1.2.1  1.2.1 Beredningen av SUP-direktivet

Den 28 maj 2018 gav kommissionen ett förslag till SUP-Direktiv. COM(2018) 340 final. Förslaget är en av de åtgärder som föreslås i EU:s plaststrategi COM(2018) 28 final. som kommissionen publicerade den 16 januari 2018, och den baserar sig på EU:s handlingsplan för den cirkulära ekonomin. COM(2015) 614 final. EU:s plaststrategis vision är en smart, innovativ och hållbar plastindustri där planering och produktion fullt ut beaktar behov av återanvändning, reparation och materialåtervinning, som skapar tillväxt och arbetsplatser i Europa och som bidrar till att minska EU:s utsläpp av växthusgaser och beroende av import av fossila bränslen. EU:s handlingsplan för den cirkulära ekonomin innehåller å sin sida kommissionens planer för att främja den cirkulära ekonomin som helhet, och syftar till förändring i riktning mo hållbara produktions- och konsumtionssätt på systemnivå. 

Kommissionens bakgrundsutredningar, konsekvensbedömningar och sammanfattningar av resultaten från höranden med intressegrupper som berör direktivförslaget är tillgängliga på kommissionens webbplats https://ec.europa.eu/environment/topics/plastics/single-use-plastics_en .https://ec.europa.eu/environment/topics/plastics/single-use-plastics_en 

Kommissionens förslag behandlades i rådets miljöarbetsgrupp i ett halvt års tid. Europaparlamentet gav sina ändringsförslag utifrån första läsningen av förslagen den 27 mars 2019. Ett primärt samförstånd uppnåddes i inofficiella trepartsförhandlingar den 21 maj 2019. Europaparlamentet och rådet godkände direktivet den 5 juni 2019 efter cirka ett års behandling, och det publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 12 juni 2019. Information om behandlingen av direktivförslagen är tillgängliga på nättjänsten EUR-LEX.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32019L0904 

Statsrådets skrivelser (U 72/2018)https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Kirjelma/Documents/U_72+2018.pdf om direktivförslaget gavs till riksdagen den 13 juli 2018. Miljöutskottet gav ett utlåtande om skrivelsen den 26 oktober 2018https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Lausunto/Documents/MiUU_32+2018.pdf, och ekonomiutskottet den 18 oktober 2018.https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Lausunto/Documents/EkUU_55+2018.pdf I utlåtandena omfattades statsrådets ståndpunkt.  

Till Finlands viktigaste förhandlingsmål hörde bland annat att precisera definitionerna av plast, plastprodukter för engångsbruk och fiskeredskap. Finland ansåg det också viktigt att fiber- och cellulosabaserade produkter som endast innehåller en liten mängd plastbeläggning som är väsentlig för funktionaliteten lämnas utanför direktivets tillämpningsområde. Finland betonade också att målen och åtgärderna för minskad förbrukning bör ställas upp och genomföras nationellt.  

1.2.2  1.2.2 Beredningen av propositionen

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid miljöministeriet.  

Vid beredningen avseende verkställigheten av SUP-direktivet har rapporter som miljöministeriet beställt utnyttjats i tillämpliga delar, som berör alternativa sätt att verkställa direktivet, metoder för att minska förbrukningen av plastprodukter för engångsbruk samt information om mängd, användare, tillverkare och importörer av så kallade serviceförpackningar i samband med avskaffandet av omsättningsgränsen på 1 miljon euro för producentansvar för förpackningsproducenter. Rapporterna är tillgängliga i statsrådets projektfönster. Vid beredningen har också utnyttjats särskilt begärda åsikter från Finlands miljöcentral och olika sakkunniga om SUP-direktivets konsekvenser för miljön och företagen i Finland. Vid beredningen har också utnyttjats resultaten av en förstudie som beställts av Teknologiska forskningscentralen VTT Ab , i vilken mängden förpackningar som omfattas av de åtgärder för minskad förbrukning SUP-direktivet förutsätter kartlagts, liksom också mängden plast i förpackningarna vid förpackning av exempelproduktgrupper, samt ersättande alternativ till dem.https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=YM039:00/2020 Lahtinen, Taina; Kataja, Kirsi ja Sarsama, Paula (2021): Kertakäyttöisten muovisten annospakkausten kulutus Suomessa v. 2019 kuudessa esimerkkituoteryhmässä. Teknologian tutkimuskeskus VTT. VTT Tutkimusraportti No. VTT-CR-01101-21_Public_version: https://cris.vtt.fi/ws/portalfiles/portal/54626850/VTT_CR_01101_21_Public_version.pdf 

Under beredningen av propositionen har miljöministeriet ordnat tematiska tillställningar för intressegrupper av betydelse för verkställigheten av SUP-direktivet. Det material som behandlats vid dem är tillgängligt i statsrådets projektfönster. Under beredningen har det också ordnats andra diskussionsmöten för intressegrupper. Vid dem har alternativ gått igenom bland annat för genomförande av de nya producentansvarsskyldigheterna och den ändrade definitionen av förpackningsproducenter.https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=YM039:00/2020 

Den strategiska samarbetsgruppen för avfallsbranschen samt samarbetsnätverket för färdplanen för plast har regelbundet informerats om hur beredningen framskridit.  

Miljöministeriet har också deltagit i beredningen av kommissionens riktlinjer för definition av plast och plastprodukter samt i beredningen av flera av kommissionens genomförandeakter. Miljöministeriet har begärt kommentarer och åsikter av ett stort antal intressegrupper.  

Propositionen har varit ute på remiss från den 17 december 2021 till den 17 februari 2022. 

Propositionen behandlades av delegationen för kommunal ekonomi den 8 juni 2022. 

3.1.1  Uppföljningen av nedskräpning av stränder i Finland

Nedskräpning av hav har utretts systematiskt i Finland sedan 2012. Den uppföljningsmetod som används baserar sig på uppföljningsmetoden för Förenta nationernas miljöprogram (UNEP) och följer anvisningarna från Kommissionen för skydd av Östersjön HELCOM. Uppföljningsmetoden baserar sig på uppföljningsstädningar på stränderna. I nuläget finns det 13 sådana uppföljningsstränder (se figur 1), av vilka den nordligaste finns i Kalajoki och den östligaste i Kotka. Det finländska programmet för uppföljning av nedskräpning av stränder omfattar urbana havsstränder, havsstränder i naturtillstånd och havsstränder som representerar mellanformer av dem. Det skräp som hittas vid uppföljningsstädningarna räknas styckevis enligt åttio olika kategorier. 

Figur 1. Uppföljning av skräp på stränder i Finland.  

Vid inre vattendrag görs ingen motsvarande uppföljning av skräp på stränderna. Håll Skärgården Ren rf har i kampanjform genomfört uppföljning av skräp också på stränder vid inre vattendrag, och då har bland annat skräp som härstammar från fiske hittats. 

3.1.2  Kategorier av skräp av betydelse för nedskräpningen i Finland

I tabell 2 anges de 20 vanligaste skräpslagen enligt antal på de 13 uppföljningsstränderna i Finland under perioden 2012–2018 (de s.k. TOP20 skräpslagen). Antalet skräp anges per 1 000 kvadratmeter. Mätt i antal hittades flest cigarettfimpar, vilka utgjorde 63 % av allt skräp och 67 % av TOP20-skräpet. Näst vanligast var plast som funnits i miljön så länge att det inte går att fastställa dess ursprungliga användningsändamål. Oidentifierat plast utgör sammanlagt 16 % av allt skräp. Plasterna torde till största delen härröra från de vanligaste plastfraktionerna. 

Tabell 2: De vanligaste skräptyperna på finländska stränder enligt uppföljningen på stränderna  

Av de tjugo skräpslag som förorsakar mest nedskräpning består elva av plast. Sammanlagt motsvarar plasten 89 % av allt fastställt skräp och 94 % av TOP20-skräpet. 

Av de produkter SUP-direktivet omfattar förekommer filter för tobaksvaror, det vill säga cigarettfimpar, mest på listan över de vanligaste skräptyperna i Finland. Av de produkter SUP-direktivet omfattar förekommer vaddpinnar, ballonger, ballongpinnar, dryckesflaskor, hygienartiklar (våtservetter, sanitetsbindor) inte på listan över de vanligaste skräptyperna i Finland, och de enda fiskeredskap som förekommer där är rep. Definitionen av uttjänta fiskeredskap är dock inte densamma vid uppföljningen av skräp på stränderna som i SUP-direktivet. I Finlands miljöcentrals rapport Suomen merialueen roskaantumisen lähteet Setälä, Outi ja Suikkanen, Sanna 2020: https://helda.helsinki.fi/handle/10138/313542 uppskattas det att avfall från fiske (som ligger närmare definitionen i SUP-direktivet) utgör 6,3 av antalet skräp på stränderna. Mätt i volym är andelen uttjänta fiskeredskap betydligt större. Uppföljningen av nedskräpningen av stränderna ger endast en mycket begränsad bild av nedskräpningen av havsområdet, eftersom den endast genomförs på 13 stränder. De områden där nedskräpningen av stränder följs upp utgör inte kärnområden för fiske. 

Vid Finlands miljöcentral pågår ett forskningsprojekt i vilket plastbelastningen på fåglarnas häckningsholmar i Finska viken följs upp. I projektet utreds mängden plastskräp i sjöfåglars bon, och såväl variationen i plastmaterial som fenomenets geografiska utbredning undersöks. I skarvbon i fyra skarvkolonier i Finska viken (200 undersökta bon) fanns ca 250 plastskräp, av vilka ca 10 % var fiskeredskap, bl.a. linor, nät och spön. Muovit merilintujen pesämateriaaleissa (MUPPE):https://www.syke.fi/fi-FI/Tutkimus__kehittaminen/Tutkimus_ja_kehittamishankkeet/Hankkeet/Muovit_merilintujen_pesamateriaaleissa_MUPPE 

3.1.3  Källor och rutter för skräp

Allmänt 

Av skräpet i havet härstammar 80 % från land och resten från marina aktiviteter. Av skräpet i havet bedöms 70 % sjunka, 15 % bli flytande på ytan eller i vattenpelare och 15 % driva i land. Fjäder, Päivi, 2016: Merten roskaantuminen, muovit, mikromuovit ja haitalliset aineet. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 37/2016: https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/167421/SYKEra_37_2016.pdf?sequence=1&isAllowed=y Bedömningarna är globala, och de beskriver inte nödvändigtvis situationen i Finland och Östersjön. 

Till skräpkällorna hör avsiktlig och oavsiktlig nedskräpning, byggarbetsplatser nära vattendrag, turism, industri, lantbruk, fiske, fiskodling, vattenodling, sjöfart, transporter, utbredning av sväm och bioavfallskompost, fyllning av havet med muddrings- eller jordmassor, dåligt skötta avstjälpningsplatser (inklusive snöavstjälpningsplatser) samt bristfällig avfallshantering såsom öppna och alltför små avfallskärl och avloppsreningsverk. I Finland håller dock avloppsreningsverken en hög nivå, och renat avloppsvatten för inte med sig några betydande mängder makroskräp.  

En stor del av nedskräpningen sker i eller nära städer och andra tätt bebodda områden. Dagvatten är en betydande transportör av skräp. I synnerhet tobaksfimpar slängs avsiktligt på gator och direkt i dagvattenbrunnar. Skräp transporteras också av åar, bäckar, diken, naturlig ursköljning, vinden samt djur.  

I Helsingfors hamnar plastskräp och annat skräp också i havet när orenad plogad snö stjälps i havet. Det innebär att flera tusen kilo skräp kommer ut i havet under en normal snövinter. Pikkarainen, Kaisa 2017: Puhdas kuin lumi? Lumi mikromuovien ja muun roskan reittinä kaupunkialueelta mereen. Pro gradu-tutkielma, Helsingin yliopisto. Helsingfors stad undersöker för närvarande tekniker för att minska mängden skräp som kommer ut i havet med snön. Turunen, Sara; Virkkunen, Henri, Myllymaa, Tuuli ja Salminen, Jani 2020: Selvitys lumen mereen kaatamisen kieltämisestä. Ympäristöministeriö: (på finska)https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/162518/YM_2020_25.pdf Snö plogas också ut i vattendrag från industriområden nära stränder, och samtidigt hamnar också skräp som snön innehåller i vattendragen. 

Nedskräpning till följd av fiskeredskap som innehåller plast 

Nästan 1,5 miljoner finländare sysslar med någon form av fiske på fritiden. Drygt 190 000 personer har betalat fiskevårdsavgift. De flesta fritidsfiskare är aktiva spöfiskare. Nätfiske bedrivs vanligen nära hemmet eller fritidsbostaden. Pellikka, Jani ja Eskelinen, Päivi: Vapaa-ajankalastajien profiilit. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 41/2019: (på finska)https://jukuri.luke.fi/bitstream/handle/10024/544264/luke-luobio_41_2019.pdf?sequence=5 

Största delen av fritidsfisket sker vid inre vattendrag. De mest populära områdena för fiske är inre vattendrag i Insjöfinland och Kajana, samt bland havsområdena sydvästkusten. De vanligaste fiskemetoderna är mete, pilkning och kastspöfiske. Nätfiskets andel minskar, men fortfarande ger det största delen av fångsten. 

Enligt Naturresursinstitutets (Luke) grova uppskattning lämnas årligen ca 2 000 nät från fritidsfiske i miljön (i vattnet eller på stränderna), vilket i vikt motsvarar ca ett ton makroplast. Såväl vid kommersiellt fiske som vid fritidsfiske används kanistrar för märkning av nät, och rep för att fästa kanistrarna. Det bedöms att sammanlagt 0,5 ton sådan plast från fritidsfisket kommer ut i havsmiljön, och ca ett ton från det kommersiella fisket. Seppänen, Eila ja Lappalainen, Antti: Kalastus ja kalankasvatus muoviroskan lähteenä Itämerellä. Roskat Pois! -hankkeen selvitys, Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 9/2019, s. 15 ja Kertakäyttömuovituotteita koskevan direktiivin toimeenpanon vaihtoehtojen tarkastelu, Ympäristöministeriön julkaisuja 2019:26, s. 45. 

