Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan tehtäväksi ulkomaalaislakiin (301/2004) EU:n määritelmädirektiivinEuroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu) mahdollistamia tiukennuksia hallitusohjelman mukaisesti. Ehdotetut muutokset koskevat muun ohella kansainvälisen suojelun perusteella myönnettävien oleskelulupien kestoa sekä kansainvälisen suojeluaseman myöntämättä jättämisen ja lakkauttamisen perusteita. Pakolaisen karkottamista koskevaa sääntelyä ehdotetaan Euroopan komission Suomelle direktiivin puutteellisesta täytäntöönpanosta antaman virallinen huomautuksen vuoksi täsmennettäväksi. 

Määritelmädirektiivissä säädetään pakolaisaseman myöntämisen ja sen myöntämättä jättämisen perusteista sekä aseman peruuttamisesta, lakkauttamisesta ja uusimatta jättämisestä. Nykyinen direktiivi on saatettu Suomessa kansallisesti voimaan vuonna 2014 ja aiempi määritelmädirektiiviNeuvoston direktiivi 2004/83/EY kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä vuonna 2009.  

Määritelmädirektiivi sisältää sekä jäsenvaltioita velvoittavia että kansallista liikkumavaraa jättäviä säännöksiä. Valiokunta toteaa, että osana EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistusta on hyväksytty uusi määritelmäasetusEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1347 vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiselle kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle ja myönnetyn suojelun sisällölle, neuvoston direktiivin 2003/109/EY muuttamisesta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU kumoamisesta, jota aletaan soveltaa heinäkuussa 2026. Suurin osa nyt määritelmädirektiivin perusteella ehdotettavista muutoksista tulee määritelmäasetuksen myötä suoraan sovellettaviksi ilman kansallista harkintavaltaa. Määritelmäasetuksessa jätetään kansallista liikkumavaraa ainoastaan seuraavissa asioissa: oleskelulupien pituus, toissijaisesta suojelusta poissuljenta rikosseuraamusten välttelyn perusteella sekä pakolaisaseman myöntämättä jättäminen kansallisen turvallisuuden vaarantamisen tai erityisen törkeään rikokseen syyllistymisen perusteella. Valiokunta pitää ehdotettuja, määritelmädirektiiviin perustuvia ulkomaalaislain muutoksia tästäkin syystä perusteltuina. 

Esityksen tavoitteena on mahdollistaa kansainvälisen suojelun tarpeen säännöllinen arviointi ja havaita tapaukset, joissa kansainvälisen suojelun tarve on poistunut. Pyrkimyksenä on, että kansallista turvallisuutta tai yleistä järjestystä ja turvallisuutta uhkaavien henkilöiden maassa oleskelua voidaan tarkastella nykyistä tiheämmin ja että tällaiset henkilöt voidaan poistaa maasta, kun edellytykset täyttyvät. Lisäksi tavoitteena on, että tällaisten henkilöiden turvallisuutta uhkaavalla toiminnalla on vaikutusta heidän asemaansa ja oleskeluoikeuteensa Suomessa. Muutoksilla pyritään siihen, että kansainvälinen suojeluasema poistetaan aiempaa tehokkaammin sellaisilta henkilöiltä, jotka eivät asemaa enää tarvitse tai joiden ei voida katsoa ansaitsevan sitä oman toimintansa vuoksi. Valiokunta katsoo, että ehdotetut muutokset vahvistavat osaltaan sisäistä turvallisuutta ja kansallista turvallisuutta. Ne myös vahvistavat turvapaikkajärjestelmän yleistä hyväksyttävyyttä. 

Hallintovaliokunta on useissa yhteyksissä todennut turvallisuusympäristön muuttuneen perustavanlaatuisesti ja pitkäaikaisesti. Myös maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan toimintaympäristö on muuttunut direktiivin kansallisen täytäntöönpanon jälkeen olennaisesti. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan määritelmädirektiivin säännökset, jotka mahdollistavat pakolaisaseman poistamisen ja myöntämättä jättämisen turvallisuuteen liittyvillä perusteilla, on otettu käyttöön lähes kaikissa muissa jäsenvaltioissa. Direktiivin tavoitteet toteutuvat paremmin, kun jäsenvaltioiden sääntely on mahdollisimman yhdenmukaista. Yhtenä hallitusohjelman tavoitteena on saattaa Suomen turvapaikkapolitiikka yleispohjoismaiselle tasolle.  

Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 20/2024 vp) mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarpeellisena ja puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana. 

Oleskelulupien keston lyhentäminen

Ensimmäinen oleskelulupa pakolaisuuden ja toissijaisen suojelun perusteella myönnetään nykyisin neljäksi vuodeksi. Myös jatkolupa myönnetään neljäksi vuodeksi. Sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi niin, että pakolaisuuden perusteella sekä ensimmäinen oleskelulupa että jatkolupa myönnetään jatkossa kolmeksi vuodeksi. Toissijaisen suojelun perusteella ensimmäinen lupa myönnetään ehdotuksen mukaan yhdeksi vuodeksi ja jatkolupa kahdeksi vuodeksi. Mainitut uudet ensimmäisten oleskelulupien pituudet vastaavat määritelmädirektiivin vähimmäistasoa. 

