Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan tehtäväksi työvoimapalveluiden uudelleen järjestämistä koskevaan lainsäädäntöön eräitä muutoksia, joiden tarkoituksena on edistää työvoimapalveluiden järjestämisvastuun sujuvaa siirtoa. Esityksen mukaan työvoimaviranomaisen mahdollisuutta siirtää sopimuksella toisen kunnan tai kuntayhtymän viranhaltijalle työvoimaviranomaisen toimivaltaan kuuluvia tehtäviä laajennetaan koskemaan työvoimapalveluiden järjestämisestä annetussa laissa säädettyjen tehtävien lisäksi myös muussa laissa työvoimaviranomaiselle säädettyjä tehtäviä.
Esityksellä täsmennetään asiakastietojen käsittelyä ja käyttöoikeuksia sekä työvoimaviranomaisten hankkimia lisäosia koskevaa sääntelyä. Asiakastietoja voidaan esityksen mukaan käsitellä nykyisten käyttötarkoituksien lisäksi kehittämis- ja hallintokeskukselle säädettyjen kansainvälisen rekrytoinnin palveluiden ja valtakunnallisen työvoimapalveluiden ja työttömyysturvan neuvontatehtävän hoitamiseen.
Järjestämisvastuun siirtymiseen liittyviä siirtymäsäännöksiä täydennetään henkilöstön siirtymisen, siirtyvien sopimusten sekä tuki- ja korvauspäätösten ja niihin liittyvien vastuiden osalta. Valtiolta kuntaan siirtyneen henkilön siirtäminen työvoimapalveluiden tuottamiseen liittyvien järjestelyjen yhteydessä työllisyysalueen toiseen kuntaan katsotaan liikkeenluovutukseksi vuoden 2025 ajan. Valtio vastaa siirtyviin sopimuksiin liittyvistä vastuista ja niiden maksamisesta siltä osin kuin ne kohdistuvat järjestämisvastuun siirtoa edeltävään aikaan. Valtio korvaa erikseen työvoimaviranomaiselle siirtyvistä tuki- ja korvauspäätöksistä aiheutuvat kustannukset valtion talousarvion rajoissa siltä osin kuin työvoimaviranomaisille siirtyy maksettavaksi järjestämisvastuun siirtoa edeltävään aikaan kohdistuvia tukia ja korvauksia. Lisäksi siirtymäsäännöksiin lisätään mahdollisuus antaa kunnan tai kuntayhtymän palveluksessa olevalle käyttöoikeus työvoimapalvelujen valtakunnalliseen asiakastietojärjestelmään ennen järjestämisvastuun siirtämistä asiakaspalvelun sujuvuuden ja jatkuvuuden turvaamiseksi.
Esityksellä toteutetaan lisäksi hallitusohjelmaan sisältyvää asiantuntijan harkintavallan lisäämistä työnhakijan palveluprosessissa. Työnhakijalle, jonka työttömyys on päättymässä kolmen kuukauden kuluessa tai joka on aloittamassa kolmen kuukauden kuluessa varusmies- tai siviilipalveluksen tai perhevapaan, ei pääsääntöisesti järjestetä työnhakukeskusteluja tai täydentäviä työnhakukeskusteluja. Edellytyksenä on lisäksi, että työttömyys päättyy vähintään kolmeksi kuukaudeksi tai varusmies- tai siviilipalvelus tai perhevapaa kestää vähintään kolme kuukautta eikä työnhakijan palvelutarve tai työnhakuvelvollisuuden asettaminen edellytä keskustelujen järjestämistä. Työnhakuvelvollisuuden asettamisessa edellä mainituille työnhakijoille otetaan huomioon työnhakijan mahdollisuus työllistyä lyhytkestoisiin töihin.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä osittain muutettuina jäljempänä esitettävin huomioin.
Työnhakijan palveluprosessi
Työnhakijan palveluprosessia muutettiin toukokuussa 2022 niin sanotun pohjoismaisen työvoimapalvelumallin tullessa voimaan (HE 167/2021 vp, TyVM 17/2021 vp). Esityksen hyväksymisen yhteydessä hyväksyttiin myös kolme lausumaa, joista ensimmäisessä todettiin seuraavasti: ”Eduskunta edellyttää, että hallitus seuraa tarkasti uudistuksen vaikutuksia työllisyyden kehittymiseen, palvelun onnistumiseen ja kuntakokeilujen edistymiseen sekä resurssien riittävyyteen ja niiden kohdentamisen onnistumiseen kiinnittäen erityisesti huomiota yksityiskohtaisen sääntelyn toimivuuteen sekä antaa työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle edellä mainituista seikoista selvityksen vuoden 2023 loppuun mennessä. Eduskunta edellyttää, että tarvittaessa hallitus ryhtyy toimenpiteisiin lainsäädännön tarkistamiseksi.”