Finlands miljöcentral koordinerade projektet Försvunna fångstredskap i Finlands havsområden (KAPYYSI).Haamuverkot Suomessa (syke.fi) I projektet kartlades spöknäts, det vill säga övergivna eller försvunna fiskeredskaps, placering och mängd i Finlands havsområden, testades lämpliga insamlingsmetoder samt insamlades och rengjordes upphittade nät (till havs och på land) så att de lämpar sig för materialåtervinning. I fiskehamnarna har det samlats fångstredskap som är regelvidriga, trasiga eller annars oanvändbara. Under projektet upptäcktes det att kommersiella fiskare som får anvisningar bäst behärskar förbehandlingen av fångstredskap så att de duger för materialåtervinning. De viktigaste kategorierna av fångstredskap med tanke på nedskräpningen är nät för det första kommersiellt fiske och fritidsfiske; en annan väsentlig produktkategori är förvarings- och transportlådor av polystyren, som dock inte omfattas av SUP-direktivet. En av slutsatserna från KAPYYSI-projektet var att de obehövliga fångstredskap som skräpar i fiskehamnarna bör samlas för avfallshantering, vilket minskar risken för att de ska användas för grått fiske. Eftersom tröskeln för att överge fiskeredskap är låg vid grått fiske, minkar detta också mängden potentiella spöknät. 

Strukturer för fiskodling och plastöverdrag för dem är en källa för mikroplaster. På längre sikt bryts skräp som innehåller plast i havet ned till mikroplaster. Mikroplaster hör inte direkt till SUP-direktivets tillämpningsområde, men i skäl 9 i ingressen till direktivet konstateras det att problemet med föroreningar på land och markförorening från större plastföremål och därav resulterande fragment eller mikroplast kan vara betydande och att sådan plast kan spridas i den marina miljön. 

3.1.4  Negativa miljöeffekter och ekonomiska konsekvenser av nedskräpning

Nedskräpning medför direkt och indirekt skada på miljön. Plastskräp medför mer betydande skada än skräp av andra material, eftersom plast dels bryts ned långsamt, dels omvandlas till mikroplaster när det bryts ned i den marina miljön. Dessutom är plast ett poröst material som tar upp kemikalier, som släpps ut i naturen när plasten bryts ner. Skadeverkningarna kan vara fysikaliska eller kemiska, och på bägge sätten kan de inverka på välmåendet hos populationer av levande organismer. Till de mest kända problem nedskräpning medför hör skadeverkningar för djur, såsom att makroskräp fastnar på fåglar och gnagare samt att fiskar och andra djur dör sedan de ätit plast. Sälar och fiskar dör också sedan de fastnat i spöknät. Setälä, Outi; Gustafsson, Jenny; Haaksi, Hanna ja Lehtiniemi, Maiju 2017: Roskapostia – kansalaisen tietokirja meren roskaantumisesta: http://pidasaaristosiistina.fi/files/2502/Roskapostia_netti.pdf Makroskräp som djur sväljer kan täppa till matsmältningskanalen, bromsa upp tillväxten, störa reproduktionen och leda till att djuret dör. Från skräp som djuret ätit kan ockås kemikalier som sugits upp av plasten frigöras. 

Nedskräpning medför ekonomiska kostnader för innehavare av nedskräpade områden, bland andra fastighetsägare, kommuner och andra uppstädningsskyldiga. Exempelvis 2013 användes sammanlagt ca 510 miljoner euro på skötsel av utomhusområden på statens, kommunernas och samkommunernas fastigheter, varav skötseln av kommunala utomhusområden kostade ca 70 miljoner euro. Uppstädning efter nedskräpning ingår i kostnader för skötsel av utomhusområden. Ingen statistik är tillgänglig över hur stor andel av kostnaderna som består av uppstädning. Tuulia Innala, Kuntaliitto 6.6.2019. 

I projektet Bort med skräpet! uppskattades fiskets betydelse som källa för plastskräp i Finland. Seppänen, Eila ja Lappalainen, Antti: Kalastus ja kalankasvatus muoviroskan lähteenä Itämerellä. RoskatPois! -hankkeen selvitys, Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 9/2019: http://jukuri.luke.fi/handle/10024/543823 Av dem som besvarade en enkät riktad till kommersiella fiskare uppgav 42 % att plastskräp och annat skräp i havet stör näringsutövningen. Trålfiske kan generera upp till 600–800 liter skräp per vecka. Förekomsten av skräp i havet är särskilt riklig nära djupfarleder och livligt trafikerade hamnar.  

Nedskräpning kan också medföra skada på fartyg. Skräpet kan täppa till fartygens kylsystem samt fastna i propellrar och fiskeredskap. Skadorna på fartyg i EU har uppskattats till nästan 57,7 miljoner euro per år, vilket motsvarar 0,9 % av fiskesektorns intäkter. I Sverige bedöms minskad turism till följd av nedskräpning ha lett till en förlust på 19,8 miljoner euro. Fjäder, Päivi, 2016: Merten roskaantuminen, muovit, mikromuovit ja haitalliset aineet. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 37/2016: https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/167421/SYKEra_37_2016.pdf?sequence=1&isAllowed=y 

3.3.1  3.3.1 Allmänt

Producentansvar innebär att producenten (tillverkaren, importören eller någon annan som släpper ut produkten på marknaden) antingen bär det ekonomiska ansvaret eller såväl det ekonomiska som det operativa ansvaret för att ordna avfallshantering för produkten. Bestämmelser om producentansvar finns i 6 kap. i avfallslagen. Enligt 46 § i avfallslagen ska producenten ansvara avfallshanteringen för de produkter som producenten släpper ut på marknaden och stå för kostnaderna för avfallshanteringen. 

I nuläget tillämpas producentansvar på fordon, däck till fordon och maskiner, elektriska och elektroniska produkter, ackumulatorer och batterier, pappersprodukter och förpackningar. Det föreskrivs att producentansvaret omfattar de produkterna dels av nationella skäl (papper, förpackningar och däck), dels med stöd av EU-lagstiftning (fordon, elektriska och elektroniska produkter samt batterier och ackumulatorer, senast den 31 december 2024 också förpackningar).  

Producentansvaret omfattar alltså skyldigheten att ordna avfallshanteringen och ansvaret för kostnaderna för den. Skyldigheten att ordna avfallshanteringen innebär i praktiken en skyldighet att ordna mottagning, transport och behandling av kasserade produkter i hela Finland. SUP-direktivet innebär att producentansvaret ska utvidgas till att omfatta vissa plastprodukter för engångsbruk. Redan i nuläget omfattar producentansvaret för förpackningar nästan alla plastförpackningar för engångsbruk som omfattas av SUP-direktivet. Utanför tillämpningsområdet faller dock muggar som säljs tomma till slutförbrukare och som hör till plastprodukter för engångsbruk (inklusive korkar och lock), som enligt gällande lagstiftning inte utgör förpackningar. De muggarna är dock i huvudsak motsvarande produkter som muggar som fylls på försäljningsstället, som redan i nuläget omfattas av producentansvaret för förpackningar.  

Tabell 3: Mängden förpackningar som släpptes ut på marknaden 2019 samt materialåtervinningsgrad för förpackningsavfallet enligt förpackningsmaterial, för förpackningar med och utan pant.  

Det bör noteras att siffrorna i tabellen endast innefattar de förpackningsmängder som rapporterats av producenter som hör till producentsammanslutningar. De omfattar inte företag med en omfattning under en miljon euro, som enligt 48 § i avfallslagen inte omfattas av producentansvaret för förpackningar, och inte heller distansförsäljning eller fripassagerare som inte har anslutit sig till producentansvarssystemet trots att de är skyldiga att göra det enligt lagen. Eftersom mängden förpackningar som släppts ut på marknaden (den vänstra spalten i tabellen) endast omfattar förpackningar från producenter som deltar i producentansvarssystemet, men också förpackningar från producenter som står utanför systemet tas emot och materialåtervinns (den högra spalten i tabellen), överstiger den rapporterade materialåtervinningsgraden för vissa förpackningsslag 100. 

3.3.2  3.3.2 Definitionen av förpackningsproducent

Enligt 48 § i avfallslagen betraktas som producent av förpackningar den som förpackar produkterna eller importerar de förpackade produkterna, och vars omsättning är minst en miljon euro. I september 2021 hade ca 4 300 företag med en omsättning på minst en miljon euro anslutit sig som kunder hos Finlands Förpackningsåtervinning RINKI Ab (Rinki) och hos producentsammanslutningarna för förpackningsproducenter. Dessutom hade ca 300 företag vilkas omsättning underskred en miljon euro frivilligt anslutit sig till Rinkis register. Enligt en grov uppskattning finns det ca 21 000 lantbruksföretag samt 30 000–39 000 andra företag som släpper ut förpackningar på marknaden men vilkas omsättning understiger en miljon euro, och som enligt gällande lagstiftning därför inte omfattas av producentansvaret.  

I samband med beredningen av genomförandet av EU:s avfallslagstiftningspaket ansågs det behövligt att avskaffa omsättningsgränsen på en miljon euro för tillämpningsområdet för producentansvaret för förpackningar, för att genomföra minimikraven för producentansvaret enligt artikel 8 a i avfallsdirektivet samt ett producentansvarssystem som omfattar alla förpackningar vilket förutsätts i artikel 7 i förpackningsavfallsdirektivet. Det konstaterades då (RP 40/2021 rd) att omsättningsgränsen behöver avskaffas för en likvärdig behandling av producenterna. Det är också konsekvent att avskaffa omsättningsgränsen för producentansvaret för förpackningar, eftersom det inte föreskrivs om något motsvarande undantag för producenter av andra produktkategorier. Dessutom innebär SUP-direktivet att producentansvaret för plastförpackningar för engångsbruk utvidgas jämfört med nuläget, och förpackningar som hör till dess tillämpningsområde används mycket i företag vilkas omsättning understiget en miljon euro.  

För att antalet små företag som omfattas av producentansvaret ska kunna utökas betydligt ansågs det ändamålsenligt att ändra definitionen av producent i fråga om så kallade serviceförpackningar och odlarförpackningar (de föreslagna ändringarna i definitionen av förpackningsproducent beskrivs närmare i avsnitt 4.1.7). Det ansågs ändamålsenligt att överföra avskaffandet av omsättningsgränsen och den ändrade definitionen av förpackningsproducent till genomförandet av SUP-direktivet, eftersom det då är möjligt att undvika att skyldigheterna för eventuella nya aktörer som omfattas av producentansvaret ändras två gånger under en kort tid. 

3.3.3  3.3.3. Producentsammanslutningar

I 6 kap. i avfallslagen som berör producentansvaret föreskrivs det om allmänna skyldigheter för producentsammanslutningar, vilka gäller alla producentansvarssektorer. Producentsammanslutningarna för de nya producentansvarssektorer som förutsätts i SUP-direktivet ska också iaktta dessa skyldigheter, som beskrivs närmare nedan. 

Enligt 62 § i avfallslagen ska producenten för att fullgöra producentansvarsskyldigheterna ansluta sig till en producentsammanslutning som godkänts för införande i producentregistret eller tillsammans med andra producenter bilda en sådan. Endast producenter får höra till en producentsammanslutning. Verksamhetsfältet för en sammanslutning av förpackningsproducenter ska omfatta alla förpackningsmaterial senast den 30 juni 2022. Närings-, trafik- och miljöcentralen i Birkaland, nedan NTM-centralen i Birkaland, som med stöd av 25 § 2 mom. i avfallslagen utgör riksomfattande tillsynsmyndighet på vissa villkor också godkänna enskilda producenter för införande i producentregistret.  

Producentsammanslutningarna är organisationer som producenter grundar och administrerar, och som sköter producentansvaret på sina medlemmars vägnar. Producenterna lämnar uppgifter om mängden produkter de släpper ut på marknaden till producentsammanslutningarna, som vidarebefordrar dem till NTM-centralen i Birkaland. Producenterna betalar också de avgifter producentsammanslutningarna tar ut, med vilka producentsammanslutningarna täcker fullgörandet av producentansvaret för producenternas räkning. Producentsammanslutningarna köper avfallshanteringstjänster (insamling, transport och behandling) av offentliga och privata aktörer.  

I 63 a § i avfallslagen föreskrivs det om de avgifter producentsammanslutningarna tar ut av producenterna, med vilka producentsammanslutningarna täcker fullgörandet av producentansvaret för producenternas räkning. Betalningsandelarna i en producentsammanslutning ska fördelas jämnt mellan producenterna i förhållande till de produkter som de släppt ut på marknaden. När producentsammanslutningen fastställer betalningsandelarna ska den i den mån det är möjligt i fråga om enskilda produkter eller produkt- eller materialgrupper som motsvarar varandra beakta i synnerhet deras hållbarhet och möjligheten att reparera, återanvända och materialåtervinna produkterna samt förekomsten av farliga ämnen. Bestämmelsen tillämpas från och med den 1 januari 2023. 

I nuläget har minst en producentsammanslutning grundats för varje producentansvarssektor. När SUP-direktivet genomförs uppkommer nya producentansvarssektorer, för vilka det ska grundas en eller flera producentsammanslutningar för fullgörande av producentansvaret. De avgifter producentsammanslutningarna tar ut av producenterna ska också täcka de nya producentansvarsskyldigheterna till följd av genomförandet av SUP-direktivet.  

Enligt 62 § i avfallslagen kan producenter av dryckesförpackningar fullgöra sina skyldigheter också genom att ansluta sig till ett i 68 § i avfallslagen avsett retursystem för dryckesförpackningar. I 7 kap. i avfallslagen finns alla bestämmelser om retursystem för dryckesförpackningar samlade, och de preciseras i statsrådets förordning om ett retursystem för dryckesförpackningar (526/2013).  

Genomförandet av producentansvar för distansförsäljare beaktas särskilt i avfallslagen. Enligt det inledande stycket i 48 § 1 mom. betraktas som producent också den som genom distansförsäljning säljer produkter direkt till användare. Syftet med att ett behörigt ombud ska utses är att främja distansförsäljarnas deltagare i avfallshanteringen enligt producentansvaret, och därigenom minska antalet fripassagerare.  

66 a § 1 mom. berör skyldigheten för distansförsäljare som är etablerade i Finland att fullgöra sina producentansvarsskyldigheter i en annan stat. Om skyldigheter för produktgrupperna i fråga tillämpas på distansförsäljare i den andra staten, ska den finländska distansförsäljaren svara för att de fullgörs enligt den statens lagstiftning. Enligt bestämmelsen ska en aktör som säljer elektriska och elektroniska produkter genom distansförsäljning till en annan medlemsstat i Europeiska unionen utse ett i medlemsstaten i fråga etablerat behörigt ombud som svarar för att skyldigheterna fullgörs. Kravet grundar sig på SER-direktivet 2012/19/EU. Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/19/EU av den 4 juli 2012 om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE). 

