1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Enligt 18 § i lotterilagen tas i statsbudgeten varje år in anslag som uppskattas motsvara Veikkaus Ab:s vinst under räkenskapsperioden i fråga och de medel som återgår för ny utdelning. Anslagen tas i enlighet med förhållandet mellan de ändamål som föreskrivs i 17 § i lotterilagen in i statsbudgeten under momenten för de ministerier som fördelar avkastningen, det vill säga under undervisnings- och kulturministeriets, social- och hälsovårdsministeriets samt jord- och skogsbruksministeriets moment. 

Statsbudgeten fungerar som ett verktyg för kanalisering av beslutsfattande och finansiering. Ur ett budgetperspektiv är det i bestämmelserna om ändamålen för avkastningen av penningspelsverksamheten fråga om undantag från principen om avkastningens allmänna täckning. I statens budgetering på medellång sikt används ett ramsystem som är ett betydande finanspolitiskt verktyg för att uppnå regeringens finanspolitiska mål. I ramsystemet fastställs varje valperiod ett maximibelopp för cirka 80 procent av utgifterna i statsbudgeten. De utgifter som i ramsystemet för statsfinanserna motsvarar avkastningen av penningspelsverksamheten är utgifter utanför ramen. 

Enligt den gällande lotterilagen används Veikkaus Ab:s avkastning för de ändamål som anges i lagen i enlighet med de angivna andelarna för utdelningen. Ur ett budgetperspektiv är bestämmelserna om ändamålen fråga om ett undantag från principen om avkastningens allmänna täckning. De utgifter som i ramsystemet för statsfinanserna motsvarar avkastningen av penningspelsverksamhet är utgifter utanför ramen. I fråga om Veikkaus Ab:s avkastning i den nya finansieringsmodellen iakttas den princip om avkastningens allmänna täckning som utgör huvudregel i statsbudgeten. Utgifterna ska riktas och beslut om dem fattas i budgetprocesserna på samma sätt som i fråga om andra utgifter som hör till utgiftsramen för statsfinanserna. Utgångspunkten för beredningen är en samförståndspromemoria som publicerades den 8 februari 2022 och som bereddes i ett projekt (VNK045:00/2021) som tillsattes av statsrådet den 26 augusti 2021. Enligt samförståndspromemorian ska den sammanlagda nivån för finansieringen via statsunderstöd vara av minst motsvarande storleksklass som den uppskattade nivån för Veikkaus Ab:s avkastning. Förslaget har även konsekvenser för statsbudgetens struktur. Att Veikkaus Ab:s avkastning blir allmänna medel möjliggör ett förtydligande av strukturen för momenten i statsbudgeten. 

Veikkaus Ab:s första verksamhetsår, det vill säga 2017, redovisade bolaget cirka 1 021,3 miljoner euro i avkastning till staten. År 2018 redovisade Veikkaus Ab 1 014,2 miljoner euro i avkastning till staten och 2019 cirka 1 009 miljoner euro i avkastning. År 2020 var den redovisade avkastningen till staten cirka 680,2 miljoner euro och 2021 var den 680 miljoner euro. 

Avkastningen av penningspelsverksamheten har under de senaste åren minskat på grund av bland annat effektiviseringsåtgärder gällande förebyggande och minskning av skadeverkningar som penningspel ger upphov till och förändringar i spelandet. Den minskade avkastningen har knappt påverkat finansieringsnivån för sådan verksamhet som penningspelsverksamheten finansierar, eftersom minskningen nästan i sin helhet har kompenserats med statsbudgetens allmänna medel. Eftersom avkastningen av penningspelsverksamheten bedöms permanent stanna på en lägre nivå inleddes i november 2020 ett utredningsarbete för att man ska kunna förbereda sig på konsekvenserna av den minskade avkastningen. I april 2021 drog regeringen upp riktlinjer för att inleda beredningen av en ny permanent finansieringsmodell så att reformen genomförs från och med ingången av 2024. 

