Bakgrund och mål

I propositionen föreslås det att det stiftas en ny bygglag. Förslaget har flera mål: Bekämpningen av klimatförändringen ska bli en del av bygglagstiftningen genom att det införs bestämmelser om nya väsentliga tekniska krav på byggnadens livscykel och låga koldioxidutsläpp. Avsikten är att göra byggandet smidigare genom ett enklare tillståndssystem och en högre tillståndströskel. Avsikten är att förbättra byggkvaliteten genom att föreskriva att den huvudansvariga aktören ansvarar för genomförandet som helhet. Dessutom ska det skapas ett kompetensregister över kompetenser hos projekterare och arbetsledare. 

Ekonomiutskottet har bedömt den föreslagna regleringen med avseende på sitt ansvarsområde med särskild fokus på förslagets ekonomiska konsekvenser, frågor som gäller byggnaders energiprestanda och den administrativa börda som regleringen medför. 

Den byggda miljöns ekonomiska betydelse, hållbart byggande och livscykeltänkande

Den byggda miljön är ur såväl enskilda konsumenters som samhällsekonomins synvinkel den mest betydande förmögenhetsposten i Finland; den har uppskattats utgöra över 80 procent av nationalförmögenheten. Dess andel av investeringarna är 60 procent och 15 procent av bruttonationalprodukten. Dess andel av sysselsättningen är 20 procent. Den svarar för en andel på 35 procent av energiförbrukningen. Detta understryker vikten av byggreglering som en del av den ekonomiska verksamhets- och investeringsmiljön. Regleringen av byggandet är av särskild betydelse både som en möjliggörare av investeringar och som ett eventuellt hinder eller farthinder för investeringar. Den har också en betydande inverkan på utvecklingen och bevarandet av nationalförmögenhetens värde. Regleringen påverkar också produktiviteten inom byggnadssektorn och kostnaderna för företagen och konsumenterna. Vikten av utvecklingen av en möjliggörande och teknikneutral regleringsmiljö framhävs också av att arbetsproduktiviteten inom byggnadssektorn inte har ökat under de senaste fyrtio åren. 

Klimatförändringen, den gröna omställningen och den aktuella situationen på energimarknaden framhäver också sambandet mellan byggande och energipolitik. Det faktum att hållbart byggande är en utgångspunkt för regleringen gynnar både klimatmålen och bevarandet av nationalförmögenheten, om det genomförs på rätt sätt. 

Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att genomföra kostnadseffektiva investeringar i energiprestandan; sådana investeringar genomförs i regel redan på marknadsvillkor. I bestämmelserna om energiprestandan är det väsentligt att undvika alltför detaljerade normer som leder till att fungerande byggnadsdelar måste rivas. Ekonomiutskottet anser att livscykeltänkandet är centralt i detta avseende. Nybyggen orsakar alltid större koldioxidutsläpp i början av byggnadens livscykel än under resten av deras livscykler. När man i stället för att renovera börjar bygga nytt, syns fördelarna med energisparandet först på längre sikt. Ur denna synvinkel och också med beaktande av byggnadsskyddet anser ekonomiutskottet att det är viktigt att lagstiftningen i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till att det bör vara möjligt att renovera och att renoveringsmöjligheten ska samordnas med energieffektivitetsmålen. 

I och med den rådande energikrisen har värmelagrande spisar blivit ett alternativ till eluppvärmning, när det har varit möjligt. För att öka försörjningsberedskapen uppmanar ekonomiutskottet miljöutskottet att bedöma om regleringen tydligare än i propositionen bör styra till byggande av värmelagrande eldstäder, tillhörande teknisk beredskap eller något annat alternativt energisystem. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet är det inte meningen att den föreslagna regleringen blir ett hinder för sanering av oskadade byggnadsdelar, till exempel gamla fönster. Enligt utredning till ekonomiutskottet kommer största delen av sådana underhållsreparationer inte att omfattas av bestämmelserna om byggnadstillstånd, och avsikten är inte att göra dessa reparationer mer tillståndspliktiga eller kräva att de ska förbättra energiprestandan. 