Ehdotetut muutokset mahdollistavat kansainvälisen suojelun tarpeen arvioinnin nykyistä useammin. Lisäksi jatkoluvan myöntäminen kansainvälisen suojelun perusteella edellyttää nykyistä tarkempaa arviota siitä, onko luvan myöntämiselle edellytyksiä. Ehdotetun 54 §:n 2 momentin mukaan uusi määräaikainen oleskelulupa myönnetään, jollei asiassa ilmene perusteita pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman lakkauttamiselle tai peruuttamiselle. Valiokunta pitää laittoman maassa oleskelun torjunnan näkökulmasta perusteltuna, että harkinta luvan myöntämisen edellytysten täyttymisestä tehdään mahdollisimman ajantasaisen tilanteen perusteella. Kansainvälisen suojeluaseman ottaminen harkittavaksi on mahdollista nykyisinkin, mutta ehdotetulla muutoksella korostetaan velvollisuutta tarkasteluun. Valiokunta kiinnittää tässäkin yhteydessä huomiota mahdollisimman tehokkaaseen tiedonkulkuun viranomaisten välillä. 

Kansainvälisen suojelun perusteella myönnettävien oleskelulupien keston lyhentäminen lisää merkittävästi Maahanmuuttovirastossa käsiteltäviä jatko-oleskelulupahakemuksia. Maahanmuuttovirasto tarvitsee lisää resursseja myös sen vuoksi, että tarvetta kansainvälisen suojelun jatkamiseen arvioidaan nykyistä tarkemmin jatkolupahakemusten yhteydessä. Nämä resurssitarpeet on otettu hallituksen esityksessä huomioon. Ehdotettujen muutosten arvioidaan myös lisäävän muutoksenhakua Maahanmuuttoviraston päätöksistä hallintotuomioistuimiin. Suojelupoliisin kansalliseen turvallisuuteen liittyvien lausuntojen arvioidaan muutosten vuoksi lisääntyvän. Valiokunta tähdentää, että viranomaisilla tulee olla riittävät resurssit lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen.  

Kansainvälisen suojeluaseman myöntämättä jättäminen, lakkauttaminen ja peruuttaminen

Ulkomaalaislain 87 §:ssä säädetään perusteista, joilla ulkomaalaiselle annetaan turvapaikka. Lain 88 §:ssä säädetään vastaavasti perusteista, joilla myönnetään oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella. Mainituissa pykälissä on myös säännökset poissuljennasta eli siitä, millä perusteilla turvapaikka jätetään antamatta ja oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella myöntämättä. Tällaisia ovat esimerkiksi sotarikokset ja rikokset ihmiskuntaa vastaan. Toissijaisen suojelun osalta poissuljenta on mahdollista myös, kun on perusteltua aihetta epäillä, että ulkomaalainen on tehnyt törkeän rikoksen.  

Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi uusia poissuljentaperusteita määritelmädirektiivin mahdollistamin tavoin. Ehdotuksen mukaan oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella ei myönnetä, jos on perusteltua aihetta epäillä, että ulkomaalainen on vaaraksi yhteiskunnalle tai kansalliselle turvallisuudelle. Oleskelulupaa ei myönnetä myöskään, jos henkilö on ennen Suomeen tuloaan tehnyt yhden tai useamman rikoksen, josta Suomessa tehtynä voitaisiin rikoslain mukaan tuomita vankeusrangaistus ja henkilö on jättänyt alkuperämaansa rikosseuraamuksia välttääkseen. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että kohtuuttomat tai syrjivät rangaistukset alkuperämaassa voivat olla myös ulkomaalaislain 87 a §:n mukaisia vainoksi katsottavia tekoja ja näin ollen kansainvälisen suojelun saamisen perusteena.  

Turvapaikka jätetään ehdotuksen mukaan jatkossa antamatta, jos on perusteltua syytä olettaa, että ulkomaalainen on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai hän on yhteiskunnalle vaarallinen, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta. Pakolaisasema voidaan ehdotuksen mukaan näillä perusteilla myös lakkauttaa. Erityisen törkeään rikokseen viitataan myös pakolaisen karkottamista koskevassa lakiehdotuksen 149 §:n 3 momentissa.  

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt edellä mainittua sääntelyä henkilön vaarallisuudesta yhteiskunnalle varsin väljänä ja todennut, että hallintovaliokunnan on syytä tarkastella mahdollisuuksia täsmentää sääntelyä. Myös hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota erityisen törkeän rikoksen käsitteeseen.  