I regeringsprogrammet konstateras även att Veikkaus Ab:s förmånstagare kompenseras under den kommande regeringsperioden för de eventuella minskningar av anslagen till kultur, idrott och ungdomsverksamhet som föranleds av lotterilagen. I samband med planerna för de offentliga finanserna, statsbudgetarna och tilläggsbudgetarna beslutade regeringen om kompensation till alla verksamheter som finansieras med Veikkaus Ab:s avkastning. Kompensationen har bland annat genomförts så att Finlands Akademis forskningsfinansiering, statsandelarna för teatrar, museer, orkestrar och idrottsutbildningscenter och finansieringen av verkstadsverksamhet för unga och uppsökande ungdomsarbete har övergått till att betalas med allmänna budgetmedel. Dessutom finansierades en del av kompensationen genom en sänkning av lotteriskatten och utnyttjande av outdelad avkastning som hänför sig till social- och hälsovårdsministeriet. 

Avsikten är att ta i bruk en ny finansieringsmodell för verksamhet som finansieras av Veikkaus Ab:s avkastning. Enligt den nya modellen ska verksamheterna finansieras med allmänna budgetmedel inom utgiftsramen från och med ingången av 2024. Med anledning av den nya finansieringsmodellen slopas de i lotterilagen specificerade ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning och fördelningen av finansieringen för olika ändamål. I fortsättningen ska Veikkaus Ab:s avkastning tas in som allmänna medel i statsbudgeten för att användas för budgetenliga ändamål. 

En betydande andel av ändamålen för finansieringen till understödstagare inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde är sådan att de också ingår i statsbudgetens del med allmänna medel. Revideringen möjliggör att finansiering som ska användas till samma ändamål kan budgeteras under samma moment i fortsättningen. Revideringen av strukturen av momenten främjar transparensen i statsbudgeten och främjar sålunda också möjligheten att använda anslagen flexiblare. 

Vid den fortsatta beredningen utreddes två olika finansieringsmodeller, en så kallad lagbaserad modell och en beslutsbaserad. I den lagbaserade modellen skulle en ny lag ha beretts där det skulle ha föreskrivits om statsunderstödsfinansiering till undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet i enlighet med den procentuella fördelning som anges i lagen. Projektgruppen och den parlamentariska uppföljningsgruppen kom fram till att rekommendera den beslutsbaserade modellen där det i samband med statsbudgeten och ramförfarandet beslutas om nivån för statsunderstödsverksamhetens finansiering som helhet och tre ministeriers inbördes andelar. 

Ur undervisnings- och kulturministeriet synvinkel bevarar den lagbaserade modellen verksamhetssätten i stort sett som tidigare i fråga om fördelning av avkastningen och budgetering. Den helhet och de ändamål som finansieras med avkastningen av penningspelsverksamhet borde även i fortsättningen synas som egna helheter i statsbudgeten, vilket inte gör det möjligt att bland annat utveckla momentstrukturen. Inte heller omfördelning av finansieringen mellan de nuvarande understödstagarna för avkastningen av penningspelsverksamhet och de objekt som finansieras med allmänna medel är möjlig på samma sätt som för närvarande. Modellen innebär också det att vissa funktioner fortfarande finansieras från två olika moment. 

Enligt den beslutsbaserade modellen ska det inte längre föreskrivas om ändamålen för och fördelningen av avkastningen av penningspelsverksamhet när det gäller finansiering för främjande av idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst och ungdomsarbete. Verksamheterna finansieras i fortsättningen med anslag under undervisnings- och kulturministeriets huvudtitel. I planen för de offentliga finanserna för 2024–2027 och statsbudgeten för 2024 ingår anslagen i budgetens kapitel under huvudtiteln i enlighet med den fördelning som anges i lotterilagen. Trots att den fördelning som anges i lag inte längre gäller genomförs fördelningen av finansieringen inom huvudtitel 29 enligt de i lag angivna andelarna för vetenskap, konst, motion och idrott samt ungdomsarbete. Fördelningen enligt lotterilagen är av betydelse i det skede när det nya systemet införs. Efter 2024 fattas det beslut om finansieringens nivå, fördelning och ändamål genom ett budgetförfarande. 