För att genomföra artikel 8.7 i SUP-direktivet bör kravet enligt 66 a § 1 mom. att finländska distansförsäljare av elektriska och elektroniska produkter ska utse ett behörigt ombud i en annan medlemsstat utvidgas till att också gälla fiskeredskap som innehåller plast samt de plastprodukter för engångsbruk som förtecknas i del E i bilagan till SUP-direktivet. Till övriga delar omfattar 66 a och 66 b § som sådana alla nya produktgrupper som bör tas in i lagen för genomförande av SUP-direktivet, och därmed också kraven enligt artikel 8.7 i SUP-direktivet.  

3.3.4  3.3.4 Konsumentinformation

I 51 § i avfallslagen om producentens informations- och rådgivningsskyldighet och i de bestämmelser på förordningsnivå som utfärdats med stöd av den föreskrivs det om producentens skyldighet att informera och ge råd åt konsumenter i olika frågor som kan främja uppnåendet av avfallslagens syfte. I bestämmelserna beaktas uttryckligen minskande av avfallets mängd och skadlighet, återanvändning, förhindrande av nedskräpning, mottagningsplatser för kasserade produkter och hur mottagningen fungerar samt åtgärder som gäller återanvändning av produkter och förberedelse för återanvändning. I bestämmelserna åläggs dessutom producenten att årligen lämna NTM-centralen i Birkaland en utredning över sin informationsverksamhet.  

Sakinnehållet i 51 § i avfallslagen har samband med de medvetandehöjande åtgärder som avses i artikel 10 i SUP-direktivet, som syftar till att informera konsumenterna om minskning av skräp från produkter som omfattas av SUP-direktivet. Därför är det motiverat att nationellt genomföra artikel 10 i SUP-direktivet genom 51 § i avfallslagen och de förordningar som utfärdas med stöd av den. Artikeln om medvetandehöjande åtgärder genomförs delvis också genom den nya 48 g som berör kommuner. Bestämmelserna bör kompletteras så att de detaljerade kraven på de medvetandehöjande åtgärdernas innehåll enligt artikel 10 i SUP-direktivet beaktas. Det är ändamålsenligt att bestämmelser på förordningsnivå dels tas in i statsrådets förordning om förpackningar och förpackningsavfall (1029/2021, nedan förordningen om förpackningsavfall), dels i statsrådets förordning om vissa plastprodukter (771/2021, SUP-förordningen). 

3.3.5  3.3.5 Bokföringsskyldighet och skyldighet att lämna uppgifter samt rapportering

I 54 § i avfallslagen om producentens bokförings- och uppgiftsskyldighet och i de bestämmelser på förordningsnivå som utfärdats med stöd av den föreskrivs det om producentens skyldighet att samla in en stor mängd olika uppgifter som berör verkställigheten av lagen och att inkludera dem i sin bokföring samt om skyldigheten att för tillsynen lämna dem till NTM-centralen i Birkaland som är riksomfattande producentansvarsmyndighet. NTM-centralen i Birkaland är skyldig att sammanställa de uppgifter som lämnas till den och sända nationella de rapporter EU-lagstiftningen förutsätter till EU-kommissionen. Alla uppgifter som lämnas till NTM-centralen i Birkaland måste inte rapporteras till kommissionen.  

De uppgifter som omfattas av producenternas insamlingsansvar och som i nuläget specificeras på förordningsnivå omfattar inte de uppföljningsuppgifter som behövs för att fullgöra rapporteringsskyldigheten enligt artikel 13 och 8 i SUP-direktivet. I bestämmelserna bör göras ändringar för att säkerställa att de uppgifterna samlas in av producenterna och att NTM-centralen i Birkaland rapporterar dem till EU-kommissionen. Rapporteringen till EU-kommissionen förutsätter att det producentregister NTM-centralen i Birkaland upprätthåller (TURRE) utvecklas så att informationssystemet stödjer rapporteringen.  

3.3.6  3.3.6 Egenkontroll

I 53 a § i avfallslagen föreskrivs det om producentens egenkontroll. Enligt 1 mom. ska producenten regelbundet och systematiskt övervaka att skyldigheterna enligt 6 kap. fullgörs och utveckla tillförlitligheten hos informationen om detta. Till stöd för egenkontrollen ska vid behov en oberoende och yrkeskunnig person ges i uppdrag att genomföra regelbundna granskningar. Producenten ska göra upp en skriftlig plan för egenkontrollen, som ska fogas till ansökan om godkännande för anteckning i producentregistret. I 2 mom. föreskrivs det om minimikraven på egenkontrollplanens innehåll. I dem bör också beaktas de nya producentansvarsskyldigheter som tas in i lagen för att genomföra SUP-direktivet. 

Avsikten var att i de förordningar om producentansvar som har samband med verkställigheten av EU:s avfallslagstiftningspaket föreskriva om frister för oberoende granskningar. I remissvaren om förslagen till förordningar ansågs dock granskningar inom vissa frister medföra en onödig regleringsbörda, och förslaget frångicks. Samtidigt fattades dock beslutet att föreslå att 53 § 3 mom. i avfallslagen ändras så att NTM-centralen i Birkaland om den bedömer att det behövs vid behov kan bestämma att en oberoende granskning ska utföras. De föreslagna bestämmelserna är tillräckliga för att genomföra artikel 8 a 3 underpunkt d, men samtidigt kvarstår tillsynsmyndighetens prövningsrätt i fråga om när en granskning behövs. 

3.3.7  3.3.7 Producentens skyldighet att ordna separat insamling

Enligt 6 § 1 mom. 18 punkten i avfallslagen avses med separat insamling av avfall avfallsinsamling där avfall vars typ och beskaffenhet skiljer sig åt hålls åtskilt i syfte att underlätta förberedelse för återanvändning samt materialåtervinning, annan återvinning eller annan särskild behandling. Enligt 15 § i avfallslagen är separat insamling av avfall en skyldighet från vilken undantag endast får göra under vissa förutsättningar. 

I 49 a § i avfallslagen föreskrivs det om samarbete mellan kommuner och producentsammanslutningen för förpackningsproducenter vid separat insamling av förpackningsavfall. Kommunerna och producentsammanslutningen för förpackningsproducenter ska gemensamt komma överens om hur den separata insamlingen av förpackningsavfall bland annat kan ordnas på ett sådant sätt att den fastighetsvisa insamling som ordnas av kommunerna och den områdesvisa mottagning som ordnas av producentsammanslutningen utgör ett geografiskt heltäckande insamlingsnätverk som med beaktande av befolkningstätheten betjänar fastighetsinnehavarna väl. I avtalet ska dessutom fastställas de ersättningar per förpackningsmaterial som producentsammanslutningen ska betala till kommunen för separat insamling och transport av förpackningsavfall från bostadsfastigheter till den avfallshantering som producenten ordnar. 

3.6.1  3.6.1 Allmänt

I nuläget föreskrivs det inte om sådant kostnadsansvar för uppstädning och offentliga insamlingssystem som förutsätts i artikel 8 i SUP-direktivet, nedan också kostnadsansvar, för någon produktgrupp som omfattas av producentansvaret. Skyldigheten att ordna avfallshantering och kostnadsansvaret ör den, som hör till det nuvarande producentansvaret, behandlas särskilt i avsnitt 3.3. 

Bestämmelser om kommunernas skyldighet att ordna avfallshantering och uppstädning på gator och allmänna områden finns i lagen om underhåll och renhållning av gator och vissa allmänna områden (669/1978), nedan renhållningslagen, samt i 76 och 74 § i avfallslagen som ingår i 8 kap om nedskräpning. Också andra offentliga aktörer, såsom Trafikledsverket och Forststyrelsen, har lagstadgade skyldigheter att ordna avfallshantering och uppstädning på allmänna vägar och järnvägar, i vissa hamnar, i vissa nationalparker och på vissa friluftsområden. Den viktigaste och geografiskt mest omfattande rollen i Finland spelar dock kommunerna, liksom i flera andra länder. 

I SUP-direktivet tas det inte direkt ställning till vilka områden kostnadsansvaret bör gälla. I SUP-direktivet avgränsas kostnadsansvaret till att gälla nödvändiga och kostnadseffektiva åtgärder som genomförs av myndigheterna eller på deras vägnar. I Finland är det motiverat att koppla kostnadsansvaret till områden avsedda för allmänt bruk, där kommunerna har en lagstadgad skyldighet att ordna avfallshantering som förhindrar nedskräpning och städa upp efter nedskräpning.  

3.6.2  3.6.2 Renhållningslagen

Renhållningslagen berör vissa områden inom detaljplanerat område. Enligt 1 § i renhållningslagen åligger skyldigheten att ombesörja underhållet och renhållningen av gator, torg, öppna platser, parker, planteringar och andra med dessa jämförliga allmänna områden inom detaljplaneområde dels kommunen, dels ägaren av tomt eller annat område, i enlighet bestämmelserna i den lagen.  

Enligt 9 § i renhållningslagen omfattar gaturenhållningen de åtgärder som har till syfte att hålla gatan ren och i sanitärt hänseende i tillfredsställande skick, såsom avlägsnande av smuts, löv, skräp och lösa föremål som samlats på gatan samt ogräs från körbanan och gångbanan.  

Enligt 10 § 1 och 4 mom. i renhållningslagen är huvudregeln att tomtägaren är skyldig att hålla gata ren från tomtgränsen fram till gatans mittlinje, likväl till en bredd av högst 15 meter, och att gaturenhållningen till övriga delar ankommer på kommunen. I 10 § 5 mom. nämns det uttryckligen att kommunen är skyldig att sköta renhållningen av planteringar, gatumöbler, refuger, skyddsräck, vägmärken och andra motsvarande anordningar på gatorna.  

Andra områden än gator som hör till lagens tillämpningsområde beaktas i 11 § i renhållningslagen. I den paragrafen föreskrivs det att kommunen ska hålla torg, öppna platser, parker och andra med dem jämförliga allmänna områden i kommuns besittning rena och i sanitärt hänseende i tillfredsställande skick.  

3.6.3  3.6.3 Avfallslagen

Till skillnad från renhållningslagen begränsas inte 76 och 74 § i avfallslagen till att enbart gälla detaljplanerat område.  

I 76 § i avfallslagen föreskrivs det om insamling av avfall för förhindrande av nedskräpning. Enligt den paragrafen ska väghållaren för en landsväg eller enskild väg, banhållaren eller hamninnehavaren, innehavaren av ett för allmänt rekreationsbruk avsett område, den som är ansvarig för en frilufts- eller snöskoterled eller arrangören av en offentlig tillställning i syfte att förhindra nedskräpning ordna med tillräcklig avfallsinsamling och andra avfallshanteringstjänster på området. Enligt förarbetena till lagen (RP 199/2010 rd) har skyldigheten samband med den verksamhet som vanligen utövas på sådana områden, och dess omfattning varierar med tid, plats och områdets sedvanliga servicenivå. Det är fråga om en förebyggande bestämmelse, i vilken det förutsätts att de aktörer som nämns i paragrafen aktivt agerar för att förhindra nedskräpning.  

Skyldigheten enligt 76 § i avfallslagen att ordna insamling av avfall för att förhindra nedskräpning gäller också kommunen i situationer när kommunen är väghållaren för en landsväg eller enskild väg, banhållaren eller hamninnehavaren, innehavaren av ett för allmänt rekreationsbruk avsett område, den som är ansvarig för en frilufts- eller snöskoterled eller arrangören av en offentlig tillställning enligt paragrafen.  

I 74 § i avfallslagen föreskrivs det om uppstädningsskyldighet i andra hand. Syftet med uppstädningsskyldigheten i andra hand är att komplettera nedskräparens ansvar enligt principen om att förorenaren betalar, det vill säga nedskräparens primära uppstädningsskyldighet. Enligt 74 § 1 mom. är en förutsättning för uppstädningsskyldighet i andra hand att nedskräparen inte anträffas eller försummar sin uppstädningsskyldighet. 

I 74 § 1 mom. i avfallslagen anges de aktörer som är uppstädningsskyldiga i andra hand. Till dem hör 1) väghållaren för en landsväg eller enskild väg, banhållaren eller hamninnehavaren i fråga om ett område som skräpats ned till följd av att vägen, banan eller hamnen använts, 2) innehavaren av ett för allmänt rekreationsbruk avsett område eller den som är ansvarig för en frilufts- eller snöskoterled i fråga om ett område som skräpats ned till följd av att området eller leden använts, 3) arrangören av en offentlig tillställning i fråga om det område som reserverats för tillställningen och området i dess omedelbara närhet som skräpats ned till följd av tillställningen, eller på innehavaren av området, om tillställningen arrangeras med hans samtycke och arrangören försummar sin uppstädningsskyldighet, 4) den som svarar för en mottagningsplats för avfall i fråga om det område som reserverats för mottagningsplatsen och området i dess omedelbara närhet som skräpats ned till följd av att platsen använts, och 5) innehavaren av ett annat område än de som avses i 1–4 punkten i fråga om ett område som det finns en gällande detaljplan för. 

Om nedskräpningen sker någon annanstans än på detaljplanerat område och det är fråga om något annat område än områden enligt 1–5 punkten, är områdets innehavare uppstädningsskyldig i andra hand om uppstädningen som helhet betraktad inte är oskälig för innehavaren med beaktande av dennes möjligheter att förebygga nedskräpning eller att ta hand om uppstädningen, omfattningen av nedskräpningen och det nedskräpade områdets läge samt andra omständigheter som kan jämföras med dessa. Uppstädningsskyldigheten i andra hand enligt denna punkt avviker från de andra punkterna i momentet genom att ansvarets skälighet ska prövas i de fall som hör till dess tillämpningsområde. Det är alltså inte fråga om en absolut uppstädningsskyldighet i andra hand, som enligt de andra punkterna. Enligt förarbetena till lagen (RP 199/2010 rd) kan uppstädningsskyldigheten vara oskälig till exempel i fall nedskräpningen är exceptionell eller omfattande, eller om områdets innehavare har försökt förhindra nedskräpningen.  

Enligt 74 § 2 mom. i avfallslagen är kommunen alltid uppstädningsskyldig i andra hand, om innehavaren av ett område som avses i 1 mom. 6 punkten försummar sin uppstädningsskyldighet eller inte är skyldig att städa upp enligt den nämnda punkten. Kommunen ska alltså i sista hand städa upp ett nedskräpat område utanför detaljplanerat område som avses i 1 mom. 5 punkten om det är oskäligt att områdets innehavare ska städa upp det. 

Kommunen är också uppstädningsskyldig i andra hand i situationer när kommunen är väghållare för en landsväg eller enskild väg, banhållare eller hamninnehavare, innehavare av ett för allmänt rekreationsbruk avsett område eller ansvarig för en frilufts- eller snöskoterled, arrangör av en offentlig tillställning, innehavare av ett annat område utanför detaljplanerat område eller ansvarig för en mottagningsplats. 