Utskottet noterar dock att även om det inte heller i samband med sådana fönsterreparationer som kräver byggnadstillstånd enligt den tillämpliga förordningen av miljöministeriet ingår någon egentlig skyldighet att förbättra energiprestandan, står det i 37 § i den nu föreslagna bygglagen: "När en byggnad repareras eller ändras eller dess användningsändamål ändras på ett sätt som kräver bygglov, ska dess energiprestanda förbättras om det är tekniskt, funktionellt och ekonomiskt genomförbart." 

Med stöd av 30 § i den föreslagna bygglagen kan det ursprungliga byggsättet inte iakttas, om det någon annanstans i lag ställs ett sådant krav på förbättrad energiprestanda som inte kan genomföras med iakttagande av det gamla byggsättet. Också enligt motiveringen till bestämmelsen åsidosätter kravet på förbättrad energiprestanda möjligheten att reparera en byggnad med iakttagande av det ursprungliga byggnadssättet när det inte är möjligt att förbättra energiprestandan på det sättet. Ekonomiutskottet uppmanar med eftertryck miljöutskottet att bedöma hur regleringen inom ramen för handlingsutrymmet för EU-regleringen kan preciseras så att regleringen också gör det möjligt att hålla fast vid det ursprungliga byggsättet i samband med reparationer som kräver bygglov i större utsträckning än enligt den nu föreslagna 30 §. 

Enligt 2 punkten i 42 § 3 mom. i den föreslagna bygglagen behövs bygglov för reparationer när reparationer eller ändringar av klimatskalet eller byggnadens installationssystem kan ha stor inverkan på byggnadens energiprestanda eller på energi- och miljökonsekvenserna under byggnadens hela livscykel. Den första delen av punkten innebär att behovet att i enlighet med direktivet om byggnaders energiprestanda se till att förbättra energiprestandan vid reparation av en byggnad nämns i lagen. Bygglov behövs för reparationer eller ändringar också när de kan ha stor inverkan på energiförbrukningen under byggnadens hela livscykel eller konsekvenser som hänför sig till belastningen av miljön. Enligt motiveringen till bestämmelsen är det fråga om att beakta låga koldioxidutsläpp och livscykeltänkande i anslutning till bekämpningen av klimatförändringen. Ekonomiutskottet påpekar att skrivsättet är tämligen vagt och lämnar rum för tolkning och att motiveringen är knapphändig. Detta lämnar det öppet om man med stöd av bestämmelsen kan kräva byggnadstillstånd också för relativt små ändringsarbeten, till exempel installation av en luftvärmepump, som dock kan ha en betydande inverkan på energiförbrukningen under byggnadens livscykel. Ekonomiutskottet pekar på behovet av att säkerställa att regleringen är noggrant avgränsad också med avseende på byggherrarnas och konsumenternas rättsskydd. 

Vid sakkunnigutfrågningen har kravet på bygglov för offentliga konstruktioner för allmänheten som är avsedda för minst fem personer ansetts vara för lågt. Ekonomiutskottet föreslår därför att miljöutskottet överväger att ändra punkten så att den blir mer tillåtande. 

Tillståndssystemet och den administrativa bördan

Förslaget syftar till smidigare tillståndsförfaranden genom att förenkla tillståndssystemet, höja tillståndströskeln och erbjuda möjligheten att separat avgöra den prövning av förutsättningarna för placering som ingår i bygglovet. Bygglovet och åtgärdstillståndet i den gällande markanvändnings- och bygglagen ska slås samman till ett tillstånd, det vill säga bygglov. I propositionen förutspås processen bli smidigare när det inte behövs någon övervägning mellan två olika slags tillstånd. Tillståndströskeln för bygglov blir högre jämfört med nuläget, eftersom det i lagen föreskrivs om vilka projekt som behöver tillstånd. I fråga om andra byggprojekt kan kommunen i byggnadsordningen bestämma att tillstånd inte behövs, om projektet är ringa. 