Joulukuussa 2023 työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle toimitetussa selvityksessä nousi esille, että nykyisen asiakaspalvelumallin toteutuma asiakastapaamisten sekä työnhakuvelvoitteiden osalta on jäänyt kolmanneksen arvioitua alemmalle tasolle. TE-toimistojen ja kuntakokeiluiden henkilöstön arvion mukaan nykyinen asiakaspalvelumalli ei mahdollista yksilöllisten palveluiden tarjoamista asiakkaille, jotka palvelusta eniten hyötyisivät. Suurin kritiikki henkilöstöltä kohdentui palveluprosessin kaavamaisuuteen ja sen myötä syntyvään byrokratiaan, joka on suoraan pois virkailijoiden työn ytimestä eli asiakkaiden työllistymisen tukemisesta. Samat havainnot nousivat esille myös Valtiontalouden tarkastusviraston (VTV) selvityksessä syksyllä 2023. VTV suositti selvityksessään, että lainsäädännöllä ja mahdollisilla ohjeistuksilla tulee edistää TE-palvelujen henkilöstöresurssien kohdentumista nykyistä enemmän asiakkaan palvelutarpeen mukaisesti sekä yksinkertaistaa määrällistä työnhakuvelvoitetta koskevaa lainsäädäntöä ja ohjeistusta.
Hallitusohjelman mukaan työvoimapalveluiden lakisääteistä palveluprosessia kevennetään, jotta rajallista resurssia voidaan käyttää tarkoituksenmukaisemmin ja asiakaslähtöisemmin. Alkukartoitukseen ja henkilökohtaiseen kohtaamiseen panostetaan. Virkailijalle annetaan enemmän harkintavaltaa ja velvoitetaan yksilölliseen työllistymisen edistämiseen.
Nyt käsiteltävässä esityksessä työnhakijan palveluprosessiin ehdotettavien muutosten tavoitteena on lisätä asiantuntijan harkintavaltaa palveluprosessissa. Kyseessä on ensimmäinen vaihe työnhakijan palveluprosessia koskevan sääntelyn muuttamisessa. Työ- ja elinkeinoministeriö on asettanut työvoimapalveluiden uudistamiseen liittyvien hallitusohjelmakirjausten toimeenpanon valmistelemiseksi työryhmän, jonka toimikausi on 2.10.2023—31.3.2027 sekä aloittanut säädöshankkeen.
Esityksen mukaan asiantuntijan harkintavaltaa lisätään palveluprosessiin kuuluvien työnhakijan tapaamisten järjestämisessä ja työnhakuvelvollisuuden asettamisessa. Muutos koskee eräin lisäedellytyksin työnhakijoita, joilla on kolmen kuukauden kuluessa päättymässä työttömyys tai tiedossa varusmiespalveluksen, siviilipalveluksen tai perhevapaan aloitus.
Työnhakijalla säilyy esityksen mukaan velvollisuus edistää työllistymistään sen ajan, kun hän on asiakkaana työ- ja elinkeinotoimistossa (vuoden 2025 alusta lukien työvoimaviranomaisessa) ja kuuluu työttömyysturvajärjestelmän piiriin. Tämä tarkoittaa työnhakuvelvollisuuden asettamista. Työnhakuvelvollisuutta asetettaessa otetaan huomioon työnhakijan mahdollisuudet työllistyä lyhytkestoiseen työhön ja työnhakuvelvollisuutta voi täyttää myös hakemalla alle kaksi viikkoa kestävää työtä. Laissa säädetyillä perusteilla haettavien työmahdollisuuksien määrää voidaan alentaa tai jättää hakuvelvollisuus kokonaan asettamatta. Työnhakija menettää oikeutensa työttömyysetuuteen joko määräajaksi tai toistaiseksi, jos hän ilmoittaa vääriä tai puutteellisia tietoja taikka muulla vastaavalla tavalla menettelyllään aiheuttaa sen, ettei hänelle järjestetä keskusteluja laissa tarkoitetulla tavalla.