3.6.4  3.6.4 Kommunernas prövningsrätt

I renhållningslagen föreskrivs det inte uttryckligen att avfallskärl inom ramen för renhållningen ska placeras på områden som omfattas av kommunens lagstadgade renhållningsskyldighet. Enligt förarbetena till lagen (RP 281/2004 rd) är förteckningen i 9 § i renhållningslagen exempel på vad som ingår i termen renhållning. Utplacering av avfallskärl kan alltså anses höra till de åtgärder enligt 9 § som har till syfte att hålla gatan ren. 

Enligt förarbetena till renhållningslagen (RP 34/1975 II rd) är ordalydelsen i 11 § i renhållningslagen avsiktligt allmänt hållen. Det innebär att kommunerna själva får besluta om åtgärderna för att hålla torg, öppna platser, parker och andra med dessa jämförliga områden rena och i sanitärt hänseende i tillfredsställande skick Av dessa orsaker kan renhållningslagen konstateras omfatta alla åtgärder som enligt artikel 8 i SUP-direktivet hör till producenternas kostnadsansvar, det vill säga utplacering av avfallskärl, tömning av skräp som samlas in i dem, insamling av skräp från marken samt transport av allt insamlat skräp till behandling. Så har kommunerna också i praktiken tillämpat renhållningslagen. Renhållningslagen ger alltså kommunerna möjlighet att själva besluta på vilka områden som omfattas av det lagstadgade renhållningsansvaret avfallskärl ska eller inte ska placeras ut. Stadsskogar på detaljplanerat område är exempel på sådana områden som omfattas av det lagstadgade renhållningsansvaret, men där det inte finns behov av att placera ut avfallskärl. Det finns också prövningsrätt i fråga om utplacering av särskilda avfallskärl för tobaksavfall.  

Avfallskärl nämns inte särskilt i förarbetena till 76 § i avfallslagen, men det är självklart att utplacering av dem på områden som hör till den paragrafens tillämpningsområde är en väsentlig del av den avfallshantering för förhindrande av nedskräpning som avses i paragrafen. Också denna bestämmelse ger alltså kommunen rätt att själv besluta på vilka områden avfallskärl ska placeras ut och huruvida särskilda avfallskärl för tobaksavfall ska placeras ut. 

SUP-direktivet ger inget direkt svar på hur den nödvändighet och kostnadseffektivitet som avgränsar producenternas kostnadsansvar ska bedömas. I renhållningslagen ingår en allmän definition av renhållningens nivå. I 76 och 74 § i avfallslagen finns inga motsvarande bestämmelser i fråga om ordnande av avfallshantering eller uppstädning. När kommunerna utför de åtgärderna kan de utifrån sina egna behov utnyttja olika riksomfattande eller lokala anvisningar och rekommendationer för underhåll. I dessa anvisningar och rekommendationer innefattar termen underhåll också renhållning. För grönområden har den riksomfattande klassificeringshandboken RAMS2020 för klassificering av grönområden på ett allmänt plan publicerats. Infra 2017 Kunnossapitonimikkeistö, som Rakennustieto Oy gav ut 2017 (på finska), omfattar underhåll av vägområden, gatuområden och grönområden. Med hjälp av Kunnossapitonimikkeistö beskrivs underhållsobjektet - områden och system - samt därtill hörande arbeten som reparations-, skötsel- och driftsuppgifter (på finska). 

Lagstiftningen samt de anvisningar och rekommendationer som gäller kommunerna lämnar det i stor utsträckning till kommunernas egen prövning vilka åtgärder som är nödvändiga och kostnadseffektiva för att fullgöra avfallshanterings- och uppstädningsansvaret för respektive område. Det är i linje med kommunernas grundlagsstadgade autonomi och olika behov. Kostnadseffektivitet kan också eftersträvas genom konkurrensutsättning av renhållningstjänster. Dessutom styr de anvisningar och rekommendationer som nämns ovan kommunernas uppstädningsåtgärder utifrån behoven på olika områden. När också det breda spektret av omständigheter i enskilda kommuner beaktas, är det inte möjligt att i lagstiftningen ställa upp allmänt tillämpbara kriterier för nödvändighet och kostnadseffektivitet. Å andra sidan kan inte heller ur artikel 8 i SUP-direktivet direkt härledas någon skyldighet att i lagstiftningen definiera någon särskild nationell servicenivå för de områden kostnadsansvaret omfattar. 

3.6.5  3.6.5 Avtal som kommunerna ingår

Kommunerna kan sluta avtal med privata aktörer eller organisationer om uppstädningskampanjer för olika objekt. Etablerade samarbetsparter för kommunerna är bl.a. Håll Skärgården Ren rf, flera idrotts- och hobbyföreningar, Håll Lappland Rent rf och WWF Finland. Ofta fraktar kommunen bort insamlat skräp på egen bekostnad, men betalar ingen ersättning för frivilligt arbete. De objekt som städas upp är inte alltid områden som kommunen ansvarar för eller som omfattas av renhållningslagens eller avfallslagens tillämpningsområde. Då kan det inte heller anses vara fråga om sådan uppstädning "som bedrivs av offentliga myndigheter eller på deras vägnar" som förutsätts i artikel 8 i SUP-direktivet. Kostnaderna för uppstädningskampanjer på sådana objekt ska inte inkluderas i producenternas kostnadsansvar.  

3.6.6  3.6.6 Kommunernas kostnader för uppstädning och avfallshantering

Att föreskriva om kostnadsansvaret, och i synnerhet kravet på proportionalitet enligt SUP-direktivet, förutsätter tillräckliga uppgifter om kommunernas totala kostnader för avfallshantering och uppstädning på de områden som omfattas av kostnadsansvaret samt om hur stor andel av kommunernas totala kostnader som beror på sådana plastprodukter för engångsbruk som kostnadsansvaret omfattar. De informationsbehoven är helt nya, och därför finns inga eller endast bristfälliga uppgifter. Att sammanställa tillförlitliga uppgifter har identifierats som en viktig utmaning vid verkställigheten av artikel 8 i SUP-direktivet. Samanställningen av uppgifter har inletts under beredningen av denna regeringsproposition.  

Utifrån en enkät som genomfördes hösten 2020 har Kommunförbundet utrett kommunernas totala kostnader för den avfallshantering och uppstädning kommunerna ansvarar för. Enkäten avgränsades till att gälla de områden som nämns ovan, och som planeras ingå i kostnadsansvaret i Finland. Enkäten sändes till alla kommuner i Finland utom på Åland (294). Svar inkom från 47 kommuner, och städer med över 100 000 invånare var relativt sett bäst representerade. Genom enkäten utreddes kommunernas totala kostnader för renhållningen (n=42), samt särskilt kostnaderna för insamling av avfall i avfallskärl (n=34) och uppstädning av skräp från marken (n=28).  

Utifrån Kommunförbundets utredning är kostnaderna för renhållning i medeltal ca 11 euro per invånare och för avfallshantering och uppstädning efter nedskräpning i medeltal ca 10,5 euro per invånare. Om i kalkylen utöver befolkningstalet också kommunstorleksklasserna beaktas, var den totala kostnaden för renhållning ca 7,7 euro per invånare och för avfallshantering och uppstädning efter nedskräpning ca 7,2 euro per invånare.  

I de större kommunerna förefaller kostnaden per invånare för avfallshantering och uppstädning i allmänhet vara högre än i mindre kommuner. Det torde bero på att det i mindre kommuner finns mindre allmänna områden som omfattas av kommunens renhållning. För några kommunstorleksklasser är antalet respondenter i Kommunförbundets enkät så pass liten att det i sig kan förvränga resultaten. Därför kan kostnaderna antas variera mellan ca 40 och 55 miljoner euro per år. Räknat enligt en kostnad på 7,2 € per invånare och år är kostnaden för avfallshantering och uppstädning efter nedskräpning 39,6 miljoner euro per år. Resultatet är riktgivande och innehåller betydande osäkerhetsfaktorer. Behovet av uppgifter om kostnaderna är nytt, och kostnaderna för avfallshantering och uppstädning efter nedskräpning har inte systematiskt följts upp och specificerats i kommunernas system i förhållande till andra kostnader för renhållning.  

Till följd av den betydande osäkerheten i fråga om kostnadsuppgifterna har företrädare för viktiga aktörer (förpackningar, tobaksprodukter) och Kommunförbundet under beredningen kommit överens om att utgångspunkten när producenternas kostnadsansvar fastställs för perioden 2023–2025 ska vara två tredjedelar av kostnaden enligt Kommunförbundets enkät med beaktande av befolkningstal och kommunstorleksklass, vilket är 7,2 € per invånare och år. Under ersättningsperioden 2023–2025 tillämpas då som godtagbar kostnad talet 4,79 € per invånare och år.  

Vidare har företrädare för viktiga producenter och Kommunförbundet kommit överens om att inrätta en gemensam uppföljningsgrupp med uppgift att bland annat utarbeta en anvisning för kommunerna om tillförlitlig uppföljning av dessa kostnader, samt att främja utvecklingen och införandet av bästa praxis för insamling och uppstädning av avfall och skräp.  

Hösten 2021 har ett separat projekt startat i syfte att utreda hur stor andel av det avfall som samlas in på allmänna områden som omfattas av kommunernas avfallshanterings- och uppstädningsansvar som består av SUP-avfall. Med hjälp av tillförlitliga uppgifter om sammansättning kan olika produktgruppers andel av kommunernas totala kostnader fastställas. I första fasen av det så kallade sammansättningsutredningsprojektet har en metod för sammansättningsutredning utarbetats, i vilken det beskrivs hur sammansättningen hos skräp från allmänna områden ska utredas. (på finska)https://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/2022/2166-menetelma-yleisilta-alueilta-roska-astioihin-kerattavien-ja-maasta-siivottavien I andra fasen testas metoden under 2022 och genomförs sammansättningsutredningar i kommunerna. Projektet genomförs med samfinansiering från Kommunförbundet, kommunerna, miljöministeriet och producenterna.  

4.1.1  Definitioner av plast och plastprodukt för engångsbruk samt producent med producentansvar

De definitioner som är viktiga för tillämpningen av bestämmelserna om genomförande av SUP-direktivet, det vill säga definitionerna av plast och plastprodukter för engångsbruk, genomförs genom att nya definitioner tas in i lagen. Definitionerna motsvarar definitionerna enligt direktivet, eftersom inget nationellt manöverutrymme finns för verkställigheten av dem. Kommissionen har antagit riktlinjer för tolkning av definitionerna. Deras syfte är att bidra till att säkerställa en enhetlig tolkning av definitionerna inom EU. 

Definitionen av producenter i SUP-direktivet ger möjlighet att definiera flera olika aktörer som deltar i produktions- och försäljningskedjan för en produkt som producenter. Det räcker att någon av dem är producent och har producentansvar enligt de nationella bestämmelserna. Det föreslås att som producenter för de nya produktgrupper som kommer att omfattas av producentansvar vid genomförandet av SUP-direktivet definieras tillverkaren och importören, vilket är huvudregeln för de produktgrupper som redan omfattas av producentansvaret.  

4.1.2  Ändringar i producentansvarssystemet

Muggar som hör till plastprodukter för engångsbruk  

Det föreslås att det system för producentansvar som förutsätts i artikel 8 i SUP-direktivet för muggar som hör till plastprodukter för engångsbruk genomförs genom att det föreskrivs att plastprodukter för engångsbruk som inte betraktas som förpackningar ska omfattas av producentansvaret enligt 46 § 1 mom. i avfallslagen. Verksamhetsfältet för en sammanslutning av förpackningsproducenter ska också omfatta sådana muggar. Separat insamling av sådana muggar genomförs via det nätverk för separat insamling som redan i nuläget föreskrivs för förpackningar och som en sammanslutning av förpackningsproducenter ordnar. Det är möjligt eftersom det enligt SUP-direktivet får beslutas nationellt med vilka metoder skyldigheterna genomförs.  

Fiskeredskap  

Det föreslås också att det föreskrivs att fiskeredskap som innehåller plast ska omfattas av det producentansvar som förutsätts i 46 § 1 mom. i avfallslagen, för genomförande av artikel 8 i SUP-direktivet. Det genomförs i större utsträckning än enligt direktivet så att producentansvaret för fiskeredskap som innehåller plast utöver fiskeredskap för havsfiske också omfattar redskap för fiske på inre vatten. Vid fiske till havs och på inre vatten används samma slags fiskeredskap, och en redskapstillverkare som släpper ut dem på marknaden kan inte veta om de kommer att användas på inre vatten eller till havs. Därför är det inte ändamålsenligt att definiera vilka fiskeredskap producentansvaret omfattar enligt vattenområdet. Under beredningen har möjligheten utretts att göra en avgränsning för havsvatten, bl.a. anmälningsplikt för distributörer eller ett pantsystem för fiskeredskap, men alla dessa alternativ hade blivit dyrare för producenten än att fiskeredskap för inre vatten inkluderas i producentansvarssystemet. Dessutom har Finland rikligt med inre vattendrag där det fiskas mycket och där det har upptäckts att fiskeredskap som innehåller plast får negativa miljökonsekvenser. Ur ett nationellt perspektiv är det lika viktigt att förhindra negativa miljökonsekvenser på inre vatten som på havsområden. 

Producentsammanslutningar för fiskeredskap bör omfatta alla fiskeredskap som innehåller plast. Genom de förordningar som utfärdas med stöd av lagen utfärdas närmare krav på insamlingsnätverk. Kraven på insamling är olika för stående fångstredskap (inklusive trålar, notar samt linor och flöten etc. som används tillsammans med dem) och för spöfiskeredskap (inklusive pilkar och metspön samt linor, flöten etc. som används tillsammans med dem). Det nätverk som ordnas för insamling av stående fångstredskap består av fasta insamlingsställen som producentsammanslutningen kan ordna antingen genom en omfattande hämtning eller genom ambulerande insamling. Insamling av spöfiskeredskap kan ordnas i kampanjform enligt producenternas egen planering så att den inriktas på fiskeredskap som kan materialåtervinnas eller återanvändas och som skadar miljön, och alla spöfiskeredskap som omfattas av producentansvaret behöver alltså inte samlas in. För insamling av vattenodlingsredskap fastställs inget särskilt krav på insamlingsnätverk, utan den kan i regel skötas av företagen själva. Producenterna behöver då inte nödvändigtvis ansluta sig till en producentsammanslutning, utan kan anmäla sig direkt till det producentregister NTM-centralen i Birkaland upprätthåller. 

