Allmänt
De föreslagna ändringarna gäller det nationella genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/882 om tillgänglighetskrav för produkter och tjänster (nedan tillgänglighetsdirektivet). Tillgänglighetsdirektivet kräver att de nationella bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet tillämpas i medlemsländerna från och med den 28 juni 2025.
Tillgänglighetskraven ska tillämpas på såväl offentliga som privata aktörer när dessa tillhandahåller i konsumentskyddslagen (38/1978) avsedda konsumenter produkter eller tjänster som hör till tillämpningsområdet för lagstiftningen om tillgänglighet.
I överensstämmelse med det som sägs i propositionen kan en stärkt och harmoniserad reglering om tillgänglighetskrav för produkter och tjänster stödja marknadens funktion och säkerställa rörligheten för och tillgången på tillgängliga produkter och tjänster inom hela EU. Samtidigt främjas innovationer som gäller tillgängliga produkter och den sysselsättning och ekonomiska tillväxt som anknyter till produktionen av dem. Tillämpningsområdet enligt propositionen har samma omfattning som tillgänglighetsdirektivet, eftersom det är fråga om ett direktiv som harmoniserar den inre marknaden.
Tillgänglighetsdirektivet och den anknytande nationella lagstiftningen bidrar till genomförandet av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Främjad tillgänglighet stärker tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och mänskliga rättigheterna för personer med funktionsnedsättning. Genomförandet av tillgänglighetsdirektivet förbättrar jämlikheten avsevärt och främjar i synnerhet möjligheterna för personer med funktionsnedsättning till ett självständigt liv.
Sammantaget anser ekonomiutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.
Utlåtanden från andra utskott
Ekonomiutskottet har fått utlåtande av kommunikationsutskottet (KoUU 19/2022 rd), förvaltningsutskottet (FvUU 17/2022 rd) och arbetslivs- och jämställdhetsutskottet (AjUU 8/2022 rd). Alla utlåtandeutskott anser att det är ytterst viktigt att främja tillgänglighet och lika rättigheter för personer med funktionsnedsättning, och de tillstyrker de föreslagna lagarna. Ekonomiutskottet konstaterar att det utifrån dessa utlåtanden inte framkommit några omständigheter som skulle kräva ändringar i de föreslagna paragraferna. Utskottet hänvisar rent allmänt till synpunkterna i utlåtandena och instämmer i att tillräckliga resurser måste reserveras för verkställigheten och tillsynen av den föreslagna lagstiftningen.
Grundlagsutskottet har lämnat utlåtande (GrUU 34/2022 rd) i ärendet och tar där ställning särskilt till de ändringsbehov som följer av kravet på bestämmelser i lag samt till den föreslagna definitionen av e-böcker. Grundlagsutskottet anser att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utifrån grundlagsutskottets utlåtande bör lagförslagen emellertid ändras i fråga om hänvisningsteknik och vidare bör bemyndigandet att utfärda förordning preciseras.
Ekonomiutskottet föreslår med anledning av grundlagsutskottets utlåtande ändringar i lagarna på det sätt som framgår av detaljmotiveringen. Utskottet behandlar också andra synpunkter i grundlagsutskottets utlåtande nedan i detta betänkande.
Den byggda miljön
Grundlagsutskottet slår i sitt utlåtande fast att ekonomiutskottet bör försäkra sig om att den föreslagna regleringen är ändamålsenlig med tanke på skyldigheterna enligt tillgänglighetsdirektivet och ägna särskild uppmärksamhet åt den byggda miljöns tillgänglighet.
Ekonomiutskottet noterar att enligt artikel 4.4 i tillgänglighetsdirektivet får medlemsstaterna, mot bakgrund av nationella förhållanden, besluta att den bebyggda miljö som används av kunder till tjänster som omfattas av direktivet ska uppfylla tillgänglighetskraven i bilaga III, för att de i högsta möjliga grad ska kunna användas av personer med funktionsnedsättning.
För den byggda miljön har det under lagberedningen identifierats tre alternativa genomföranden (RP s. 96–98). Den lösning som valdes var att de krav som gäller den byggda miljön inte i detta skede tas med i propositionen, utan avsikten är att frågan ska avgöras senare. Detta beror enligt erhållen utredning på att de skyldigheter som gäller den byggda miljön anges i bilagan till direktivet på ett tämligen allmänt plan med tanke på påvisandet av överensstämmelse med kraven samt tillsynen. De innebär skyldigheter att beakta tillgängligheten, men i bilagan fastställs inte exakta kriterier och där ges inte exempel på godkända lösningar som uppfyller kraven. Därför har man ännu inte kunnat bedöma hur kraven i bilaga III till tillgänglighetsdirektivet i slutändan inverkar på den nationella lagstiftningen.