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on kannatettu esityksen mukaista ehdotusta työnhakijan palveluprosessin keventämisestä ja nähty sen mahdollistavan työvoimaviranomaisten rajallisten asiantuntijaresurssien kohdentamisen jossain määrin nykyistä tarkoituksenmukaisemmin. Usea taho on pitänyt muutosta oikeansuuntaisena, muttei riittävänä. Asiantuntijakuulemisissa on myös tuotu esille, että työnhakuvelvoitteen kehittämisessä tulisi harkita määrällisen hakuvelvoitteen määrittelyä lainsäädännön sijaan (esim. Ruotsissa ja Tanskassa ei ole saadun selvityksen mukaan lainsäädännön tasolla määritelty määrällistä työnhakuvelvoitetta) työllisyyspalveluiden soveltamisohjeissa ja yksilöllistä harkintaa käyttäen, kuitenkin yhdenvertaisuus turvaten. Lisäksi on korostettu, että Suomessa työnhakijoiden digipalvelut tulee saada mahdollisimman pian yhdelle selkeälle verkkosivustolle ja kätevään mobiilisovellukseen sekä painotettu, etteivät työllisyysalueiden rajat saa muodostua esteeksi hakeutua töihin yli aluerajojen.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää tärkeänä, että työvoimapalvelujen asiantuntijan harkintavaltaa asiakkaan palvelutarpeen arvioinnissa lisätään, jotta tuki saadaan kohdennettua asiakkaille, jotka apua eniten työllistyäkseen tarvitsevat ja siitä hyötyvät. Palvelutarpeen arvioinnin merkitys korostuu entisestään työttömyysturvaan tehtävien muutosten myötä. Työllistymisessä tukea tarvitsevat työttömät työnhakijat on entistä tehokkaammin saatava ohjattua palvelupolulle, joka johtaa työllistymiseen köyhyysloukkuun putoamisen sijaan. Valiokunta korostaa työvoimapalveluiden ydintehtävän olevan auttaa työnhakijoita työelämään, ja palveluprosessia tulee kehittää tukeman tätä tavoitetta optimaalisella tavalla, jotteivat resurssit kohdennu työttömyyden hoidon byrokratiaan työllisyyden edistämisen sijaan. Tapaamisten ja yhteydenottojen määrää oleellisempaa on niiden tarkoituksenmukaisuus ja palvelun laatu sekä tarkoituksenmukaiset mittarit arvioimaan palveluprosessiin vaikuttavuutta työllistymisessä.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriössä on valmistelussa laajempi muutos työnhakijan palveluprosessiin. Hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle syksyllä 2025. Valmisteltavassa esityksessä on tarkoitus toteuttaa tarvittavat lakimuutokset työnhakijan palveluprosessia koskevien hallitusohjelmakirjausten toteuttamiseksi. Muutosehdotuksissa on myös tarkoitus huomioida eduskunnan lausumat ja niiden johdosta tehtyjen selvitysten johtopäätökset. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta painottaa, että nyt tehtävien muutosten yhteydessä ja jatkossa palveluprosessin keventämisen yhteydessä on edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi varmistettava vapautuvien resurssien oikea kohdentaminen.
Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtyminen
Esityksen mukaan mahdollisuutta sopia työvoimaviranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä kuntalain (410/2015) 54 §:n mukaan laajennetaan. Muutoksella on tarkoitus edistää työvoimaviranomaisten toiminnan tarkoituksenmukaista järjestämistä. Esityksessä täydennetään lisäksi henkilöstön siirtymistä koskevaa sääntelyä. Työvoimapalveluiden tuottamista koskevien järjestelyjen yhteydessä työllisyysalueen kuntien välillä tapahtuvat valtiolta siirtyneen henkilöstön siirrot katsotaan liikkeenluovutukseksi vuoden 2025 loppuun asti, koska työvoimapalveluiden tuottamiseen liittyviä ratkaisuja ja siihen liittyvää henkilöstön sijoittumista on todennäköisesti tarpeen tarkentaa vielä sen jälkeen, kun henkilöstö on siirtynyt valtiolta kuntaan tai kuntayhtymiin.