Det föreslås att det i en förordning som utfärdas med stöd av lagen föreskrivs att den nationella separatinsamlingsgraden för uttjänta fiskeredskap är 10 %. I nuläget finns inga tillförlitliga forskningsrön om mängden uttjänta fiskeredskap. Via det nätverk för separat insamling som avses i propositionen kommer man framöver att få uppgifter om mängden uttjänta fiskeredskap, och när uppgifter samlas in an minimiinsamlingsgraden uppdateras.  

Det nya kostnadsansvaret för insamlingssystem och uppstädning 

Det kostnadsansvar för offentliga insamlingssystem och uppstädning som enligt artikel 8 i SUP-direktivet gäller producenter av vissa plastprodukter för engångsbruk verkställs genom nya bestämmelser om producentansvar som fogas till lagen och bestämmelser på förordningsnivå som utfärdas med stöd av bemyndiganden i lagen. Kostnadsansvaret omfattar producenter av tobaksprodukter med filter och tobaksfilter som hör till plastprodukter för engångsbruk, våtservetter, ballonger, vissa livsmedelsförpackningar för färdigmat, förpackningar av flexibelt material samt omslag, muggar, bärkassar av plast och dryckesförpackningar på högst tre liter. Det föreskrivs att de producenterna har kostnadsansvar för vissa kommunala avfallshanterings- och uppstädningsåtgärder inom vissa allmänna områden som kommunens renhållnings- och uppstädningsansvar omfattar. Till lagen fogas ett särskilt bemyndigande, enligt vilket kommunen kan åläggas att på producenternas bekostnad placera ett visst antal avfallskärl för separat insamling av tobaksfimpar inom de områden som nämns ovan. 

Producenternas kostnadsansvar baseras på de verkliga uppstädningskostnader kommunen uppger, samt på den andel av de kostnader kommunen uppger som utifrån sammansättningsutredningen beräknas höra till SUP-producenterna. I lagen och i den förordning som utfärdas med stöd av den fastställs de ersättningar producenterna årligen ska betala kommunerna. Ersättningsbeloppen per produktgrupp enligt förordningen justeras utifrån den sammansättningsutredning som görs vart tredje år. Den första sammansättningsutredningen ska färdigställas senast den 31 december 2022. I sammansättningsutredningen, som producenterna låter utföra och bekostar, granskas sammansättningen av det skräp kommunerna samlar in, i synnerhet i fråga om SUP-produkter som producentansvaret omfattar, samt olika SUP-produktgruppers relativa andelar av det skräp som samlas in. Kommunerna ska lämna producenterna de uppgifter som behövs för utredningen och även i övrigt bistå i genomförandet av utredningen. 

I fråga om det nya kostnadsansvaret för producenter utnyttjas det nationella manöverutrymmet inom de gränser som anges i artikel 8 i SUP-direktivet. I sista hand är det ett nationellt avgörande hur de områden kostnadsansvaret omfattar och den verksamhet som bedrivs av offentliga myndigheter eller på deras vägnar enligt artikel 8.4 i direktivet definieras. Inom de områden kostnadsansvaret föreslås omfatta hör avfallshantering och uppstädning till kommunerna med stöd av renhållningslagen samt 74 och 76 § i avfallslagen. Områdena finns såväl inom som utanför detaljplanerat område, vilket är motiverat för att i enlighet med SUP-direktivets syften förhindra nedskräpning på havsstränder och i vattenmiljön i övrigt.  

Termerna kostnadseffektivitet och nödvändighet, som i artikel 8.4 i SUP-direktivet kopplas till kostnadsansvaret, skrivs inte som sådana in i den nationella lagstiftningen. Enligt gällande lagstiftning och anvisningar kan kommunerna i stor utsträckning besluta vilka åtgärder som är nödvändiga och kostnadseffektiva vid fullgörandet av avfallshanterings- och uppstädningsansvaret för olika områden som kostnadsansvaret omfattar. Omständigheterna varierar mycket mellan kommunerna, och det är inte möjligt att i lagstiftningen ställa upp enhetliga kriterier för alla finländska kommuner. Miljöministeriet tillsätter en uppföljningsgrupp (som man redan kommit överens att inrätta) med uppgift att bland annat främja utvecklingen och införandet av bästa praxis för insamling och uppstädning av avfall och skräp i kommunerna. Förslaget utgår från att samarbetet mellan parterna i uppföljningsgruppen i tillräcklig mån garanterar att de insamlings- och uppstädningsåtgärder kommunerna genomför på det sätt som avses i direktivet är nödvändiga och kostnadseffektiva, och att de bekräftas på ett öppet sätt mellan berörda parter.  

Figur 2. Hur det nya kostnadsansvaret fullgörs och bestäms. NTM-centralen i Birkaland fattar ett beslut (48 e §), i vilket varje producentsammanslutnings betalningsandel för kommunernas uppstädningskostnader samt den andel som ska betalas varje kommun fastställs. Kassaflödet för kostnaderna går från producenterna via NTM-centralen i Birkaland till kommunerna. Kommunerna meddelar NTM-centralen i Birkaland sina kostnader för avfallshantering och uppstädning, inklusive kostnaden för särskild infrastruktur för tobaksavfall. NTM-centralen i Birkaland fattar sina beslut om de ersättningar som ska betalas med stöd av avfallslagen och statsrådets förordning. Som grund för beredningen av förordningen används bland annat sammansättningsutredningen enligt 48 f §. 

Enligt förslaget ska kommunen årligen före utgången av maj meddela NTM-centralen i Birkaland sina kostnader för insamling och uppstädning av skräp. Att kostnaderna meddelas är en villkor för att ersättning ska betalas. Utifrån de kostnadsuppgifter som uppges samt de principer för kostnadsansvar som föreskrivs i lagen och förordningen fattar NTM-centralen i Birkaland ett beslut om den ersättning varje producentsammanslutning och producent som antecknats i producentregistret ska betala och om den ersättning varje kommun ska få. I beslutet får ändring sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. NTM-centralen i Birkaland driver in ersättningarna av producentsammanslutningarna eller producenterna och redovisar dem till kommunerna.  

I praktiken betalas ersättningen alltid under senare hälften av det år som följer på det år för vilket ersättningen bestäms, och eftersom 2023 är det första år för vilket ersättningen bestäms betalas de första ersättningarna hösten 2024. Producenterna och Kommunförbundet har avtalat att kommunernas totalkostnad som används när producenternas kostnadsansvarsbelopp fastställs för ersättningsperioden 2023–2025 ska vara 4,79 € per invånare och år. Det kom man fram till utifrån en utredning som Kommunförbundet lät göra 2020. Ersättningsgrunderna ska basera sig på de verkliga kostnader kommunerna uppger från och med kostnaderna för 2026.  

De nationella lösningar för bestämmande av ersättningsbeloppen per produktgrupp som beskrivs ovan uppfyller kraven enligt direktivet, enligt vilka kostnadsansvaret bör fastställas klart och tydligt mellan de berörda aktörerna och beräkningsmetoden för kostnadsansvarsbeloppet ska vara proportionell.  

4.1.3  Produktkrav avseende dryckesbehållare av plast

Produktkraven för dryckesförpackningar som hör till plastprodukter för engångsbruk enligt artikel 6 i SUP-direktivet genomförs genom en förordning som utfärdas med stöd av lagen. Det produktspecifika kravet att korkar förblir fästa vid dryckesbehållare motsvarar kravet enligt direktivet, eftersom inget nationellt manöverutrymme finns för verkställigheten av det. Vid genomförandet av kravet på halten materialåtervunnet plast i plastflaskor utnyttjas det nationella manöverutrymmet så att kravet inte ställs upp per flaska eller producent utan berör alla producenter gemensamt och i enlighet med direktivet beräknas som den genomsnittliga andelen materialåtervunnen plast i alla dryckesflaskor som släpps ut på marknaden i Finland.  

4.1.4  Krav på separat insamling av plastflaskor

I artikel 9 i SUP-direktivet lämnas metoderna för den separata insamlingen till medlemsstaternas prövning. Det är ändamålsenligt att Finland vid fullgörandet av kraven på separat insamling utnyttjar det befintliga effektiva pantbaserade retursystemet för dryckesförpackningar (pantsystemet) samt skyldigheten att ordna separat insamling av plastförpackningar enligt förordningen om förpackningsavfall och avfallsförordningen. Vid genomförandet ska dock rapporteringsskyldigheten för dryckesflaskor som pantsystemet inte omfattar beaktas, så att de räknas in i målet för separatinsamling. Kraven på separat insamling genomförs alltså genom förordning så att kravet på separat insamling gäller gemensamt för dryckesflaskor inom och utanför pantsystemet. Den ansvarige för pantsystemet anses uppfylla de nya kraven på separat insamling om det uppfyller de krav på återanvändning och materialåtervinning som redan i nuläget föreskrivs i statsrådets förordning om ett retursystem för dryckesförpackningar. Producenter av dryckesflaskor som inte hör till pantsystemet ska för sin del svara för att de nya krav på separat insamling som gäller gemensamt för alla plastflaskor uppfylls. 

Att kraven på separat insamling enligt direktivet tas in i bestämmelser på förordningsnivå innebär inga betydande praktiska förändringar i hur den separata insamlingen genomförs. Redan i nuläget returneras 92 % av plastflaskorna via pantsystemet. Inga närmare uppgifter är tillgängliga om antalet plastflaskor som faller utanför pantsystemet, men antalet bedöms vara litet. Till skillnad från nuläget ska producenterna dock också särskilt rapportera antalet plastflaskor utan pant som släpps ut på marknaden och som samlas in separat. För att bedöma antalet plastflaskor utan pant som samlas in separat torde det krävas sammansättningsutredningar över separat insamlat förpackningsavfall av plast. 

4.1.5  Information och rådgivning till konsumenter, bokförings- och informationsskyldighet samt rapportering

Det föreskrivs att producenter av fiskeredskap som innehåller plast och vissa plastprodukter för engångsbruk har organiserings- och kostnadsansvaret för den konsumentinformation som förutsätts i artikel 10 i SUP-direktivet. Det innebär att producenterna ansvarar för kostnaderna för den information de ordnar. Här utnyttjas det nationella manöverutrymmet, eftersom det i artikel 10 i SUP-direktivet lämnas till medlemsländernas prövning hur kraven uppfylls. I artikel 8 i direktivet förutsätts det dock att producenterna står för kostnaderna för de medvetandehöjande åtgärder som avses i artikel 10. Kraven på konsumentinformationens innehåll är avsevärt mer detaljerade för producenter som omfattas av bestämmelserna än för andra producenter. Kraven uppfylls genom 51 § i avfallslagen och genom de förordningar som utfärdas med stöd av 4 mom. i den paragrafen. I fråga om tobaksprodukter som innehåller plast riktas dock kravet på information och rådgivning enligt direktivet till kommunen i stället för till producenterna. Det bidrar till att säkerställa att förbudet mot marknadsföring av tobaksprodukter enligt tobakslagstiftningen genomförs.  

I en förordning som utfärdas med stöd av lagen föreskrivs det att den insamling av uppgifter EU-rapporteringen enligt artikel 13 i SUP-direktivet förutsätter åligger de producenter bestämmelserna omfattar. Det innebär att producenterna ska stå för kostnaderna för insamlingen av uppgifter. Vidare föreskrivs det i bestämmelser på förordningsnivå att NTM-centralen i Birkaland är skyldig att lämna nationella rapporter som sammanställs av de uppgifter som samlas in av producenterna till EU-kommissionen i enlighet med kommissionens genomförandeakter. Här utnyttjas det nationella manöverutrymmet, eftersom det i direktivet inte tas ställning till hur de uppgifter EU-rapporteringen förutsätter ska samlas in nationellt eller vem som ansvarar för att de nationella rapporterna lämnas till EU-kommissionen.  

4.1.6  Nationella åtgärder för minskad förbrukning

De nationella åtgärder för minskad förbrukning som förutsätts i artikel 4 i SUP-direktivet genomförs genom ett green deal-avtal som slutits mellan miljöministeriet och branscherna, och som undertecknades den 4 mars 2022. Green deal-avtalet för att minska förbrukningen av livsmedelsbehållare och muggar av plast avsedda för engångsbruk (endast på finska): https://sitoumus2050.fi/muoviset-annospakkaukset#/ Parter i avtalet är Livsmedelsindustriförbundet rf, Turism- och Restaurangförbundet rf, Finlands Dagligvaruhandel rf och Finska Förpackningsföreningen rf.  

Green deal-avtalet syftar till att i enlighet med direktivet på ett ambitiöst och bestående sätt minska förbrukningen av livsmedelsförpackningar och muggar av plast för engångsbruk (samlingsnamn portionsförpackningar). Hur målen uppnås följs upp i ton (sammanlagda mängder av plast och annat material). De mängduppgifter som behövs för uppföljningen samlas in kalenderårsvis i samband med rapporteringen för producentansvaret. Ett ytterligare mål är att det sammanlagda antalet ton annat material som ingår i portionsförpackningar som delvis består av plast inte ska öka från 2022 års nivå. 

Vilket som helst företag eller vilken som helst annan sammanslutning som är väsentlig för att främja avtalets syften kan ansluta sig till avtalet. Företagen genomför frivilligt åtgärder som stödjer uppnåendet av avtalets syften. Ett enskilt företag har frihet att välja sina åtgärder. Branscherna ansvarar dock som helhet för att branschvisa åtgärder vidtas som leder till en minskning av antalet förbrukade portionsförpackningar. Sådana åtgärder är att ersätta portionsförpackningar med återanvändbara förpackningar, med engångsförpackningar som inte innehåller plast och med återanvändbara kärl eller att ta ut en avgift av konsumenterna för användning av portionsförpackningar. 

Det som anförs ovan innebär att det nationella manöverutrymmet utnyttjas fullt ut vid genomförandet av artikel 4 i SUP-direktivet. Att åtgärderna för minskad förbrukning primärt genomförs genom ett green deal-avtal erbjuder branscherna möjlighet att rikta minskningsåtgärderna på det sätt som ur deras perspektiv är effektivast och fungerar bäst till de förpackningar som har störst minskningspotential. Dessutom står ett brett urval metoder till buds, bland vilka företagen kan välja dem som passar dem bäst. Manöverutrymmet har också utnyttjats när valet har gjorts att Finland inte rapporterar till Europeiska kommissionen och följer upp hur avtalets mål uppfylls i form av antal produkter utan enligt mängden plast de innehåller, vilket bättre motsvarar de uppgifter som i nuläget samlas in via producentansvarsrapporteringen. Om exempelvis den företagstäckning som krävs inte uppnås genom avtalet eller om det ser ut som att de uppställda målen sannolikt inte uppnås, kommer minskningen av förbrukningen att främjas genom lagstiftning. 