När det gäller den byggda miljön fortsätter arbetet således som ett separat projekt och i samarbete med berörda grupper. Den valda lösningen sker inom ramen för det nationella spelrum som direktivet tillåter, och utskottet anser att det är ändamålsenligt att överföra frågan till en separat fortsatt beredning. Kommunikationsutskottet påskyndar i sitt utlåtande utredningen av ärendet.
E-böcker
Enligt förslaget ska 2 § i lagen om tillhandahållande av digitala tjänster, nedan lagen om digitala tjänster, innehålla en definition av e-bok. Enligt den föreslagna 2 § 12 punkten avses med e-bok en fil eller samling filer i textform eller grafisk form som tillhandahålls konsumenten och är försedd med en permanent identifikator som knyter den till en publikation. Enligt erhållen utredning utesluter definitionen inte något filformat, och en e-bok också kan innehålla ljud, men kraven på e-böcker gäller inte enbart ljudböcker i enlighet med tillgänglighetsdirektivets syfte.
Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att det i viss mån är problematiskt att definitionen av en e-bok i förslaget är bunden till en permanent identifikator, i synnerhet som det enligt propositionen inte finns någon egentlig officiell tjänst som beviljar e-böcker en permanent identifikator, även om ISBN-identifikation de facto används i stor utsträckning. Grundlagsutskottet anser därför att ekonomiutskottet bör granska möjligheten att utvidga definitionen av e-böcker. Också flera sakkunniga som yttrat sig till ekonomiutskottet har tagit ställning till definitionen av e-böcker och ansett att identifikatorn kan ha en avgränsande effekt på tillämpningsområdet.
Ekonomiutskottet konstaterar att enligt artikel 3.41 i tillgänglighetsdirektivet avses med e-bok och ändamålsenlig programvara i direktivet en tjänst som inbegriper tillhandahållande av digitala filer som innehåller en elektronisk version av en bok som en person kan disponera, navigera i, läsa och använda, samt den särskilda programvaran, inklusive tjänster för mobila enheter, inklusive mobila applikationer, för att disponera, navigera i, läsa och använda dessa digitala filer, och det omfattar inte programvara som omfattas av definitionen i led 42.
Enligt uppgift har definitionen av e-böcker preciserats under beredningen av propositionen efter remissbehandlingen. Särskilt strukturen och systematiken i den gällande lagen om digitala tjänster har inverkat på definitionen av e-böcker och bestämmelserna om tillhandahållande av e-böcker som digitala tjänster i den lagen. I lagen om digitala tjänster definieras e-böcker (som produkt), men enligt logiken i tillgänglighetsdirektivet ska tillhandahållandet av e-böcker som digitala tjänster överensstämma med kraven. Denna systematik i den gällande lagen inverkar på att definitionen inte helt stämmer överens med tillgänglighetsdirektivet.
Ekonomiutskottet påpekar att tillgänglighetskraven oberoende av filformat omfattar e-böcker som förmedlas som digitala filer som en person kan disponera, navigera i, läsa och använda. Också den lästidstjänst där en e-bok publiceras är en digital tjänst och den ska uppfylla kraven i 3 a kap. i lagen om digitala tjänster och i den förordning som utfärdas med stöd av lagen.
Enligt propositionen kommer konsekvenserna av lagändringen att gälla hela produktionskedjan för e-böcker. Utskottet understryker på samma sätt som regeringen behovet av att rikta kommunikation och utbildning till alla aktörer i produktionskedjan. Alla aktörer i leveranskedjan ska inse sin egen roll när det gäller att uppfylla tillgänglighetskraven för e-böcker.
Ekonomiutskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att hänvisningen till en permanent identifikator inte enbart avser ISBN-identifikation, utan det kan också röra sig om någon annan permanent identifikator för att identifiera en e-bok. Enligt ett sakkunnigyttrande är identifikation av verk och verksexemplar och högklassiga metadata om publikationernas egenskaper en viktig del av digitaliseringen av upphovsrättssystemet. E-böcker som uppfyller tillgänglighetskraven kan förses med identifikationskoder som främjar olika publikationers, såsom e-böckers, sökbarhet och därmed deras tillgänglighet. Anskaffningen eller utebliven anskaffning av en permanent identifikator får inte vara beroende av om tillgänglighetskraven kommer att iakttas eller inte. Utskottet konstaterar att begreppet permanent identifikator i den föreslagna definitionen av e-bok inte är avsett att tolkas som en inskränkning av definitionen av e-böcker.
Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande och sakkunnigyttrandena föreslår ekonomiutskottet ändå att omnämnandet av permanent identifikator utgår ur definitionen. Trots ändringen håller ekonomiutskottet med kommunikationsutskottet om att konsekvenserna av definitionen av e-böcker bör följas.
Oproportionerligt stor börda
Tillgänglighetsdirektivet förpliktar ekonomiska aktörer att uppfylla tillgänglighetskraven endast så länge de inte ålägger dem en oproportionerligt stor börda eller kräver en ändring av produkterna och tjänsterna som skulle innebära en grundläggande ändring av dem. Enligt propositionen är det möjligt att åberopa oproportionerligt stor börda, om villkoren i bilaga VI till tillgänglighetsdirektivet är uppfyllda. Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande föreslår ekonomiutskottet att bestämmelserna om oskälig börda preciseras så att hänvisningen till bilaga VI till tillgänglighetsdirektivet stryks i 7 § 2 mom. i lagen om tillgänglighetskrav för vissa produkter, 10 d § 2 mom. i lagen om digitala tjänster och 194 f § 3 mom. i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation.
Bedömningen av en oproportionerligt stor börda är en helhet där bedömningskriterierna i enlighet med bilaga VI till tillgänglighetsdirektivet delas in i följande tre delområden: 1) Förhållandet mellan nettokostnaderna för efterlevnad av tillgänglighetskraven och de ekonomiska aktörernas totala kostnader för tillverkning, distribution eller import av produkten eller tillhandahållandet av tjänsten, 2) förhållandet mellan nettokostnaderna för efterlevnad av tillgänglighetskraven och den ekonomiska aktörens nettoomsättning och 3) uppskattade kostnader och fördelar för de ekonomiska aktörerna, inklusive tillverkningsprocesser och investeringar, i förhållande till den uppskattade fördelen för personer med funktionsnedsättning, med hänsyn tagen till antalet specifika produkter eller tjänster och hur ofta de används.
En oproportionerligt stor börda kan åberopas endast om de kriterier som anges i direktivet är uppfyllda. Som berättigade skäl kan inte anses att en ekonomisk aktör eller tjänsteleverantör inte prioriterar saken och inte heller tidsbrist eller bristande kunskaper. Den ekonomiska aktören ska motivera åberopandet av en oproportionerligt stor börda och dokumentera bedömningen. Kraven ska uppfyllas genast när det inte längre finns förutsättningar att åberopa en oproportionerligt stor börda. Dessutom bör det beaktas att en oproportionerligt stor börda inte kan åberopas för hela produkten eller tjänsten, utan endast för ett visst krav. Åberopande av oproportionerligt stor börda är alltid ett undantag från huvudregeln, enligt vilken en produkt eller tjänst ska överensstämma med tillgänglighetskraven.
Ekonomiutskottet konstaterar att 3 a kap. i lagen om digitala tjänster är tilläggsreglering i förhållande till gällande lagstiftning. Alla tjänster som omfattas av tillämpningsområdet för lagen om digitala tjänster ska alltså uppfylla kraven i 3 kap. och dessutom ska tjänsterna enligt 3 a kap. uppfylla de nya tilläggskraven i det kapitlet. I fråga om tilläggskrav kan en grundläggande ändring enligt 3 a kap. åberopas och dessutom kan en oproportionerligt stor börda åberopas i enlighet med vad som föreskrivs i 3 a kap.
Banktjänster och finansiella tjänster
I ett sakkunnigyttrande till ekonomiutskottet påpekas det att kraven i speciallagstiftningen om finansbranschen och den allmänna lagstiftningen om tillgänglighetsdirektivet kan vara sinsemellan motstridiga. Således kan det visa sig vara svårt att tillämpa exempelvis kravet på begriplighet och språknivå i 10 c § i lagen om digitala tjänster på finansiella tjänster, som omfattas av detaljerade lagfästa och delvis standardiserade informationsskyldigheter. Etablerade termer eller termer som kommer direkt från regleringen får inte i alla situationer ens ersättas med ord i allmänspråk eller lättläst språk. Oklarhet i rättsläget kan leda till att produkter och tjänster erbjuds endast till snäva målgrupper och att det inte är möjligt att erbjuda alla kunder tjänster till följd av att tjänsterna inte uppfyller språkkraven.