Hallintovaliokunta toteaa, että lakiehdotuksen 87 §:n 6 momentin 2 kohdan, 107 §:n 1 momentin 8 kohdan ja 149 §:n 3 momentin sanamuoto "yhteiskunnalle vaarallinen, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta" vastaa sekä määritelmädirektiivin että määritelmäasetuksen säännösten sanamuotoa. Valiokunta viittaa lisäksi hallituksen esityksen perusteluihin (esim. s. 18—19 ja s. 33—34), joissa on selostettu Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä (asia C-402/22). Unionin tuomioistuin on katsonut, että rikosta ei voida katsoa erityisen törkeäksi ilman, että toimivaltainen viranomainen on tutkinut kattavasti kaikki siihen liittyvät olosuhteet. Erityisen törkeänä rikoksena voidaan perustelujen mukaan pitää ainoastaan sellaista rikosta, josta on määrätty erityisen ankara seuraamus suhteessa Suomessa yleisesti sovellettavaan rangaistusasteikkoon. Unionin tuomioistuimelle tehdyissä ennakkoratkaisupyynnöissä erityisen törkeinä rikoksina on pidetty esimerkiksi varkautta, alaikäisen raiskausta, henkirikoksia ja ryöstöjä. Tuomittujen vankeusrangaistusten pituudet ovat olleet 3-25 vuotta. Perusteluissa korostetaan, että arvion siitä, milloin kyse on erityisen törkeästä rikoksesta ja milloin henkilö on yhteiskunnalle vaarallinen, tulee perustua aina tapauskohtaiseen harkintaan. Hallintovaliokunta ei ehdota sääntelyä tältä osin täsmennettäväksi.  

Voimassa oleva lainsäädäntö ei mahdollista poissuljentaperusteiden soveltamista tilanteissa, joissa poissuljennan perusteena oleva teko on tapahtunut sen jälkeen, kun kansainvälinen suojeluasema on myönnetty. Valiokunta pitää tärkeänä, että pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamisen perusteeksi lisätään syyllistyminen mainittuihin tekoihin aseman saamisen jälkeen. Tämä mahdollistaa kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamisen esimerkiksi niin sanotuilta vierastaistelijoilta sillä perusteella, että heidän katsottaisiin vaarantavan kansallista turvallisuutta. 

Esityksessä ehdotetaan, että poissuljenta laajennetaan koskemaan myös yllytystä ja muutoin rikoksiin tai tekoihin osallistumista (87 §:n 3 mom. ja 88 §:n 3 mom.). Perustuslakivaliokunta on pitänyt säännöksen sanamuotoa varsin väljänä ja todennut, että hallintovaliokunnan on syytä arvioida mahdollisuuksia täsmentää sääntelyä.  

Hallintovaliokunta toteaa, että perustelujen mukaan poissulkeminen edellyttää, että ulkomaalainen on henkilökohtaisessa vastuussa poissulkemisen mahdollistavasta teosta tai rikoksesta. Vastuu voi syntyä tietoisesta avustamisesta tai yllyttämisestä tällaiseen tekoon. Säännösten sanamuoto vastaa määritelmädirektiivin ja määritelmäasetuksen sanamuotoja. Tarkoituksena on selkeyttää sääntelyä vastaamaan soveltamiskäytäntöä, joka perustuu YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n poissulkemislausekkeita koskevaan tulkintaohjeeseen. Valiokunta ei ehdota sääntelyn täsmentämistä tältäkään osin. Valiokunta toteaa, että vastaavan säännöksen sisältävää määritelmäasetusta aletaan soveltaa heinäkuussa 2026.  

Tilapäinen oleskelulupa

Ulkomaalaislain 89 §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännökset tilapäisen oleskeluluvan myöntämisestä ulkomaalaiselle tilanteissa, joissa pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema jätetään myöntämättä, lakkautetaan tai peruutetaan mutta palautuskielto estää maasta poistamisen. Tilapäinen oleskelulupa myönnetään enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan. Tilapäistä oleskelulupaa käytetään jo nykyisin tilanteissa, joissa henkilölle ei anneta turvapaikkaa tai oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella, koska häneen sovelletaan poissuljentaa. 

Ehdotetulla sääntelyllä turvataan ulkomaalaiselle määritelmädirektiivin mukaiset vähimmäisoikeudet. Tilapäisen oleskeluluvan myöntämisellä voidaan osaltaan ehkäistä riskejä, jotka liittyvät laittomaan maassa oleskeluun. Tilapäinen oleskelulupa ei oikeuta työntekoon, eikä tilapäisen oleskeluluvan saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenellä ole mahdollisuutta hakea oleskelulupaa perhesiteen perusteella.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että mahdollisuutta poistaa tilapäisen oleskeluluvan saanut henkilö maasta tarkastellaan säännöllisin väliajoin uudelleen. Jos tarkastelu johtaa karkottamispäätökseen, päätöksen täytäntöönpanon tulee olla mahdollisimman sujuvaa ilman tarpeettomia uusia oikeusprosesseja. Valiokunta korostaa yleisemminkin, että maastapoistamispäätösten tehokas täytäntöönpano on tärkeää koko turvapaikkajärjestelmän toimivuuden kannalta. Valiokunta kiirehtii toimenpiteitä menettelyn nopeuttamiseksi.