4.1.7  Ändrad definition av förpackningsproducent och effektiverad tillsyn

De gällande bestämmelserna om producentansvar för förpackningar gäller producenter med en omsättning över en miljon euro. Det föreslås att den omsättningsgränsen, som i tiden föreskrevs av nationella skäl, avskaffas för att genomföra minimikraven för producentansvaret enligt artikel 8 a i avfallsdirektivet samt ett producentansvarssystem som omfattar alla förpackningar vilket förutsätts i artikel 7 i förpackningsavfallsdirektivet och i artikel 8 i SUP-direktivet. När omsättningsgränsen avskaffas ökar antalet förpackningsproducenter med producentansvar betydligt.  

Syftet är att begränsa ökningen av antalet producenter genom att till lagen fogas en ny definition av producent av serviceförpackningar och odlarförpackningar, som avviker från definitionen av förpackningsproducent. Som producent av serviceförpackningar och odlarförpackningar betraktas den som tillverkar eller importerar förpackningarna, i stället för den som förpackar produkterna eller importerar de förpackade produkterna. Som serviceförpackningar betraktas förpackningar som används för förpackning av livsmedel och andra produkter på försäljningsstället och som överlåts direkt till konsumenten. Som odlarförpackningar betraktas förpackningar som används för förpackning av obehandlade lantbruks- och trädgårdsprodukter. Dessutom föreskrivs det att producentansvarsskyldigheterna inte ska omfatta förpackningsmaterial för foderbalar. Minskningen av antalet förpackningsproducenter med hjälp av definitionen av producenter av serviceförpackningar och odlarförpackningar baserar sig på att det finns avsevärt färre tillverkare av sådana förpackningar än förpackare än produkter. För producenter av andra förpackningar än serviceförpackningar och odlarförpackningar kvarstår definitionen oförändrad. Små producentföretags administrativa börda till följd av de nya kraven kan minskas genom att det i förordningen om förpackningsavfall med stöd av 63 § i avfallslagen föreskrivs om lättare krav på registrering och rapportering för dem. 

Den föreslagna ändringen i fråga om definitionen av förpackningsproducent förutsätter noggrannare uppgifter än hittills om fullgörandet av producentansvaret under alla faser av försäljningskedjan. Det föreslås att till 55 § i avfallslagen fogas en skyldighet för distributörer och andra företag samt offentliga upphandlande enheter som skaffar produkter som omfattas av producentansvaret att försäkra sig om att producenten finns i producentregistret. Förslaget berör alla produkter som producentansvaret omfattar, och det bidrar också för andra produkters del till att säkerställa fullgörandet av producentansvaret samt främjar tillsynen över fripassagerare. 

4.2.1  4.2.1 Sammanfattning av konsekvenserna och genomförande av konsekvensbedömning

Propositionens konsekvenser har bedömts som tjänsteuppdrag under beredningen av propositionen. Som material för konsekvensbedömningen har använts remissvar, de konsultutredningar som nämns i avsnitt 1.2.2, kommissionens konsekvensbedömning av SUP-direktivet, diskussioner med intressegrupper och sakkunnigåsikter, samt i fråga om de förslag som gäller producentansvaret i någon mån också konsekvensbedömningar som ingår i tidigare författningsprojekt. Som konstateras i avsnitt 1.1, har de produktförbud och märkningskrav som ingår i SUP-direktivet redan tidigare införlivats i den nationella lagstiftningen i samband med EU:s avfallslagstiftningspaket, och till den delen har konsekvenserna bedömts inom ramen för konsekvensbedömningen för statsrådets förordning om vissa plastprodukter (771/2021).  

Propositionens konsekvenser uppkommer i kombination med redan tidigare verkställda krav enligt SUP-direktivet och genomförandebestämmelser på förordningsnivå. En del konsekvenser uppkommer i kombination med andra politikåtgärder, såsom den riksomfattande avfallsplanen, färdplanen för plast och handlingsprogrammet för havsförvaltning om nämns i avsnitt 3.2.  

För tillverkare och importörer av SUP-produkter samt företag som använder SUP-produkter medför åtgärderna enligt propositionen kostnader av olika slag. Företagen överför de kostnaderna till produktpriserna, vilket höjer konsumenternas kostnader. Dessutom kan konsumenterna orsakas besvär för övergången till återanvändbara alternativ. Tillsynsmyndigheternas arbetsbörda, och därmed deras personalbehov, ökar.  

Å andra sidan skapar propositionen nya affärsmöjligheter i fråga om produkter som ersätter plastprodukter för engångsbruk. Det är emellertid osäkert i vilken mån företagen utnyttjar de möjligheterna. Miljön, djuren och människornas trivsel gynnas av minskad nedskräpning. Åtgärderna enligt propositionen kan ockås minska användningen av naturresurser, vilket bromsar klimatförändringen. Huruvida och i vilken omfattning miljökonsekvenserna förverkligas är dock osäkert. Om plast ersätts med mer miljöskadliga lösningar kan åtgärderna till och med leda till en ökad användning av naturresurser. 

4.2.2  4.2.2 Ekonomiska konsekvenser

4.2.3  4.2.3 Konsekvenser för myndigheterna

Att nya produktgrupper omfattas av producentansvaret innebär att antalet företag med producentansvar som ska övervakas ökar. Antalet företag ökar sammanlagt med några hundra till följd av de nya produktgrupperna. Jämfört med nuläget omfattar tillsynen dock helt nya producentansvarsskyldigheter ockås för gamla producenter, såsom det nya kostnadsansvar som föreskrivs för producenter av vissa plastprodukter för engångsbruk, samt beräkning och redovisning av kostnader i samband med dem. Arbetsbördan för NTM-centralen i Birkaland, som är riksomfattande tillsynsmyndighet för producentansvar, ökar betydligt och bestående. Tillsynen ökar till följd av godkännande av nya producenter och producentsammanslutningar för anteckning i producentregistret, tillsyn över verksamhet, sammanställning av uppföljningsuppgifter samt rapportering till kommissionen. Vidare ökar behovet av tillsyn över fripassagerarverksamhet bland producenter och distansförsäljare för nya produktgrupper samt distansförsäljare som är etablerade i andra stater. Det bestående behovet av tilläggsresurser till följd av den tillsyn över producentansvaret som beskrivs ovan uppskattas till två årsverken.  

Också förslaget i propositionen att avskaffa omsättningsgränsen för producentansvar för förpackningar innebär en betydande och bestående ökning av arbetsbördan för NTM-centralen i Birkaland. Antalet företag som omfattas av producentansvaret ökar från nuvarande 4 300 med uppskattningsvis 21 000–36 000 företag samt 4 000 lantbruksföretag, vilket ökar behovet av tillsyn över fripassagerarverksamhet samt ändringar i och underhåll av producentregistret. Dessutom innebär verkställigheten av SUP-direktivet att sammanslutningen av förpackningsproducenter utvidgas till att också omfatta muggar som säljs tomma som hör till plastprodukter för engångsbruk. I synnerhet riktlinjerna i fråga om vilka livsmedelsförpackningar SUP-direktivet omfattar skapar arbete i initialskedet. Också tillsynen över separat insamling av dryckesflaskor på högst tre liter samt tillsynen över att kravet på halten materialåtervunnen plast i dryckesflaskor av plast iakttas ökar arbetsbördan. I fråga om tillsynen över producentansvar för förpackningar uppskattas det bestående behovet av tilläggsresurser till ett årsverke.  

Sammantaget är det bestående resursbehovet vid NTM-centralen i Birkaland till följd av den ökande tillsynen över producentansvaret tre årsverken eller 240 000 euro per år. Producentansvarsregistret TURRE bör uppdateras till följd av de utvidgade rapporteringsskyldigheterna. En del av ändringarna genomförs inom ramen för miljöministeriets projekt för avfalls- och produktinformation 2022. För 2023 behöver NTM-centralen i Birkaland 150 000 euro i utvecklingsfinansiering och senare, från och med 2024, 50 000 euro per år för underhåll och småskalig utveckling. Ovannämnda anslagsbehov ingår i budgetpropositionen för 2023 och i planen för de offentliga finanserna för 2023–2026. 

Arbetsbördan hos Tukes, som är produkttillsynsmyndighet enligt avfallslagen, ökar när det också ska övervaka produktkravet att dryckesflaskors korkar ska hållas fästa enligt SUP-direktivet. Det medför bestående kostnader på 20 000 euro per år för Tukes. Kostnaderna har samband med ökande verksamhetskostnader, såsom beredning av material för information, kommunikation och utbildning, samt utveckling av det digitala systemet för tillsynen. Det primära sättet att genomföra de åtgärder för minskad förbrukning som förutsätts i SUP-direktivet är ett green deal-avtal, vilket inte medför något behov av tilläggsresurser för Tukes. 

Som konstateras i kapitel 3 förutsätter fastställande av beloppet för det nya kostnadsansvar som gäller vissa producenter av plastprodukter för engångsbruk att tillförlitligheten förbättras för informationen om totalkostnaden för den avfallshantering och uppstädning kommunerna ansvarar för. Det förutsätter att enhetliga arbetssätt utvecklas och införs i kommunerna. Enhetlig praxis i olika kommuner behövs också för uppföljningen av hur de ersättningar per produktgrupp riktas som betalas för genomförande av kostnadsansvaret. Finlands Kommunförbund kommer att spela en viktig roll i arbetet med att utveckla enhetlig praxis och enhetliga arbetssätt i kommunerna.  

4.2.4  4.2.4 Konsekvenser för miljön

Bedömningen av direktivets konsekvenser och tillämpningen av den i Finland  

Med tanke på SUP-direktivets syften bör de viktigaste positiva konsekvenserna för miljön märkas i form av minskad nedskräpning och mindre avfall till följd av plastprodukter samt i form av att den cirkulära ekonomin stärks. Till följd av minskad nedskräpning av plastprodukter minskar också mängden plast och mikroplast som kommer ut i vattenmiljön och i miljön i övrigt. När den cirkulära ekonomin stärks minskar också klimatutsläppen.  

Under förhandlingarna om SUP-direktivet bedömde kommissionen att genomförandet av alla krav betydligt minskar nedskräpningen av haven inom EU. Fram till 2030 är inbesparingen i form av minskad produktion av plast för engångsbruk 2,6 miljoner koldioxidekvivalentton. Direktivet leder till att miljöskador värda 11 miljarder euro undviks. Kommissionens bakgrundsutredningar, konsekvensbedömnignar och sammanfattningar av resultaten från höranden med intressegrupper som berör direktivförslaget är tillgängliga på kommissionens webbplats https://ec.europa.eu/environment/topics/plastics/single-use-plastics_en 

Som konstateras i kapitel 3, avviker strandskräpets sammansättning i Finland betydligt från strandskräpets sammansättning i EU i genomsnitt. Huvuddelen av de plastprodukter för engångsbruk som SUP-direktivet omfattar orsakar inget betydande nedskräpningsproblem i Finland, och därför torde effekten i form av minskad nedskräpning i Finland bli mindre än i andra europeiska länder. 

Utnyttjandet av naturresurser 

När producentansvaret utvidgas till att också omfatta fiskeredskap som innehåller plast ökar den separata insamlingen av fiskeredskap. Den separata insamlingen leder till att mängden uttjänta fiskeredskap som samlas i hem, i stugor och hos kommersiella fiskare och ökar andelen som behandlas på behörigt sätt. I initialskedet torde en betydande andel av fiskeredskapen gå till förbränning med blandavfall, eftersom Finland eller närliggande länder inte i nuläget har tillräcklig kapacitet för materialåtervinning av fiskeredskap. När insamlingen ökar kan dock kapacitet för materialåtervinning uppkomma, vilket innebär att uttjänta fiskeredskap kan materialåtervinnas till exempel som råvara för textiler. Om jungfruliga fossila råvaror kan ersättas med ökad materialåtervinning, minskar utnyttjandet av naturresurser. Det föreslagna producentansvarssystemet kan inverka på en del små producenters val av material, men i större skala är det osannolikt att bestämmelserna inverkar på planeringen av fiskeredskap så att plast ersätts med något miljövänligare material. 

För en del producenter innebär det föreslagna nya kostnadsansvaret för kommunala insamlingssystem och uppstädning en ny kostnadspost. Redan vid planeringen av lagstiftningen har det synts tecken på att vissa producenter väljer andra material. Tillverkare av våtservetter har meddelat att de upphör att använda plast i sina produkter. Materialbytet leder inte till minskad nedskräpning, men när plast byts ut mot material som bryts ner i naturen minskar nedskräpningens miljöpåverkan. 

Informations- och rådgivningsskyldigheten i fråga om skador SUP-produkter orsakar och styrmedel som gäller dem kan sporra konsumenter samt dem som fattar beslut om anskaffningar i offentlig sektor och i företag att allt oftare välja produkter som inte innehåller plast. 

Kravet på andelen materialåtervunnen plast i dryckesflaskor, som skärps successivt, syftar till att minska användningen av jungfruliga material och öka efterfrågan på materialåtervunnen plast. Det finns inga exakta uppgifter om den nuvarande halten materialåtervunnen plast i plastflaskor. Andelen bedöms ligga omkring 10 %, men den varierar mellan 0 och 100 %. Verkställigheten av det produktkravet får därmed positiva effekter för den cirkulära ekonomin också i Finland när användningen av materialåtervunnen plast vid tillverkningen av plastflaskor ökar. Alla lösningar som främjar den cirkulära ekonomin, och i synnerhet lösningar för materialåtervinning av fossila råvaror, bidrar till att stävja klimatförändringen och minskar utnyttjandet av naturresurser.  

I Finland kan verkställigheten av kravet att korkar ska hållas fästa till och med få negativa bieffekter, eftersom kravet bedöms leda till att mängden plast i korken ökar med flera gram. Den bedömningen gjordes i konsultutredningen om alternativ för verkställigheten. Kravet bedöms eventuellt också hämma materialåtervinningen, eftersom en kork som hålls fäst vid förpackningen är svår att lösgöra från en kasserad förpackning. Det produktkravet kan få positiva konsekvenser för miljön i de EU-länder där flaskreturerna inte är på finländsk nivå och där korkar kommer ut i naturen som skräp. Å andra sidan är det möjligt att helt avskaffa korkar för en del kompositförpackningar. 

