Allmänt
I propositionen föreslås ändringar i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, en lag om ändring av lagen om utkomstskydd för arbetslösa, lagen om ordnande av arbetskraftsservice, lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice och lagen om ett kommunförsök som gäller främjande av sysselsättningen. De föreslagna ändringarna gäller beloppet av inkomstrelaterad dagpenning, vad som tillgodoräknas i arbetsvillkoret för löntagare samt kommunernas skyldighet att ordna möjlighet till rehabilitering, utbildning eller arbete för vissa arbetslösa arbetssökande.
Till bestämmelserna om beloppet av inkomstrelaterad dagpenning fogas två nivåer som sänker den inkomstrelaterade dagpenningen. Beloppet av den inkomstrelaterade dagpenningen förblir oförändrat de 40 första arbetslöshetsdagarna under maximitiden. Därefter sänks dagpenningsbeloppet med 20 procent. Denna sänkta dagpenning betalas till dess att inkomstrelaterad dagpenning har betalats för sammanlagt 170 arbetslöshetsdagar. Därefter sjunker dagpenningen med 25 procent från sitt ursprungliga belopp.
De bestämmelser om löntagares arbetsvillkor som ligger till grund för arbetslöshetsdagpenningen ska ändras så att lönesubventionerat arbete i fortsättningen i regel inte alls tillgodoräknas i arbetsvillkoret. Trots huvudregeln ska lönesubventionerat arbete som avtalats för att sysselsätta en person med funktionshinder och lönesubventionerat arbete som avtalats för att sysselsätta en långtidsarbetslös som fyllt 60 år dock tillgodoräknas i arbetsvillkoret. Då ska emellertid de första 10 månaderna av lönesubventionerat arbete inte tillgodoräknas i arbetsvillkoret. I dessa situationer ska på motsvarande sätt som i nuläget 75 procent av de månader som tillgodoräknas i arbetsvillkoret beaktas i arbetsvillkoret.
Vidare föreslås det i propositionen att vissa åldersbundna undantag inom utkomstskyddet för arbetslösa slopas. I löntagares arbetsvillkor ska inte tillgodoräknas sådana möjligheter till rehabilitering, utbildning eller arbete som kommunerna är skyldiga att ordna för arbetslösa arbetssökande som uppfyller villkoren i fråga om ålder och vilkas rätt till arbetslöshetsdagpenning för löntagare håller på att upphöra. Eftersom lönesubventionerat arbete eller service som ordnas på grundval av en sådan skyldighet i fortsättningen inte ska kunna tillgodoräknas i arbetsvillkoret, föreslås det att bestämmelserna om kommunens skyldigheter upphävs. Likaså ska de skyddande bestämmelser som gäller beloppet av inkomstrelaterad dagpenning och som hänför sig till dessa åldersrelaterade undantagsbestämmelser upphävas. Enligt propositionen upphävs också den skyddande bestämmelse som gäller personer som fyllt 58 år och enligt vilken nivån på inkomstrelaterad dagpenning för löntagare eller företagare inte kan sjunka, om personen uppfyller arbetsvillkoret efter att ha uppnått den nämnda åldern.
Syftet med propositionen är att förenkla systemet med utkomstskydd för arbetslösa och öka sysselsättningen genom att förbättra de ekonomiska incitamenten för sysselsättning. Genom åtgärderna eftersträvas en utgiftsanpassning på cirka 276 miljoner euro netto samt en sysselsättningsökning med cirka 18 700 personer. Ökningen av sysselsättningen beräknas stärka de offentliga finanserna med cirka 458 miljoner euro. Sammantaget beräknas de offentliga finanserna stärkas med cirka 734 miljoner euro. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet går in på ärendet i fråga om sitt eget ansvarsområde.
Konsekvenser för sysselsättningen
De viktigaste förslagen som påverkar sysselsättningen i propositionen är graderingen av det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa enligt arbetslöshetsperiodens längd, slopandet av vissa åldersrelaterade undantag i anslutning till inkomstrelaterad dagpenning och de ändringar som görs i arbetsvillkoret för lönesubventionerat arbete.
Finansministeriet har gjort en bedömning av ändringarnas sysselsättningseffekter. Alla reformer har bedömts ha sysselsättningsfrämjande effekter, av vilka de klart största hänför sig till graderingen av det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa (12 800 personer) och nedläggningen av det garanterade arbetet (3 500 personer). När det gäller de övriga ändringarna (slopandet av tillgodoräknande av service i arbetsvillkoret, upphävandet av skyddsregeln för 58-åringar och slopandet av tillgodoräknande av lönesubventionerat arbete i arbetsvillkoret) har sysselsättningseffekten av varje ändring beräknats bli mindre än 1 000 personer. Totalt väntas ändringarna öka sysselsättningen med cirka 18 700 personer.
