Bakgrund och mål

I propositionen föreslås det att det stiftas en ny lag om leverantörer av kryptotillgångstjänster och om marknader för kryptotillgångar. Den nya lagen ersätter den gällande lagen om tillhandahållare av virtuella valutor, som föreslås bli upphävd. Syftet med förslaget är att utfärda nationella bestämmelser som kompletterar förordningen om marknader för kryptotillgångar (Mica-förordningen) och förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och vissa kryptotillgångar (TFR-förordningen). Det förutsätter också ändringar i flera andra lagar som gäller regleringen av finansmarknaden, strafflagen, lagen om penninginsamlingar, lotterilagen, lagen om Konkurrens- och konsumentverket och lagen om rättegång i marknadsdomstolen. Därtill är syftet med förslaget att korrigera de brister som upptäckts i det nationella genomförandet av EU:s fjärde och femte penningtvättsdirektiv. 

De föreslagna lagarna avses träda i kraft inom de tidsfrister som förutsätts i förordningen om marknader för kryptotillgångar och TFR-förordningen. I enlighet med detta ska bestämmelserna om e-pengatoken (en typ av kryptotillgångar som syftar till att upprätthålla ett stabilt värde genom att hänvisa till värdet på en officiell valuta, till exempel euro eller USD) och tillgångsanknutna token (en typ av kryptotillgångar som inte är en e-pengatoken och som syftar till att upprätthålla ett stabilt värde genom att hänvisa till ett annat värde eller en annan rättighet eller en kombination därav, inbegripet en eller flera officiella valutor eller en ädelmetall) träda i kraft den 30 juni 2024. Till övriga delar föreslås bestämmelserna träda i kraft den 30 december 2024. 

Marknaderna för kryptotillgångar och utvecklingen av dem

Kryptovaluta är en digital form av tillgång som baserar sig på kryptografi, blockkedjeteknik eller liknande teknik för distribuerade liggare. Med kryptografi avses en metod genom vilken information kan krypteras och senare sammanställas på nytt. De främsta fördelarna med kryptotillgångar anses vara till exempel möjligheten till en allt enhetligare finansmarknad samt billigare och snabbare gränsöverskridande betalningar. 

Marknaden för kryptotillgångar har uppstått successivt i och med kryptovalutan Bitcoin som lanserades 2009. Enligt propositionen uppgick det totala värdet av marknaden för kryptotillgångar i april 2024 till cirka 2,5 biljoner US-dollar. Den sammanlagda andelen av de vanligaste kryptovalutorna Bitcoin och Ethereum uppskattas vara nästan 70 procent av kryptotillgångsmarknaden mätt enligt marknadsvärde, vilket visar att marknaden är mycket koncentrerad. Det finns tusentals olika kryptotillgångar, men en betydande del av dem är inte i aktivt bruk. 

Marknaden för kryptotillgångar utvecklas snabbt och branschen kan enligt propositionen förändras avsevärt i och med den nya EU-regleringen. Det finns uppskattningsvis cirka 700 tjänster för utbyte av kryptotillgångar världen över. I Finland finns det 12 tillhandahållare av virtuella valutor som tillhandahåller kryptotillgångstjänster som omfattas av förordningen om marknader för kryptotillgångar. Dessutom finns det i Finland två institut för elektroniska pengar som kommer att omfattas av förpliktelserna enligt förordningen. Ekonomiutskottet anser det ytterst viktigt att utvecklingen av marknaden för kryptotillgångar bevakas noggrant och att man främjar de stora möjligheterna inom branschen och å andra sidan ingriper i skadliga fenomen i anslutning till dem exempelvis genom ett nära internationellt samarbete. 

Nationella bestämmelser som kompletterar EU:s förordning om marknader för kryptotillgångar och TFR-förordning

Den föreslagna nya lagen om leverantörer av kryptotillgångstjänster och om marknader för kryptotillgångar innehåller bestämmelser som är nödvändiga för det nationella genomförandet av förordningen om marknader för kryptotillgångar. Bland dessa finns bestämmelser om auktorisationsförfarande, tillsyn, sekretess samt administrativa och straffrättsliga påföljder som gäller aktörer på marknader för kryptotillgångar. I lagförslaget finns det också bestämmelser om skadeståndsansvar för tjänsteleverantörer och medlemmar i det högsta förvaltningsorganet. 