Syftet med kraven på separat insamling av dryckesflaskor, som skärps successivt, är att främja ett hållbart utnyttjande av naturresurser och en cirkulär ekonomi. I Finland uppfylls dessa krav på separat insamling i huvudsak genom det pantbaserade retursystemet för flaskor och kraven på återanvändning och materialåtervinning av dryckesförpackningar i samband med det. Pantsystemet har inrättats just för att återvinning av de material som används i förpackningarna ska ersätta jungfruliga råvaror, vilket också innebär att de inte kommer ut i miljön som skräp. Materialen i de dryckesförpackningar som ingår i pantsystemet lämpar sig synnerligen väl för materialåtervinning. Tack vare det slutna kretsloppet lämpar sig den PET-plast som används i plastflaskorna för livsmedelsbruk också sedan de materialåtervunnits. Återvunnet material från PET-plastflaskor och glasflaskor används ofta vid tillverkning av nya flaskor och andra produkter inom flera olika industribranscher.  

Det pantbaserade retursystemet för dryckesförpackningar är effektivt, och enbart via det returneras 92 % av plastflaskorna. Det finns bestämmelser om skyldighet att ordna separat insamling av förpackningar som faller utanför pantsystemet inom ramen för producentansvaret för förpackningar. Inga närmare uppgifter finns om antalet plastflaskor som faller utanför pantsystemet, men antalet bedöms vara litet jämfört med antalet flaskor som hör till det pantbaserade retursystemet. 

Eftersom inga betydande nya verkställighetsåtgärder behövs, får genomförandet av kraven på separat insamling enligt SUP-direktivet inga nya konsekvenser jämfört med de nuvarande positiva miljökonsekvenserna av pantsystemet och separat insamling av plastförpackningar i fråga om främjande av cirkulär ekonomi och ett hållbart utnyttjande av naturresurser.  

Motverkande av klimatförändringen 

Enligt EU:s plaststrategi orsakar plastproduktion och förbränning av plastavfall globalt årligen ca 400 miljoner ton koldioxidutsläpp. Alternativ till plast som tillverkas av fossila råvaror är material som tillverkas av förnybara råvaror, såsom cellulosa. Definitionen av plast i SUP-direktivet omfattar dock också ett brett spektrum material som tillverkas av förnybara råvaror, såsom kemiskt modifierade naturpolymerer. Definitionen av plastprodukter omfattar produkter som helt eller delvis tillverkas av plast. Andelen plast i produkterna kan vara väldigt liten, till exempel om plasten utgör isolering mot vatten eller fett i produkten, och det räknas då som en huvudsaklig strukturkomponent i produkten. I SUP-direktivet beaktas inte i någon större utsträckning möjligheten att ersätta plast som tillverkas av fossila råvaror med förnybara råvaror, ens om det finns tydligt stöd för att de är mer hållbara än icke-förnybara alternativ. Därför blir klimateffekterna av SUP-direktivet och regeringens proposition små. En materialåtervinning som beskrivs i föregående stycke får visserligen en del positiva klimateffekter. 

Det är svårt att bedöma konsekvenserna för miljön av de nationella åtgärder för minskad förbrukning som genomförs genom ett green deal-avtal. Det är svårt att bedöma och sinsemellan jämföra livscykeleffekterna av engångsförpackningar och återanvändbara förpackningar. Flera utredningar har gjorts av olika förpackningars miljökonsekvenser under hela livscykeln, och resultaten varierar mycket. Återanvändbara förpackningars koldioxidavtryck är väldigt beroende på hur många gånger förpackningen används. Om den används ofta, kan dess koldioxidavtryck vara konkurrenskraftigt jämfört med en förpackning för engångsbruk. 

I produktgrupper där de packande företagen inte hittar förpackningslösningar till rimlig kostnad som godkänns i värdekedjan och som kan ersätta deras plastförpackningar som är föremål för minskningsåtgärder kan det också finnas tryck på lösningar som strider mot direktivets syften för att tillgången till produkter ska kunna tryggas i framtiden. Ett exempel är möjligheten att övergå till multiförpackningar för yoghurt, som inte omfattas av minskningsåtgärderna. Det bör också noteras att minskningsåtgärderna enligt direktivet inte berör förpackningar eller omslag av flexibelt plastmaterial. En följd kan därför vara att man övergår från en livsmedelsförpackning av plast till en förpackning av flexibelt (plast)material, vilket inte innebär någon minskning av mängden plastförpackningar. I en del fall leder fullgörandet av kraven enligt direktivet till att mängden plast för engångsbruk minskar men samtidigt kan miljöpåverkan, såsom koldioxidavtrycket, öka. 

Trots att det primära syftet med det nationella genomförandet av de åtgärder för minskad förbrukning som förutsätts i direktivet är att minska förbrukningen mätt i antal, har målet ställts upp och följs också upp enligt hur mängden plast utvecklas i ton. Risken är då att produkter som innehåller plast ersätts med produkter som innehåller mindre plast, och att förbrukningen inte i enlighet med direktivets ordalydelse minskar mätt i antalet produkter. Å andra sidan ger green deal-avtalet möjlighet att planera åtgärderna på nytt, om det ser ut som att avtalets mål för minskad förbrukning mätt i antal inte kan nås. 

De åtgärder som leder till att mängden plast minskar kan leda till ökad användning av produkter av kompositmaterial, såsom plastkompositmaterial. Materialåtervinningsdugligheten kan vara sämre hos produkter av kompositmaterial jämfört med produkter som helt tillverkats av plast.  

Om man genom ökad materialåtervinning av fiskeredskap förmår ersätta jungfruliga fossila råvaror kan klimatutsläppen minska något.  

Nedskräpningens konsekvenser för människornas trivsel samt för naturen och djuren 

En del av de åtgärder som ingår i propositionen minskar sannolikt nedskräpningen medan en del åtgärder inte får några direkta konsekvenser för nedskräpningen. Minskad nedskräpning inverkar på människornas trivsel, till exempel i parker och på stränder, och minskar också naturförstörelsen och skadorna på djur till följd av skräp. 

Vissa SUP-producenters kostnadsansvar för insamling av skräp och uppstädning som kommunen genomför på allmänna områden samt för rådgivnings- och informationsåtgärder inverkar inte direkt minskande på den synliga nedskräpningen eller på mängden avfall som samlas i skräpkarl. Att kostnadsansvaret överförs på producenterna leder inte som sådant till några konkreta förändringar i kommunernas avfallshantering eller i uppstädningen efter nedskräpning. Huruvida nedskräpningen minskar märkbart beror på om kommunerna använder de ersättningar producenterna betalar för att täcka sin befintliga renhållningsbudget eller om de använder den nya finansieringen för att höja nivån på avfallshantering och uppstädning på de områden kostnadsansvaret omfattar. På lång sikt kan producenternas kostnadsansvar i kombination med andra krav dock leda till att nedskräpningen minskar, samt till att såväl konsumenter som producenter gör nya val som är mer hållbara för en cirkulär ekonomi.  

Tobaksfimpar är det klart vanligaste skräpet, som utgör mer än 60 % av allt skräp. I sötvatten räcker det i genomsnitt ett halvt år och i havsvatten tre till fem år för en tobaksfimp att brytas ner. Fimpens filter av plast bryts dock inte ner biologiskt, utan plastpartiklarna blir kvar och sprids okontrollerat i miljön. På så sätt blir tobaksfimparna mikroplast impregnerat med gift som sprider sig i miljön och i vattendragen, bland annat bland plankton. Plastrester har hittats i många vattenlevande djur, såsom sälar, fiskar, fåglar och skaldjur. På så sätt kommer plast också in i livsmedelskedjan. I och med att antalet särskilda insamlingskärl för tobaksfimpar ökar kan producentansvaret förmodas minska nedskräpningen till följd av tobaksfimpar. Dock är det svårt att göra en kvantitativ bedömning av åtgärdens effekt. Den ökade informationen och rådgivningen om insamlingskärl och om nedskräpning till följd av tobaksfimpar kan antas påverka huruvida fimparna framöver oftare lämnas i särskilda insamlingskärl eller om de liksom i nuläget slängs på gatan och i terrängen. Också andra producenters informations- och rådgivningsskyldighet enligt propositionen kan i någon mån inverka på medvetenheten om nedskräpningsproblemet och minska den avsiktliga nedskräpningen. 

Som påpekas i kapitel 3 uppskattas det i rapporten Suomen merialueen roskaantumisen lähteet att 6,3 % av skräpet på stränderna (mätt i antal) utgörs av uttjänta fiskeredskap. Trots att fiskeredskap leder till nedskräpning leder de föreslagna bestämmelserna om producentansvar inte till någon avsevärd minskning av nedskräpningsproblemet. Vanligen lämnas fiskeredskap inte avsiktligt i vattendrag eller på stränder, utan de försvinner i misstag i samband med fiske. Tunga redskap sjunker till botten medan flytande redskap driver i land på stränder och på fågelskär. Genom separat insamling av fiskeredskap är det främst möjligt att påverka att trasiga stående fångstredskap som ligger i fiskehamnar eller på bakgårdar fås till organiserad avfallshantering. Dessutom fås en del av de fiskeredskap som nu lämnas i blandavfall till separat insamling. Genom insamling av uttjänta fiskeredskap avlägsnas samtidigt fiskeredskap som innehåller farliga ämnen (bly) ur cirkulationen. Bly är en farlig tungmetall som löses upp i vatten och anrikas i näringskedjan.  

Djur ådrar sig en del skador av revar som finns i naturen. Problemen för djur till följd av revar som ingår i spöfiskeredskap kan minskas till exempel genom kampanjer för insamling av revar eller genom att insamlingskärl delas ut till fiskare. 

Om användningen av återanvändbara förpackningar ökar minskar sannolikt nedskräpningen eftersom de inte kommer ut i naturen på samma sätt som förpackningar för engångsbruk.  

Produktkravet att korkar ska hållas fästa vid dryckesförpackningar syftar till att minska mängden plastkorkar som kommer ut i miljön som skräp och deras skadlighet. Till följd av det effektiva pantbaserade flaskretursystemet kommer korkar från plastflaskor i Finland i regel inte ut i miljön som skräp. Nästan alla plastflaskor som returneras via det pantbaserade retursystemet har korken kvar, endast 4 % returneras utan kork. Inga motsvarande uppgifter finns om de plastflaskor som faller utanför det pantbaserade flaskretursystemet, men antalet bedöms vara litet jämfört med antalet flaskor som hör till det pantbaserade retursystemet. 

4.2.5  4.2.5 Andra samhälleliga konsekvenser

Nedskräpning till följd av plastprodukter för engångsbruk, och i synnerhet de skadliga effekterna på vattenmiljön, kan anses vara ett betydande miljöproblem som berör alla. Det huvudsakliga syftet med de bestämmelser som ingår i denna proposition är att förhindra nedskräpning, och i någon mån också att främja uppstädningen av nedskräpade områden.  

Informations- och rådgivningsskyldigheten enligt propositionen förbättrar konsumenternas möjligheter att få information om SUP-produkters miljöpåverkan, vilket kan få positiva konsekvenser för de attityder som styr enskilda konsumenters beteende. Medvetenenhet om nedskräpningsproblemet kan minska den avsiktliga nedskräpningen.  

Ett nätverk för separat insamling av fiskeredskap som innehåller plast i enlighet med propositionen innebär att mottagningsplatser för uttjänta fiskeredskap är bekvämt tillgängliga i hela landet. Det garanterar samtidigt regional jämlikhet i tillgången till avfallshanteringstjänster för uttjänta fiskeredskap.  

Dessutom kan separat insamling av fiskeredskap som innehåller plast i enlighet med propositionen antas leda till en viss ökning av affärsmöjligheter främst för företag som tillhandahåller avfallshanteringstjänster, men på längre sikt också för företag som är inriktade på materialåtervinning och återanvändning av avfall. De uttjänta fiskeredskapens betydelse för affärsmöjligheterna och sysselsättningen i avfallsbranschen är dock mycket liten.  

De åtgärder som syftar till att minska mängden plastprodukter för engångsbruk kan antas öka olika aktörers och konsumenternas allmänna medvetenhet om metoder för att minska engångsbruk samt om konkreta möjligheter att påverka dem. Åtgärderna för minskad förbrukning kan i bästa fall leda till en strävan till och konkreta åtgärder för minskad engångskonsumtion i andra produktgrupper och i samhället i stort.  

5.1.1  Uppfyllandet av vissa krav genom avtal i stället för genom lagstiftning

Under beredningen har man utifrån artikel 17 i SUP-direktivet granskat möjligheten att genomföra åtgärderna enligt artikel 4.1 i SUP-direktivet (minskad förbrukning av vissa plastprodukter för engångsbruk) samt enligt artikel 8.1 och 8.8 (utökat producentansvar) genom frivilliga avtal i stället för genom lagstiftning. I det sammanhanget har man bedömt möjligheten att utnyttja de så kallade green deal-avtal som redan tillämpas i Finland för genomförande av såväl artikel 4 som artikel 8 i direktivet.  

En allmän utgångspunkt är att tillämpningen av green deal-avtal kan innebära fördelar såväl ur myndigheternas som ur verksamhetsutövarnas perspektiv. Verksamhetsutövarna har möjlighet att uppnå bestämmelsernas syfte på ett flexibelt och kostnadseffektivt sätt genom individuellt fastställda åtgärder. Ett green deal-avtal kan stärka förtroendet mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Å andra sidan kan ett problem med green deal-avtal jämfört med lagstiftning till exempel vara fripassagerarverksamhet, eftersom endast en del av företagen förbinder sig till det frivilliga avtalet. I regel är green deal är också ett dåligt alternativ till traditionella bestämmelser om bestämmelsernas syfte strider mot verksamhetsutövarens intressen. I fråga om EU-lagstiftning leder ett misslyckat green deal-avtal till att lagstiftning bereds, vilket ökar regleringskostnaderna jämfört med att lagstiftning hade valts från början.  

I artikel 8 i SUP-direktivet föreskrivs det om tillämpning av producentansvar på fiskeredskap, förpackningar och vissa andra plastprodukter. Direktivet utgår från att de minimikrav på producentansvarssystemet som fastställs i artikel 8 a i avfallsdirektivet tillämpas på de produktgrupper som anges i artikel 8. Dessutom föreskrivs det i artikel 8 i SUP-direktivet om vissa tilläggskrav i fråga om SUP-produkter.  