Vid bedömningen av sysselsättningseffekterna har man i fråga om olika ändringar använt liknande metoder och i bedömningarna har man använt resultaten från tidigare empiriska undersökningar om hur nivån på utkomstskyddet för arbetslösa inverkar på arbetslöshetens längd. Enligt utredning till utskottet har utkomstskyddets varaktighet och nivå enligt tidigare omfattande forskningslitteratur betydelse för arbetslöshetsperiodernas längd på så sätt att en bättre nivå och en längre ersättningsperiod leder till längre arbetslöshetsperioder. I enlighet med propositionen (s. 89—94) påpekar utskottet dock att bedömningarna av konsekvenserna med avseende på sysselsättningen är approximativa, för olika målgruppers reaktioner på ändringarna i incitamenten kan skilja sig från varandra och de resultat som ligger till grund för bedömningarna kan härröra från undersökningar som kunnat ha en väldigt annorlunda utformning än vad som gäller i den nu aktuella situationen.
Hur lönesubventionerat arbete tillgodoräknas i arbetsvillkoret
Bestämmelser om hur lönesubventionerat arbete tillgodoräknas i löntagares arbetsvillkor finns i 5 kap. 4 a § 1 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Med lönesubventionerat arbete avses arbete som stöds med lönesubvention enligt 7 kap. i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice, sysselsättningsstöd för personer som fyllt 55 enligt 7 a kap., subvention enligt 11 kap. 1 § 4 mom. (stöd till kommunen för tiden med sysselsättningsskyldighet) samt sysselsättning inom statsförvaltningen. Gemensamt för de här stödformerna är att de beviljas för att anställa en person som hör till en i lagen definierad målgrupp hos en arbetsgivare som helt eller delvis kompenseras för lönekostnaderna. Sysselsättning inom statsförvaltningen kommer att upphöra med stöd av tidigare antagna lagar och statsbudgeten. Sysselsättningsanslag kan anvisas för lönekostnader som föranleds av sysselsättning inom statsförvaltningen högst till den 30 september 2024.
Av lönesubventionerat arbete tillgodoräknas i nuläget 75 procent i arbetsvillkoret för arbetstagare. Enligt propositionen ska lönesubventionerat arbete härefter i regel inte alls tillgodoräknas i arbetsvillkoret. Trots huvudregeln ska lönesubventionerat arbete som avtalats för att sysselsätta en person med funktionshinder och lönesubventionerat arbete som avtalats för att sysselsätta en långvarigt arbetslös som fyllt 60 år dock tillgodoräknas i arbetsvillkoret. Då ska emellertid de första 10 månaderna av lönesubventionerat arbete inte tillgodoräknas i arbetsvillkoret.
Syftet med de föreslagna ändringarna är i synnerhet att förbättra incitamenten för sysselsättning på den öppna arbetsmarknaden. Med ändringarna vill man också förebygga en spiral där man genom sysselsättning som stöds med offentliga medel förnyar rätten till arbetslöshetsdagpenning, varefter det att maximitiden för denna uppnåtts sedan åtföljs av att arbetsvillkoret uppfylls på nytt genom sysselsättning som stöds med offentliga medel. Enligt propositionen jämställs lönesubventionerat arbete i och med ändringarna i högre grad med andra sådana tjänster som ingår i uppdraget att ordna offentlig arbetskraftsservice och där deltagande inte tillgodoräknas i arbetsvillkoret.
Vid utskottets sakkunnigutfrågning har ändringarna kritiserats bland annat för att de särbehandlar arbetstagare som arbetar i lönesubventionerat arbete i förhållande till andra arbetstagare. Ändringarna har dessutom ansetts göra det mindre attraktivt att arbeta med lönesubvention. Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att de föreslagna ändringarna kan inverka på mängden lönesubventionerat arbete. Ur en arbetslös arbetssökandes synvinkel blir det lönesubventionerade arbetet mindre fördelaktigt jämfört med arbete som inte stöds med lönesubvention eller sysselsättningsstöd för personer som fyllt 55 år. Detta kan i viss mån minska de arbetssökandes vilja att söka sig till eller ta emot arbete där arbetsgivaren förutsätter lönesubvention. Eftersom lönen för arbete i regel överstiger arbetslöshetsförmånens belopp och lönesubventionerat arbete kan främja sysselsättning också på längre sikt, är det dock fortfarande ekonomiskt lönsamt att ta emot lönesubventionerat arbete i de flesta situationer. Dessutom kan ändringen minska läckageeffekten där subvention beviljas för ett anställningsförhållande som skulle ha uppkommit utan att lönesubvention beviljas.
