteistä, että se mahdollistaa myös puhelimitse toteuttavat tilaukset.
Talousvaliokunta korostaa, että tietosuoja-asetuksen sääntelyn periaatteiden mukaisesti, riippumatta alkoholijuoman toimituksen ostajan iän tarkastamiseen käytettävästä menetelmästä, henkilötietoja ei tule kerätä enempää kuin iän tarkastamisen kannalta on tarpeen. Valiokunta katsoo lisäksi, että vahvaa sähköistä tunnistautumista koskeva vaatimus verkko-oston yhteydessä ei ole välttämätön lain tavoitteiden saavuttamiseksi, vaan ikärajavalvonnan tehokkuuden turvaamiseksi olisi riittävää, että ostaja vahvistaa ikänsä oston yhteydessä ja ikä tarkistetaan juomaa toimitettaessa.
Talousvaliokunta esittää sosiaali- ja terveysvaliokunnan harkittavaksi lakiehdotuksen 35 §:n sääntelyn muuttamista siten, että ostajan olisi verkko-oston yhteydessä vahvistettava, ettei hän ole alle 18-vuotias, eikä väkevien alkoholijuomien verkko-oston yhteydessä alle 20-vuotias, mutta erillistä vahvaa tunnistautumista ei tässä yhteydessä edellytettäisi.
Seuraamusmaksu ja luvan peruuttaminen
Talousvaliokunta on arvioinut myös kysymystä ehdotetun seuraamusmaksutason kohtuullisuudesta. Esityksessä ehdotetaan seuraamusmaksun ylärajan nostamista nykyisestä 1 000 eurosta 20 000 euroon. Tätä on perusteltu sillä, että joissain tapauksissa seuraamusmaksun pelotevaikute ei ole riittävä alkoholilain säännösten asianmukaisen noudattamisen turvaamiseksi, ja säännösten rikkominen voi olla toimijalle taloudellisesti kannattavampi vaihtoehto kuin toimintatapojen korjaaminen alkoholilain mukaisiksi.
Talousvaliokunta katsoo kuitenkin, että alkoholilain perusajatus omavalvonnasta, ohjauksesta ja vasta viimesijaisesti sanktioihin perustuvasta järjestelmästä on ollut toimiva, eikä sanktiotason nostamiselle näin merkittävästi ole tuotu esiin riittäviä perusteita. Ehdotetun sanktion kohdistuminen luvanhaltijaan voisi johtaa erityisesti pienten toimijoiden kannalta kohtuuttoman korkeaan seuraamusmaksutasoon tilanteissa, joissa kyse voi olla yksittäisen työntekijän virheestä tai tilanteesta, jossa työntekijää on esimerkiksi erehdytetty myymään alkoholia henkilölle, jolla ei ole ollut oikeutta sen hankkimiseen.
Talousvaliokunta esittää sosiaali- ja terveysvaliokunnalle alkoholilain 71 §:n 1 momentin seuraamusmaksun ylärajan säilyttämistä nykyisessä 1 000 eurossa.
Esityksessä ehdotetaan myös luvan peruuttamista koskevan alkoholilain 72 §:n muuttamista. Pykälää muutettaisiin kokonaisuudessaan niin, että se rakentuisi jatkossakin seuraamusten asteittaiselle koventumiselle, jolloin luvan määräaikainen tai pysyvä peruuttaminen edellyttäisi pääsääntöisesti aiemmin määrättyä seuraamusta. Hallituksen esityksen mukaan luvan peruuttamisen edellytyksiä kuitenkin osittain lievennettäisiin nykyisestä, jotta sääntely tukisi paremmin vaikuttavaa viranomaisvalvontaa. Pykälän rakennetta selkeytettäisiin siten, että määräaikaisesta ja pysyvästä peruuttamisesta säädettäisiin erillisissä momenteissa.
Talousvaliokunta katsoo, että voimassa olevan lain mukaisen säännöksen rakennetta on perusteltua selkeyttää hallituksen esityksessä ehdotetun rakenteen pohjalta, mutta siten, ettei luvan peruuttamisen kynnys nyt ehdotettujen muutosten myötä laske voimassa olevaan sääntelyyn verrattuna. Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksessä ei ole esitetty riittäviä perusteita luvan peruuttamista koskevan sääntelyn tiukentamiseen. Valiokunta pitää keskeisenä, että säännökseen lisätään voimassa olevaa lakia vastaavasti edellytys rikkomisen tai laiminlyönnin olennaisuudesta. Valiokunta esittää sen vuoksi sosiaali- ja terveysvaliokunnalle luvan perumisen edellytysten pitämistä sisällöllisesti mahdollisimman pitkälti voimassa olevaa lakia vastaavina.
Talousvaliokunta katsoo myös, että 72 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädettyä luvan määräaikaista peruuttamismahdollisuutta ei tule ulottaa lain 71 §:n 1 momentin 7 kohdassa säädettyjen velvollisuuksien rikkomiseen. Valiokunta ehdottaa, että lupa voitaisiin peruuttaa määräaikaisesti nykyisessä säännöksessä mainittujen lain 71 §:n 1 momentin 1—6 kohdan lisäksi myös 8 kohdassa tarkoitettujen velvollisuuksien olennaisten rikkomisten tai laiminlyöntien vuoksi.
Talousvaliokunta esittää sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, että lain 72 § saisi seuraavan muodon:
Lupaviranomainen voi peruuttaa tämän lain mukaisen luvan määräajaksi, jos:1) toiminnanharjoittaja huomautuksen antamisen tai seuraamusmaksun määräämisen jälkeen jatkaa 71 § momentin 1—6 tai 8 kohdassa tarkoitettua velvollisuutensa rikkomista tai laiminlyöntiä ja menettelyä on pidettävä olennaisena tai2) toiminnanharjoittaja rikkoo tässä laissa säädettyjä olennaisia velvollisuuksiaan tavalla, joka osoittaa ilmeistä piittaamattomuutta 56 §:ssä tarkoitettuja velvollisuuksiaan kohtaan.Määräajan pituudesta määrättäessä otetaan huomioon erityisesti peruuttamisen perusteena olevan toiminnan vakavuus ja teko-olosuhteet.Lupaviranomainen voi peruuttaa tämän lain mukaisen luvan tai hyväksymisen pysyvästi, jos: 1) jos toiminnanharjoittaja seuraamusmaksun määräämisen tai määräaikaisen luvan peruuttamisen jälkeen jatkaa velvollisuutensa rikkomista tai laiminlyöntiä tahallisesti ja se on ollut myös kokonaisuutena arvostellen törkeää;2) toiminnanharjoittaja rikkoo tätä lakia vakavaa vaaraa ihmisten terveydelle aiheuttavalla teolla tai laiminlyönnillä ja menettely on ollut kokonaisuutena arvostellen törkeää; tai 3) luvan tai hyväksymisen edellytykset eivät ole voimassa eikä tilannetta ole korjattu asetetussa määräajassa.