I planeringen av ekonomi och verksamhet är det förfarandemässigt ingen betydande skillnad jämfört med förfarandet enligt den gällande lotterilagen. Att Veikkaus Ab:s avkastning blir allmänna medel möjliggör en förenkling av ekonomiplaneringsprocessen och utveckling av momentstrukturen. 

I fråga om undervisnings- och kulturministeriet förtydligar reformen statsbudgetens struktur och möjliggör utveckling av strukturen av moment. Samtidigt förbättras budgetens transparens, eftersom budgetering av vissa verksamheter upphör, såsom budgeteringen av statsandelar och vissa av statens utgifter under två olika moment. Uppföljningen av utgifterna förbättras och ändringen minskar också det administrativa arbetet. 

För undervisnings- och kulturministeriet är den nya finansieringsmodellen förenad med en risk för att regeringen i framtiden exempelvis kan besluta mer flexibelt om ökad finansiering för en sektor på bekostnad av en annan sektor. För att minska denna risk föreslås det i samförståndspromemorian att en parlamentarisk delegation ska inrättas för att följa upp den finansiering som beviljas allmännyttiga sammanslutningar och utvecklingen av verksamheten. 

Inom undervisnings- och kulturministeriets ansvarsområde finns det lagar av typen ramlag för verksamhetsområdena för idrott och ungdomsarbete. Däremot är konsten och kulturen två sektorer som är väldigt mångsidiga till sin natur. Om den finns det därför omfattande och till många delar nyligen reviderad lagstiftning som består av helheter av lagar i fråga om speciallagstiftning om olika ämbetsverk, statsandelssystem och verksamhetsområden, såsom bibliotekslagen (1492/2016), museilagen (314/2019), lagen om främjande av scenkonst (1082/2020), lagen om statlig finansiering för främjande av filmkulturen (1174/2018), lagen om kommunernas kulturverksamhet (166/2019), lagar om stipendium, upphovsrättslagen (404/1961) och andra speciallagar. Efter att ändringen av lotterilagen trätt i kraft och den nya finansieringsmodellen har införts är avsikten att fortsättningsvis bevilja statlig finansiering enligt speciallagstiftning och statsunderstödslagen. Det finns därför inte behov av att stifta en ramlag för konst- och kultursektorn. Det är heller inte meningen att en separat ramlag för främjande av forskning ska beredas, utan den gällande sektorspecifika lagstiftningen och statsunderstödslagen iakttas fortsättningsvis. 

Inom undervisnings- och kulturministeriets ansvarsområde finansieras redan i nuläget en stor del av ändamålen för avkastningen av penningspelsverksamhet också delvis med allmänna budgetmedel. På grund av detta har den lagstadgade fördelningen av avkastningen av penningspelsverksamhet inte varit av lika stor betydelse med tanke på den totala nivån för finansieringen som inom sådana verksamhetsområden som endast finansieras med avkastningen av penningspelsbolaget. Exempelvis finansieringsnivån för konstsektorn har man kunnat höja eller sänka i statsbudgetprocessen genom att kompensera ändringarna i statsandelarna för museer, teatrar och orkestrar genom att anvisa anslag från allmänna budgetmedel. Även de statsandelar och statsunderstöd för ungdomsarbete som avses i ungdomslagen finansieras redan i nuläget i allt större utsträckning på andra sätt än med den avkastning från penningspelbolaget som avses i 17 § i lotterilagen. Till exempel i statsbudgeten för 2022 finansieras över hälften av anslagen för ungdomsarbete med allmänna budgetmedel. 

För Institutet för de inhemska språken förändras inte nuläget, eftersom anslaget för den fasta verksamheten redan från och med 2021 har finansierats uteslutande med anslag under deras egna omkostnadsmoment. Redan då förenklades budgeteringen samtidigt som transparensen ökade. Av den avkastning av penningspelsverksamhet som har riktats till vetenskap har cirka 75 procent på lång sikt använts till forskningsfinansiering för Finlands Akademi. Dessutom har avkastningen av penningspelsverksamhet budgeterats som anslag under momentet. Att koppla avkastningen till Finlands Akademis forskningsfinansiering som grundar sig på en fullmakt har varit en mycket komplicerad process där risken för rena beräkningsfel är stor och där det har varit svårt att få en överblick av antalet fullmakter som kan beviljas forskningsprojekt. I och med reformen budgeteras det anslag som förutsätts för fullmakten för forskningsanslag under ett moment, vilket ökar transparensen och förenklar budgeteringen. I fråga om finansieringen för de aktörer som är forskningspolitiskt betydande möjliggör detta en mer långsiktig och enhetlig verksamhetsmodell. 