Från ingången av 2025 kommer de kommunbaserade arbetskraftsmyndigheterna att svara för beviljandet av lönesubvention. Kommunernas verksamhet styrs av finansieringsansvaret för arbetslöshetsförmånerna. Ansvaret ökar stegvis när arbetslösheten drar ut på tiden. Den beräkning av dagarna som ligger till grund för nivån på finansieringsansvaret börjar löpa från början när personen uppfyller arbetsvillkoret för löntagare. Om arbetsvillkoret inte kan uppfyllas genom lönesubventionerat arbete, har kommunen inte intresse av att bevilja lönesubvention endast för att bli befriad från finansieringsansvaret, utan som incitament fungerar effekterna av det lönesubventionerade arbetet. Då blir det lönesubventionerade arbetet ur arbetskraftsmyndighetens synvinkel en tjänst jämförbar med annan offentlig arbetskraftsservice. De föreslagna ändringarna kan således förbättra effekterna av det lönesubventionerade arbetet och främja allokeringen av resurser till mer effektiva tjänster än tidigare.
Följaktligen kan man förvänta sig att det lönesubventionerade arbetet minskar särskilt i fråga om sådant lönesubventionerat arbete vars effekter har varit svaga. Enligt utredning till utskottet har många inhemska och internationella undersökningar visat att sysselsättningseffekterna av att sysselsätta personer inom den offentliga sektorn är små eller att det inte kan påvisas några statistiskt signifikanta effekter. Också i fråga om den tredje sektorn och särskilt i fråga om 100-procentig lönesubvention är sysselsättningen efter lönesubventionsperioden mindre än i fråga om dem som sysselsatts i företag. Förslaget kan således ha konsekvenser för möjligheterna för kommunerna och aktörerna inom tredje sektorn att sysselsätta personer med lönesubvention.
Upphävandet av bestämmelserna om sysselsättningsskyldighet
Enligt propositionen ska det i arbetsvillkoret inte tillgodoräknas sådana möjligheter till rehabilitering, utbildning eller arbete som kommunerna eller arbets- och näringsbyråerna är skyldiga att ordna för arbetslösa arbetssökande som uppfyller villkoren i fråga om ålder och vilkas rätt till arbetslöshetsdagpenning för löntagare håller på att upphöra. Eftersom lönesubventionerat arbete eller service som ordnas på grundval av en sådan skyldighet i fortsättningen inte ska kunna tillgodoräknas i arbetsvillkoret, föreslås det att bestämmelserna om kommunens och arbets- och näringsbyråns skyldigheter upphävs till denna del. Bestämmelserna har syftat till att garantera personer som fyllt 57 år möjlighet att behålla sin rätt till arbetslöshetsdagpenning genom service eller lönesubventionerat arbete när maximitiden för dagpenningen gått ut, om personen inte har rätt till dagpenning för tilläggsdagar. Rätten till tilläggsdagar avskaffas stegvis, så antalet personer som omfattas av den ovan beskrivna regleringen beräknas öka stegvis fram till 2029.
I tidigare ändringar som gällt tillgodoräknandet av lönesubventionerat arbete i arbetsvillkoret har det i fråga om sysselsättningsskyldigheten gjorts ett undantag från huvudregeln på så sätt att arbetet fullt ut har tillgodoräknats i arbetsvillkoret under tiden för sysselsättningsskyldigheten även i det fall att övrigt lönesubventionerat arbete tillgodoräknats bara till viss del. Enligt arbets- och näringsministeriets arbetsförmedlingsstatistik och Statistikcentralens sysselsättningsstatistik får bara en obetydlig del av dem som varit sysselsatta inom ramen för sysselsättningsskyldigheten jobb efter perioden med sysselsättningsskyldighet trots att en stor del av dem har arbetat på heltid eller nästan på heltid cirka två år innan perioden med garanterat arbete inletts. Enligt utredning till utskottet har det därför inte ansetts motiverat att med tanke på sysselsättningseffekterna föreskriva om undantag i fråga om sysselsättningsskyldigheten.
Upphävandet av sysselsättningsskyldigheten minskar kommunernas uppgifter och sänker deras utgifter med ett belopp som motsvarar de årliga nettokostnaderna för sysselsättningsskyldigheten. Av statistiken går det inte att utläsa i vilken utsträckning personer sysselsatta i garanterat arbete har sådana arbetsuppgifter som kommunerna i vilket fall som helst behöver arbetskraft för. Slopandet av skyldigheten minskar faktiskt kommunernas kostnader till den del som kommunerna har skapat arbetsplatser endast för att fullgöra skyldigheten. Eftersom bara en liten del fått jobb efter perioden med garanterat arbete, bedöms det att avsaknaden av en sysselsättningsperiod inte har någon betydande negativ sysselsättningseffekt. Men bestämmelserna har en negativ inverkan på beloppet av den arbetslöshetsförmån som personerna får och därigenom på deras försörjning, eftersom sysselsättningsskyldigheten har gällt personer som fyllt 57 år och vars maximitid för arbetslöshetsdagpenning har gått ut. Å andra sidan kan incitamenten att söka arbete på den öppna arbetsmarknaden öka när de disponibla inkomsterna minskar eller det finns risk för att de gör det.