Ett särdrag hos SUP-direktivet är att minimikravet för producentansvaret också gäller sådana frivilliga avtal som avses i artikel 17 i direktivet. Enligt skälet till artikel 17 i ingressen till direktivet är ett avtal möjligt "förutsatt att de avfallshanteringsmål som anges i artiklarna 4 och 8 och övriga mål uppnås". Enligt skäl 22 i ingressen till direktivet bör "[d]essa krav [...] även gälla för de system för utökat producentansvar som inrättas genom detta direktiv, oavsett om de genomförs genom en lagstiftningsakt eller genom avtal enligt detta direktiv." Det innebär i praktiken att green deal i detta sammanhang endast är ett alternativt sätt att genomföra producentansvarssystemet (det vill säga ett styrmedel), inte ett alternativt sätt att uppnå direktivets mål för minskad nedskräpning (bestämmelsernas syfte). Om producentansvaret genomförs genom green deal innebär det en avsevärd risk för fripassagerarverksamhet. Samtidigt innebär det inte de fördelar som är typiska för green deal, såsom frihet för verksamhetsutövarna att välja metoder och åtgärder för att uppnå målen. Producentansvar som genomförs genom green deal kan inte på något väsentligt sätt avvika från producentansvar som genomförs genom lagstiftning. Därför har man under beredningen beslutat avstå från green deal-alternativet vid genomförandet av producentansvaret enligt artikel 8.  

Green deal-avtal och lagstiftning granskades också som huvudalternativ för verkställande av nationella åtgärder för minskad förbrukning enligt artikel 4. Green deal bedömdes vara bättre, eftersom företagen då kan välja de metoder som bäst passar dem för att minska förbrukningen av portionsförpackningar och muggar för engångsbruk. Dessutom kom förpackningstillverkarena och de viktigaste branscher som använder förpackningar med i avtalet, vilket innebär att avtalet har tillräcklig täckning för att de uppställda minskningsmålen ska nås. Det ligger i alla parters intresse att avtalet leder till att de mål för minskad förbrukning som ställs upp i artikel 4 i direktivet nås. I annat fall måste lagstiftning tillgripas.  

5.1.2  Producentansvar för fiskeredskap

Under beredningen har flera olika alternativ för genomförande av producentansvaret för fiskeredskap granskats. De flesta alternativ har varit olika justeringar av insamlingsnätverkets omfattning. Till en början utreddes också möjligheten att använda ett frivilligt avtal (se 5.1.1) eller ett pantsystem för att genomföra producentansvaret.  

Ett pantsystem hade krävt en obligatorisk märkning av fiskeredskap, vilket hade medfört en betydande merkostnad för producenterna. Ett pantsystem är dyrt att inrätta. Systemet binder ett betydande kapital, eftersom systemet vid behov ska ha beredskap att betala lösen för alla panter på en gång. För att det ska fungera bra ska panten också stå i rätt proportion till produktens pris. Panten för fiskeredskap bör vara avsevärd för att den ska sporra till att returnera fiskeredskap till insamlingsställena. Fiskeredskapens användningstid innebär också att avgiften binder köparens resurser i systemet för en betydande tid framöver. Eftersom fiskeredskap rivs sönder vid användning är det krångligt att returnera lösa delar av fiskeredskap till pantsystemet, och risken för att pantmärkningen ska lossna är betydande. 

Under beredningen utreddes möjligheten att samla alla redskap för kommersiellt fiske och redskap för fritidsfiske separat. Vid tillställningar för intressegrupper och diskussioner med sakkunnig framgick det dock att fritidsnätfiskare delvis använder likadana redskap som kommersiella fiskare och att en betydande del av de kommersiella fiskarna opererar från sina egna hembryggor, vilket innebär att ett enhetligt insamlingsnät för stående fångstredskap har bättre täckning och är kostnadseffektivare. På grund av kostnader och servicenivå gick man in för ett insamlingsnätverk där stående fångstredskap och spöfiskeredskap skiljs åt.  

I fråga om omfattningen hos insamlingsnätverket för stående fångstredskap uppskattades kostnaderna för 100, 200 och 300 fasta insamlingsställen som finns i fiskehamnar. Kalkylerna ingår i tabell 4.  

Tabell 4. Kostnader för separat insamling av uttjänta fiskeredskap utan behandlingsavgifter (med bränslepriser i mars 2022) 

Eftersom insamling i hamn endast betjänar kommersiella fiskare som anlitar hamnarna stannade man ändå för ett insamlingsnät som mer jämlikt betjänar fritidsfiskare och kommersiella fiskare, trots att producenternas kostnader då blir något högre än vid insamling i hamn. Vid insamling i hamn hade hamnarna stått för kärlkostnaderna och producenterna hade inte behövt betala för arrangemangen på insamlingsplatsen. 

5.1.3  Producenternas kostnadsansvar för kommunens insamlingssystem och uppstädning

I det utkast som sändes ut på remiss var utgångspunkten att alla finländska kommuner ska få en ersättning av producenterna och att ersättningen ska användas för de bestämda avfallshanterings- och uppstädningsåtgärder som förutsätts i artikel 8 i direktivet. Det finns drygt 300 kommuner. Till följd av det stora antalet kommuner kopplades kostnadsansvaret inte till varje kommuns verkliga kostnader för avfallshantering och uppstädning, utan till medelvärden och uppskattningar som bestäms utifrån kostnadsuppgifter och andra uppgifter som samlas in av ett urval av kommuner. I det läget ansågs inte heller ett myndighetsbeslut som förutsätter prövning av varje enskilt fall motiverat, vare sig ur producenternas eller ur kommunernas perspektiv.  

I initialskedet av beredningen övervägdes på allmän nivå också alternativet att detaljerna i fråga om genomförandet av kostnadsansvaret lämnas åt producenterna och kommunerna att avtala om, liksom i fråga om producentansvaret för förpackningsproducenter enligt 49 a–49 c § i avfallslagen. Det alternativet ansågs inte genomförbart, eftersom parterna inte hade samma slags vilja att sluta ett avtal som i fråga om hantering av förpackningsavfall. Dessutom övervägdes flyktigt möjligheten att sköta producenternas kostnadsansvar genom statsandelssystemet för kommuner. Det alternativet bedömdes innebära avsevärda ändringar i tillämpningsområdet för lagen om statsandel för kommunal basservice (1704/2009). En svaghet med det alternativet ansågs också vara att det inte på samma sätt som i det förslag som ingår i propositionen hade kunnat säkerställas att kommunerna uttryckligen använder de pengar som samlas in av producenterna för fullgörande av kostnadsansvaret till sådana avfallshanterings- och uppstädningsåtgärder som förutsätts i artikel 8 i SUP-direktivet.  

Man stannade för det alternativ som föreslås i propositionen utifrån de remissvar som inkommit. Att de ersättningar producenterna betalar baseras på de verkliga kostnader kommunen uppger och på de grunder för fördelning av kostnader som föreskrivs genom förordning är rättvist och transparent. En kommun som inte faktiskt genomför avfallshanterings- och uppstädningsåtgärderna kan inte heller få ersättning. Myndighetsbeslut jämte möjligheten att söka ändring skapar rättsskydd såväl för kommunerna som för producenterna, även om avsikten är att ange ersättningsgrunderna så exakt som möjligt i lagstiftningen.  

5.1.4  Ändrad definition av förpackningsproducent

I samband med beredningen av verkställigheten av SUP-direktivet granskades fyra alternativa modeller för avskaffande av omsättningsgränsen på 1 miljon euro som avgränsar producentansvaret för förpackningar och för ändring av definitionen av producenter. Förpackningsproducenterna ombads kommentera modellerna. Vid jämförelsen av alternativen ha störst vikt fästs vid deras inverkan på stävjandet av företagens (och delvis också myndigheternas) administrativa kostnader och regleringsbörda. Andra bedömningskriterier som bör beaktas är bland annat att producenterna ska bemötas likvärdigt.  

I alternativ 1 avskaffas omsättningsgränsen på 1 miljon euro och definitionen av förpackningsproducent kvarstår oförändrad. Motsvarande definition av producent gäller för förpackningar som SUP-direktivet omfattar som för andra förpackningar. I detta alternativ kommer producentansvaret att omfatta ett väldigt stort antal företag, inklusive företag inom jord- och skogsbruk, eftersom producentansvarsskyldigheterna också gäller alla små restauranger, kiosker och motsvarande som säljer ut livsmedel som de tillreder eller lantbruks- och trädgårdsprodukter eller packar sina produkter i plastkassar vid försäljningen. Fördelen med detta alternativ är tydligheten, eftersom alla förpackare och importörer omfattas av producentansvaret. Alternativet innebär höga administrativa kostnader. Producentsammanslutningens fasta avgifter bör sänkas till en låg nivå för att små företag inte ska bemötas ojämlikt. Förändringen i kostnadsstrukturen är stor och de sammanlagda kostnaderna stiger sannolikt. Till följd av det stora antalet företag är rapporteringen utmanande, och det bör övervägas om lättare registrerings- och rapporteringsskyldigheter kan tillämpas för små företag till exempel genom att för företag av en viss storlek räkna med att ett fast genomsnittligt antal ton förpackningar släpps ut på marknaden. Myndighetens arbetsbörda ökar uppskattningsvis med flera årsverken till följd av ökad tillsyn över fripassagerare. Det alternativet ströks eftersom det av de alternativ som granskades hade inneburit att flest nya små företag kommer att omfattas av producentansvaret, vilket innebär höga administrativa kostnader såväl för företagen som för myndigheterna. 

I alternativ 2 avskaffas omsättningsgränsen på 1 miljon euro och ändras definitionen av förpackningsproducent i fråga om så kallade serviceförpackningar (dvs. förpackningar som används för förpackning av livsmedel och andra produkter på försäljningsstället) och odlarförpackningar (dvs. förpackningar som används för förpackning av obehandlade jordbruks- och trädgårdsprodukter). Det föreskrivs att som producent i fråga om sådana förpackningar betraktas inhemska aktörer som tillverkar eller importerar förpackningarna. I fråga om andra förpackningar kvarstår definitionen av producent oförändrad. I Sverige och Österrike tillämpas en definition av producent av serviceförpackning som motsvarar detta alternativ (den svenska definitionen av serviceförpackning behandlas närmare i avsnitt 5.2). I detta alternativ kommer producentansvaret att omfatta ett stort antal nya företag, men avsevärt färre än i alternativ 1, i fråga om lantbruksföretag nästan 80 % färre och i fråga om andra företag upp till hälften färre, vilket minskar såväl producenternas som tillsynsmyndigheternas administrativa börda. Serviceförpackningarna omfattar såväl SUP-förpackningar som andra förpackningar. Detta alternativ valdes ut för vidare beredning, eftersom det uppfyller alla krav på producentansvar för förpackningar, producenterna bemöts likvärdigt och antalet nya producenter ökar avsevärt mindre än i alternativ 1. Dessutom medför detta alternativ avsevärt mindre ändringar för verksamhetsutövare och producentsammanslutningar jämfört med nuvarande producentansvarssystem än alternativ 4. Också i detta alternativ är det ändamålsenligt att överväga att för små företag tillämpa lättare registrerings- och rapporteringskrav. 

I alternativ 3 kvarstår omsättningsgränsen och den nuvarande definitionen av förpackningsproducenter. Vilka förpackningar SUP-direktivet omfattar bestäms enligt SUP-direktivet, och i fråga om dem är producenten dock densamma som för andra förpackningar. Antalet företag som producentansvaret omfattar ökar betydligt mindre än i alternativ 1 och 2. Definitionen av SUP-produkter överlappar delvis producentansvaret för förpackningar (t.ex. små sötsakspåsar). I detta alternativ bör dock motsvarande omsättningsgräns för SUP-produkter övervägas. Detta alternativ ansågs dock inte uppfylla minimikraven på producentansvarssystem enligt artikel 8 a i avfallsdirektivet, bland annat i fråga om jämbördigt bemötande av producenter och inte heller kravet enligt förpackningsavfallsdirektivet på producentansvar för alla förpackningar, och därför ansågs det inte genomförbart. I remissvaren om förslaget till ändring av avfallslagen och förslaget till förordning om förpackningsavfall fick också avskaffandet av omsättningsgränsen brett understöd. 

I alternativ 4 stryks omsättningsgränsen på 1 miljon euro och ändras definitionen av producent för alla förpackningar, inklusive SUP-förpackningar, till att gälla inhemska aktörer som tillverkar eller importerar förpackningar eller importerar förpackade produkter. Detta alternativ innebär en stor förändring jämfört med det nuvarande producentansvaret och förutsätter en omorganisering av producentsammanslutningarna. I detta alternativ minskar antalet företag som producentansvaret omfattar betydligt, vilket minskar den administrativa bördan. I Finland finns uppskattningsvis ca 500 företag som tillverkar förpackningar, av vilka uppskattningsvis två tredjedelar är små mikroföretag som sysselsätter en person. Andelen importerade färdiga tomma förpackningar uppskattas vara mycket liten. Såväl partiaffärer som ett stort antal andra företag importerar serviceförpackningar. Intervjuerna i en utredning som miljöministeriet beställt (se avsnitt 1.2.2) tyder på att antalet importörer är väldigt svårt att utreda, eftersom de verkar i flera olika branscher och återförsäljning av förpackningar kan vara sekundär affärsverksamhet för företagen. Det uppskattas att det finns några hundra sådana aktörer. Handeln och industrin kvarstår dock som producenter i fråga om importerade, färdigt förpackade produkter. Under en övergångsperiod innebär det en avsevärd arbetsbörda såväl för producentsammanslutningarna som för myndigheterna att söka upp producenter och få dem med i systemet. Alternativ 4 kan vara kostnadseffektivt jämfört med andra alternativ sedan verksamheten har etablerats. Detta alternativ kan innebära en temporär minskning av producentsammanslutningarnas intäkter under en övergångsperiod, och möter sannolikt motstånd bland nya producenter. Alternativet ströks, eftersom det i en tidigare ändring av avfallslagen (RP 40/2021 rd) föreskrevs om flera nya skyldigheter för förpackningsproducenter, och det är inte ändamålsenligt att förändra förpackningsproducenternas verksamhetsmiljö på ett så drastiskt sätt på nytt inom en kort tidsperiod. De nuvarande förpackningsproducenterna och producentsammanslutningarna har redan börjat förbereda sig för nya skyldigheter, såsom att sluta samarbetsavtal med kommunerna. En del av de nuvarande förpackningsproducenterna ansåg dock att detta alternativ var tydligt, eftersom antalet producenter minskar avsevärt jämfört med nuläget och definitionen av producenter som den som tillverkar eller importerar förpackningar motsvarar definitionerna för producenter av andra produkter som producentansvaret omfattar.