De ändringar av teknisk natur som föreslås i fråga om de lagar som gäller undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde har inte faktiska självständiga konsekvenser, utan ändringarna är en följd av de föreslagna ändringarna av lotterilagen, enligt vilka de allmännyttiga ändamål för Veikkaus Ab:s avkastning som anges i 17 § i lotterilagen slopas. I 17 § i lotterilagen föreskrivs det i fortsättningen om upptagande av Veikkaus Ab:s avkastning i statsbudgeten och redovisning av avkastningen. 

3  Förslagen och deras konsekvenser

I denna proposition föreslås det att nio lagar som hör till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde ska ändras så att hänvisningarna till 17 § i lotterilagen stryks som onödiga, eftersom ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning som anges i 17 § i lotterilagen föreslås bli slopade enligt utkastet till regeringens proposition om ändring av lotterilagen. I 17 § i den gällande lotterilagen föreskrivs det om ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning. Enligt paragrafen används 53 procent av Veikkaus Ab:s avkastning för att främja idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst samt ungdomsarbete, 43 procent för att främja hälsa och social välfärd och fyra procent för att främja hästuppfödning och hästsport. 

Enligt regeringspropositionen om ändring av lotterilagen är avsikten att ta i bruk en ny finansieringsmodell för verksamhet som finansieras av Veikkaus Ab:s avkastning. Enligt den nya modellen ska verksamheterna finansieras med allmänna budgetmedel inom utgiftsramen från och med ingången av 2024. Med anledning av den nya finansieringsmodellen slopas de i lotterilagen specificerade ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning och fördelningen av finansieringen för olika ändamål. I fortsättningen ska Veikkaus Ab:s avkastning tas in som allmänna medel i statsbudgeten för att användas för budgetenliga ändamål. Enligt regeringspropositionen om ändring av lotterilagen ändras bestämmelserna om ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning, upptagande av avkastningen i statsbudgeten och redovisningen av avkastningen så att de överensstämmer med den nya finansieringsmodellen. Enligt den ovannämnda propositionen föreslås det att 17 § i lotterilagen ändras så att den i fortsättningen innehåller bestämmelser om upptagande av Veikkaus Ab:s avkastning i statsbudgeten och redovisning av avkastningen. 

I 17 a § i den gällande lotterilagen föreskrivs det om ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Enligt regeringspropositionen om ändring av lotterilagen föreslås paragrafen bli upphävd och inte heller någon annanstans i lagstiftningen föreskrivs det i fortsättningen om fördelningen av finansieringen mellan främjande av idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst och ungdomsarbete. Verksamheterna finansieras i fortsättningen med anslag under undervisnings- och kulturministeriets huvudtitel. 

I fråga om lagarna inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde föreslås det i denna proposition att 23 § i lagen om fritt bildningsarbete, 16 § i idrottslagen, 26 § i ungdomslagen, 11 § i lagen om Centret för konstfrämjande, 10 § 2 mom. i lagen om främjande av scenkonst, 8 § i lagen om Institutet för de inhemska språken och 10 § i lagen om statsbidrag till privata arkiv upphävs. Dessutom föreslås det att 4 § i lagen om extra pension för idrottsutövare och 4 § i lagen om ombildning av Institutet för Ryssland och Östeuropa till stiftelse ändras så att hänvisningarna till 17 § i lotterilagen och till penningspelsbolagets avkastning enligt den paragrafen stryks i de nämnda paragraferna. 