Jämställdhet
I propositionen granskas förslagens mål och konsekvenser. Utöver andra konsekvenser har konsekvenserna granskats på ett heltäckande sätt också med tanke på likabehandling och jämställdhet mellan könen. Särskilt med tanke på jämställdheten mellan könen kan det bedömas att fördelningen av konsekvenserna åtminstone delvis har samband med en starkt könsbunden arbetsmarknad.
Av propositionen framgår att cirka 108 000 personer fick inkomstrelaterad dagpenning i slutet av 2022. Av dessa hade 45 000 personer fått dagpenning för 41–170 dagar och 41 000 personer för mer än 170 dagar. I praktiken inverkar sänkningen av den inkomstrelaterade dagpenningen på nästan 80 procent av de arbetslösa. Enligt propositionen sjunker den genomsnittliga fullständiga dagpenningen med cirka 300 euro i månaden då graderingen är 20 procent och med cirka 330 euro i månaden då graderingen är 25 procent. Graderingen beräknas sällan betyda mycket stora inkomstbortfall, dvs. på mer än 10 procent, i hushållens disponibla inkomster. Till hushåll med inkomstbortfall på över 10 procent hör omkring 10 000 personer, av vilka omkring hälften är ensamboende och hör till åldersgruppen 35–64 år. Konsekvenserna är störst i de tredje och fjärde lägsta inkomstdecilerna.
Graderingen av den inkomstrelaterade dagpenningen bedöms drabba män något mer än kvinnor. Av dem som är föremål för graderingar uppskattas sammanlagt omkring 56 procent vara män. Detta beror på att kvinnor som får inkomstrelaterad dagpenning oftare arbetar deltid och får jämkad dagpenning, varvid deras arbetsvillkor uppfylls oftare under den tid de får förmånen. Å andra sidan drar arbetslösheten ut på tiden oftare bland män än bland kvinnor. Konsekvenserna är i genomsnitt större för männen också i reda pengar, eftersom männens dagpenningar i genomsnitt är högre.
För betalning av inkomstrelaterad dagpenning till nedsatt belopp föreslås en övergångsbestämmelse som bedöms påverka i synnerhet kvinnornas ställning. Om arbetsvillkoret har uppfyllts före den 2 september 2024, men inledandet av utbetalningen av godtagbar orsak skjuts upp till tiden därefter, ska betalning av inkomstrelaterad dagpenning till nedsatt belopp inte tillämpas. I propositionens konsekvensbedömning nämns familjeledigheter som exempel på godtagbara orsaker, och därför skyddar bestämmelsen särskilt kvinnornas inkomstrelaterade dagpenninga.
Av dem som inleder lönesubventionerat arbete är årligen cirka 53–55 procent män och cirka 45–47 procent kvinnor. I fråga om dem som sysselsatts inom kommunsektorn har både männens och kvinnornas andel av de sysselsatta varierat mellan cirka 48 och 52 procent. I fråga om dem som sysselsatts inom tredje sektorn har männens andel varierat mellan cirka 45 och 49 procent och kvinnornas andel mellan cirka 51 och 55 procent. Beviljandet av lönesubvention förutsätter att den arbetssökande är arbetslös. Männens andel av de arbetslösa arbetssökandena har varit cirka 1–2 procentenheter högre än männens andel av dem som inlett lönesubventionerat arbete. I fråga om dem som sysselsatts i garanterat arbete har männens andel de senaste åren varit cirka 1–3 procentenheter lägre än i allt lönesubventionerat arbete.
De föreslagna ändringarna påverkar i synnerhet dem som är sysselsatta i garanterat arbete samt andra som är sysselsatta inom kommunsektorn och tredje sektorn. Av dem som sysselsätts inom dessa sektorer är andelen kvinnor högre jämfört med dem som sysselsätts i företag. Kvinnorna är också något överrepresenterade i lönesubventionerat arbete jämfört med kvinnornas andel av alla arbetslösa arbetssökande. Slopandet av sysselsättningsskyldigheten och de föreslagna ändringarna i fråga om tillgodoräknandet av lönesubventionerat arbete i arbetsvillkoret kan således ha större konsekvenser för kvinnor än för män.