Esityksellä on tarkoitus selkeyttää työvoimaviranomaisille siirtyviä tuki- ja korvauspäätöksiä koskevaa sääntelyä. Valtio vastaa siirtyvistä sopimuksista aiheutuvista vastuista, jotka kohdistuvat järjestämisvastuun siirtoa edeltävään aikaan. Valtio hoitaa valtion kirjanpidossa suoritusperusteisesti käsiteltävät ostolaskut, vaikka lasku saapuisi vuoden 2025 puolella. Lisäksi valtio korvaa valtion talousarvion rajoissa työvoimaviranomaisille näiden maksettavaksi tulevat tuet ja korvaukset, jotka kohdistuvat järjestämisvastuun siirtoa edeltävään aikaan.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia (618/2021) täsmennetään kunnille työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentamisesta maksettavien korvausten indeksitarkastusten osalta. Määrittämisessä tehtävä tarkastus vuoden 2024 tasolle ja korvauksiin myöhemmin vuosittain tehtävät kansaneläkeindeksistä annetun lain (456/2001) mukaiset tarkistukset sidotaan rahoitusvastuun perusteena oleviin työttömyysetuuksiin tehtäväiin indeksitarkistuksiin. Lisäksi ehdotetaan useita korjauksia ja täydennyksiä muun muassa asiakastietojen käyttöä, valtakunnallista asiakastietojärjestelmää, monialaisen tuen yhteistoimintamallia, Eures-työvälitysverkostoa ja tietojensaantioikeuksia koskevaan sääntelyyn.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää tarpeellisena sääntelyn täydentämistä esityksen mukaisesti niin, että työllisyysalueen kuntien välillä tapahtuvat valtiolta siirtyneen henkilöstön siirrot katsotaan liikkeenluovutukseksi vuoden 2025 loppuun asti. Täydennys tarvitaan valtiolta siirtyvän henkilöstön aseman turvaamiseksi, koska työvoimapalveluiden organisointi on kesken ja järjestelyjä kuntien välillä saatetaan tehdä vielä siirtohetken jälkeen.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa nousi esiin epätietoisuutta asiakastietojärjestelmän käyttöoikeuksiin liittyen. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että käyttöoikeus voidaan myöntää työvoimaviranomaisen palveluksessa olevalle henkilölle. Palveluksessa oleva kattaa sekä työsuhteessa että virkasuhteessa olevat henkilöt, eikä näin ollen ole tarpeen määritellä sitä, missä tilanteessa käyttöoikeuden voi myöntää virkasuhteessa olevalle ja missä tilanteessa työsuhteessa olevalle henkilölle. Laissa on määritelty ne tehtävät, joita hoitavalle palvelussuhteessa olevalle henkilölle käyttöoikeus voidaan myöntää. Käyttöoikeus on joka tapauksessa rajattava sisällöltään, laajuudeltaan ja valtuuksiltaan siihen mikä on henkilön tehtävien kannalta välttämätöntä. Henkilö, jolle on myönnetty käyttöoikeus, saa käsitellä vain sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä hänen tehtäviensä hoitamiseksi, ja vain siten kuin hänen tehtäviensä hoitamiseksi on välttämätöntä. Henkilön palkkaaminen virka- tai työsuhteeseen määrittyy hänen hoitamiensa tehtävien luonteen perusteella. Pelkkä tietojärjestelmän käyttäminen ei välttämättä ole julkisen vallan käyttämistä, joten käyttöoikeuden myöntämistä ei rajata vain viranhaltijoihin.
Työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain (380/2023) 120 §:n 1 momentin mukaan kehittämis- ja hallintokeskus (KEHA) vastaa työvoimapalveluiden valtakunnallisen tietovarannon, palvelualustan ja asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden sekä asiakastietojärjestelmäkokonaisuuteen liittymiseksi tarvittavien rajapintojen kehittämisestä ja ylläpidosta (työvoimapalvelujen valtakunnalliset tietojärjestelmäpalvelut). Työvoimapalvelujen valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja kehitetään edellä mainitun 1 momentin mukaan yhteistyössä työvoimaviranomaisten kanssa ottaen huomioon käytettävissä olevat määrärahat.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa tuotiin esille, että toistaiseksi ei ole määritelty tai olemassa toimintatapaa, jolla tätä yhteistyötä voidaan toteuttaa läpinäkyvästi, oikea-aikaisesti ja suunnitelmallisesti. Edelleen katsottiin, että työvoimaviranomaisilla tulee olla tiedossa prosessi ja toimintatavat, jolla ne saavat mahdolliset tietojärjestelmätarpeensa nostettua kehittämisen agendalle sekä myös kriteerit, joiden perusteella kehityshankkeet priorisoidaan. Hallituksen esityksen mukaan yhteistyö tapahtuu yhteiskehittämisen kautta ja voi konkreettisesti toteutua työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain 22 §:ssä tarkoitetun työllisyyden edistämisen neuvottelukunnan tätä varten perustamassa jaostossa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan KEHA-keskuksessa on valmisteltu yhteiskehittämisen mallia, jolla tarkoitetaan toimintatapaa, jonka avulla tulevat työvoimaviranomaiset pääsevät tulevaisuudessa nostamaan kehittämisaihioita ja tarpeitaan tietojärjestelmäkehittämiseen. Tavoitteena on luoda malli, jossa loppukäyttäjä, joka myös tuntee parhaiten asiakastyön vaatimukset, pääsee määrittelemään ja osallistumaan prosessiin. Neuvottelukunnan jaostoista tarkemmin säätämiseksi on työ- ja elinkeinoministeriössä käynnissä asetusvalmistelu.