I lagen om Institutet för de inhemska språken kan 8 § strykas i sin helhet och 10 § i lagen om statsbidrag till privata arkiv likaså, eftersom det inte heller behövs några hänvisningar i paragraferna till användningen av anslagen i statsbudgeten. Finansieringen av myndigheternas verksamhet grundar sig på en budgetlag och på förordningen om statsbudgeten. I fråga om privata arkiv finns det i 2 § i den lag som gäller dem en tillräcklig hänvisning till det anslag som tagits in i statsbudgeten för detta ändamål. 

I och med de tekniska ändringar som görs i de ovannämnda lagarna motsvarar lagstiftningen inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde den nya finansieringsmodellen när hänvisningarna till lotterilagen stryks i lagarna. 

Efter att ändringen av lotterilagen trätt i kraft och den nya finansieringsmodellen har införts är avsikten att fortsättningsvis bevilja statlig finansiering enligt speciallagstiftning och statsunderstödslagen. 

4  Remissvar

De föreslagna paragrafändringarna understöddes av majoriteten av understödstagarnas intresseorganisationer, enskilda understödstagare och övriga remissinstanser.  

Inrikesministeriet fäste i sitt yttrande vikt vid de begrepp som användes i motiveringen. Formuleringen ”redovisning av vinsten” borde användas istället för ”Veikkaus Ab:s avkastning”, så att propositionen bättre motsvarar lagstiftningen om bokföring. Dessutom ansåg inrikesministeriet att det under beredningen av de ändringar av lotterilagen som den nya finansieringsmodellen förutsätter hade uttryckts en oro över att den nya finansieringsmodellen kan ha indirekta negativa konsekvenser för säkerheten och också för människors sociala välfärd om finansieringen för de aktörer som finansieras med avkastning av penningspel minskar i den nya finansieringsmodellen. 

Finansministeriet lyfte fram att de hänvisningar till 17 § i lotterilagen som finns i den gällande lagstiftningen för undervisnings- och kulturministeriet är möjliggörande till sin karaktär, inte förpliktande. Bestämmelsens ordalydelse är skriven i formen ”kan beviljas/användas” eller ”riktas i första hand till”. På grund av detta kan det vara ändamålsenligt att i den fortsatta beredningen bedöma om det är nödvändigt att bereda ändringarna inom samma tidtabell som ändringarna av lotterilagen eller om det kan räcka att eventuella ändringar genomförs i sinom tid i samband med de ändringar som också annars skulle göras i den ifrågavarande lagstiftningen. 

Arbets- och näringsministeriets ansåg att om kriterierna för statligt understöd uppfylls kan understöd inte beviljas och en bindande konstituerande bestämmelse om ett stödprogram som finansieras med statliga medel kan inte sättas i kraft förrän det statliga stödets förenlighet med den inre marknaden har säkerställts. Den myndighet som beviljar understöd eller bestämmer om stödprogrammet ska före beviljandet av understödet utreda om understödet är förenligt med den inre marknaden. I utkastet till regeringspropositionen borde det direkt konstateras att beviljande av understöd så som budgeterats förutsätter en noggrann bedömning av EU:s regler om statligt stöd, eller så borde denna bedömning göras direkt i regeringspropositionen. 

Finansministeriets synpunkt på behovet av lagändringar i detta skede är i sig motiverad, men i beredningen av ändringarna av lotterilagen har man utgått från att ändringarna görs enligt samma tidtabell för alla förvaltningsområden. När det gäller arbets- och näringsministeriet iakttagelse om behovet av bedömning av reglerna om statligt stöd kan det konstateras att det i denna proposition inte är fråga om att föreskriva om nya understödsprogram, eftersom de föreslagna tekniska ändringarna inte ens gäller beviljande av understöd eller de omständigheter eller grunder som hänför sig till anvisande av understöd. I undervisnings- och kulturministeriets understödsprocess beaktas EU:s regler om statligt stöd och EU:s konkurrensregler samt de nationella bestämmelser som gäller detta. 

5  Ikraftträdande

Lagarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024 samtidigt som ändringarna av lotterilagen. 

6  Förhållande till andra propositioner

Propositionen hänför sig till regeringens proposition om ändring av lotterilagen (RP 255/2022) och avses bli behandlad i samband med den.