Ekonomiutskottet välkomnar en höjning av tillståndströskeln. Antalet tillstånd kan sjunka med upp till en tredjedel, och en höjning av tröskeln skulle medföra besparingar för dem som påbörjar byggprojekt. Även om regleringen minskar behovet av rutinmässig tillståndsbehandling hos myndigheterna, kan den å andra sidan också bedömas öka behovet av efterkontroll, rådgivning och kartläggning av byggnadsuppgifter, eftersom man också vid byggande av byggnader som understiger tillståndströskeln ska iaktta bestämmelserna och föreskrifterna om byggande och till exempel de särskilda bestämmelserna om strandbyggande. Utöver den nu föreslagna höjningen av tillståndströskeln bör man sträva efter att öka flexibiliteten i fråga om omvandlingar, till exempel att underlätta ändringen av byggnadernas användningsändamål, vilket också ligger i linje med det ovannämnda livscykeltänkandet. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning framfördes mycket stark kritik mot sättet att bereda förslaget samt den föreslagna regleringens struktur och konsekvenser. Att den helhet som gäller planering, byggande och digitalisering av den byggda miljön splittras i olika lagar ansågs vara särskilt oroväckande. Samtidigt har det framförts att införandet av nya krav på koldioxidneutralitet, materialeffektivitet och digitalisering i lagen skulle medföra nya krav både för aktörerna inom byggbranschen och för myndigheterna, vilket skulle kunna strida mot målet att göra tillståndsförfarandena smidigare. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har det också framförts att särskilt de nya typer av utredningar som ingår i regleringen samt bestämmelserna om ansvariga parter och informationsmodeller medför en större administrativ börda än för närvarande. Samtidigt kvarstår de nuvarande kraven vid sidan av de nya kraven. I samband med behandlingen av bygglov ska det förutsättas att en klimatdeklaration och en materialspecifikation lämnas in. Dessutom bör det för byggprojekt utöver projekterare och arbetsledare utses en ny ansvarig aktör, en så kallad huvudansvarig aktör. Nytt är också att man utöver huvudritningarna ska lämna myndigheten en informationsmodell, det vill säga en projekteringsmodell. Utöver dessa ska det på samma sätt som för närvarande utarbetas huvudritningar. Dessutom ska specialbeskrivningarna i regel lämnas in till myndigheten, medan det för närvarande särskilt bestäms i tillståndet vilka specialbeskrivningar som ska lämnas in. En informationsmodell, det vill säga en as built-modell, ska också lämnas in för byggnaden före slutsynen. 

Ekonomiutskottet betonar att man i regleringen av byggandet kritiskt bör bedöma regleringens kumulativa sammantagna konsekvenser och undvika överlappande utredningsskyldigheter. Om de krav och utredningsskyldigheter som beskrivs ovan inte kan lindras i samband med behandlingen av den nu aktuella lagstiftningshelheten, bör man åtminstone se till att det finns tillräckliga resurser och anvisningar för tillståndsbehandlingen, så att regleringen inte leder till att tillståndsbehandlingen fördröjs. Ekonomiutskottet uppmanar miljöutskottet att också bedöma om den föreslagna övergångsperioden är tillräcklig särskilt med tanke på ibruktagandet av digitala system, givandet av anvisningar för processerna och en smidig tillståndsbehandling. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet är det osäkert om syftena med regleringen uppnås när det gäller att göra tillståndsprövningen smidigare, förtydliga ansvaren och genomföra livscykeltänkandet i praktiken. En del av regleringsförslagen förverkligar dessa mål, men risken är att det stiftas nya skyldigheter och att den administrativa bördan ökar på annat håll. Sammantaget är det enligt propositionen svårt att bedöma de sammantagna konsekvenserna av den föreslagna regleringen samt kostnaderna för konsumenter och företag. Ekonomiutskottet ser kritiskt på att bedömningen av propositionens ekonomiska konsekvenser är bristfällig. Ekonomiutskottet noterar också att det med stöd av den föreslagna regleringen i fortsättningen kommer att utfärdas ett stort antal förordningar som ännu är under beredning och som i många avseenden slutligen bestämmer de faktiska kostnaderna för och konsekvenserna av den föreslagna regleringen. Regleringens konsekvenser för tillståndsprocessernas längd och smidighet bör följas upp, och utifrån erfarenheterna bör det i tillståndsprocessen gallras bort eventuella överlappande utredningsskyldigheter som orsakar regleringsbörda.