Ekonomiutskottet konstaterar att finansiella tjänster och information om finansiella produkter omfattas av en mycket detaljerad finansmarknadslagstiftning som redan är maximalt harmoniserad på EU-nivå (bl.a. Mifid II, Ucits och Priips). Finansmarknadslagstiftningen utgår från att kunden ska förstå de tjänster som erbjuds kunden. I finansmarknadslagstiftningen är kundinformationen noggrant reglerad, och det är Finansinspektionen som utövar tillsyn över informationsskyldigheterna i den lagstiftningen.
Redan enligt gällande lagstiftning ska bland annat dokument för många finansiella tjänster vara begripliga, och till exempel i fråga om utbudet av placeringstjänster ska det göras en utredning av kundens lämplighet utifrån vilken det bestäms hurdana tjänster kunden lämpligen kan erbjudas. Om kraven i tillgänglighetsdirektivet utsträcks till att gälla interna dokument för tjänsten, som omfattas av exakta formkrav i finansmarknadslagstiftningen, skulle tillgänglighetsregleringen och finansmarknadsregleringen i en del fall kunna råka i konflikt med varandra. Dessutom skulle det i ett sådant fall uppstå oklarheter i fråga om tillsynsmyndigheternas verksamhetsområden. Frågan behandlas närmare också i avsnitt 5.1.4 i propositionen.
Enligt uppgift framgår det inte av direktivet hur dess krav på begriplighet i fråga om banktjänster för konsumenter, inklusive språknivåkravet, förhåller sig till kraven i finansmarknadslagstiftningen, och det har heller inte kommit någon klar tolkning av detta på EU-nivå. Bestämmelserna i propositionen ska enligt inkommen utredning tolkas så att informationen om tillhandahållande av banktjänster för konsumenter enligt tillgänglighetsdirektivet ska uppfylla direktivets krav på att informationen ska vara begriplig och språkkravet på nivå B2. Uppgifterna i de egentliga banktjänsterna för konsumenterna behöver alltså inte uppfylla dessa krav, men informationen om tillhandahållandet av tjänsten ska uppfylla dem. Detta innebär att exempelvis att fondprospekt som ingår i investeringstjänster inte behöver uppfylla kraven i tillgänglighetsdirektivet.
Ekonomiutskottet anser att 10 c § 2 mom. i lagen om digitala tjänster behöver förtydligas utifrån det som sägs ovan så att kravet på begriplighet och språknivå i stället för tjänsterna gäller informationen om tillhandahållande av tjänsterna.
Tillsyn
De föreslagna ändringarna ökar myndigheternas uppgifter. Det föreslås inte att en ny egentlig tillsynsmyndighet inrättas, men uppgiftsfältet för befintliga myndigheter som utövar tillsyn växer, delvis till och med i mycket hög grad. De nya uppgifterna anknyter till marknadskontrollen av produkter och övervakningen av tjänster samt övervakningen av hur nödsamtal besvaras. Tillsynen ska likväl grunda sig på nuvarande reglering om tillsynsmetoderna.
Regionförvaltningsverket i Södra Finland svarar för tillsynen enligt lagen om digitala tjänster. Transport- och kommunikationsverket svarar för sin del för marknadskontrollen av produkter samt för tillsynen över uppgifter enligt lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation och lagen om transportservice. Enligt propositionen är avsikten att under den fortsatta beredningen utreda om det går att koncentrera tillsynsuppgiften till en tillsynsmyndighet.
I tillsynsmyndighetens uppgifter ingår i betydande grad att ge råd och handledning till de ekonomiska aktörerna och också till användarna av tjänsterna. Det är också bra om tillsynsmyndigheten deltar i pågående standardiseringsarbete. Vidare är det viktigt att tillsynsmyndigheterna samarbetar med varandra för att harmonisera tillsynen.
Tillsynsmyndigheternas uppdrag inleds genast med handledning och rådgivning efter det att lagarna trätt i kraft. Den egentliga tillsynen inleds efter den 28 juni 2025. Utskottet slår fast att handledningen och rådgivningen är viktiga när man ska ge aktörerna information om vilka krav som ställs på dem. Detta talar för att det är viktigt att säkerställa att tillsynsmyndigheternas resurser räcker till genast från det att lagstiftningen träder i kraft.