Ekonomiutskottet håller med det som ett flertal sakkunniga sagt om att finansiella tjänster som liknar varandra bör regleras så enhetligt som möjligt. Utskottet välkomnar därför att man vid det nationella genomförandet av förordningen om marknader för kryptotillgångar har strävat efter att iaktta principen om ”samma risk, samma verksamhet, samma regler”. Ekonomiutskottet betonar att eftersom det är fråga om harmoniserad EU-lagstiftning, är det nationella handlingsutrymmet för genomförandet av bestämmelserna mycket litet. 

I sakkunnigyttrandena anses det bra att tillhandahållandet av kryptotillgångstjänster och marknaden för kryptotillgångar regleras på EU-nivå. Regleringen anses i huvudsak förbättra investerarskyddet. Enhetliga auktorisationskrav och bestämmelser om myndighetstillsyn samt tillräckligt stränga påföljder minskar sannolikt också risken för bedrägerier och bedrägerier med kryptotillgångar. Ekonomiutskottet välkomnar i likhet med sakkunnigyttrandena en enhetlig EU-reglering om marknader för kryptotillgångar trots att det också finns brister i regleringen. Den omfattar till exempel inte affärsverksamhet som gäller lån med kryptotillgångar som säkerhet, och dess konsekvenser begränsar sig endast till kryptotillgångstjänster som tillhandahålls inom EU. 

Eftersom kryptotillgångssektorn är gränsöverskridande är det sannolikt att en del av verksamheten flyttas utanför EU till följd av den skärpta regleringen. Det är också möjligt att det på marknaden uppstår så kallade kryptotillgångsparadis där det är svårt för EU-myndigheterna att få nödvändig information för tillsynen. Ekonomiutskottet anser det viktigt att man till exempel genom ett nära internationellt samarbete så effektivt som möjligt försöker förhindra uppkomsten av kryptotillgångsparadis och skadliga fenomen i anslutning till dem. 

Enligt sakkunnigyttrandena är det dessutom möjligt att det sker en förskjutning av verksamheten från centraliserade kryptotillgångstjänster till andra decentraliserade tjänster. De kan vara automatiskt fungerande program eller plattformar som lagrats direkt i en distribuerad liggare och som gör det möjligt att maskera tjänsteleverantörernas ursprung så att de inte kan omfattas av skyldigheter enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar eller TFR-förordningen. 

Vid sakkunnigutfrågningen och i sakkunnigyttrandena fästes också uppmärksamhet vid att de tekniska lösningar som krävs för att följa TFR-förordningen ännu behöver utvecklas och vid de höga kostnader som hänför sig till införandet av dessa lösningar. Tjänsteleverantörerna står inför en utmanande situation där den nya EU-regleringen förutsätter att tekniska lösningar tas i bruk, men lösningarna inte finns heltäckande tillgängliga eller är mycket dyra särskilt för små och medelstora aktörer. Det kommer sannolikt att försvaga de små aktörernas konkurrensställning på marknaden. Ekonomiutskottet anser att de framförda anmärkningarna är befogade. Det nationella handlingsutrymme som EU:s förordning om marknaden för kryptotillgångar och TFR-förordningen tillåter är dock litet. Utskottet håller med om att man aktivt bör söka en lösning på situationen till exempel genom standardisering på EU-nivå. 

Ekonomiutskottet instämmer i det som sägs i sakkunnigyttrandena om att terminologin och definitionerna i den föreslagna lagstiftningen delvis är svårbegripliga. Utskottet anser trots det att det är rätt val att de termer och definitioner som ingår i den nationella lagstiftningen stämmer överens med de termer och definitioner som används i förordningen om marknader för kryptotillgångar och TFR-förordningen. Utskottet anser att en lagstiftning om kryptotillgångar som baserar sig på gemensamma definitioner och terminologi i alla medlemsländer främjar uppkomsten av en enhetlig marknad för kryptotillgångar i hela EU. 

Auktorisationsskyldighet

Enligt förslaget förutsätter tillhandahållandet av kryptotillgångstjänster auktorisation av Finansinspektionen. Enligt gällande regler kräver tillhandahållandet endast registrering. Det innebär att aktörer som enligt den gällande lagen är registrerade som tillhandahållare av virtuella valutor är skyldiga att ansöka om auktorisation enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar, om de fortsatt har för avsikt att tillhandahålla kryptotillgångstjänster på marknaden. Undantag från kravet på auktorisation för kryptotillgångstjänster görs för de finansiella institut som avses i artikel 60 i förordningen om marknader för kryptotillgångar, såsom kreditinstitut, värdepapperscentraler och värdepappersföretag, som under vissa förutsättningar får erbjuda kryptotillgångstjänster med stöd av anmälan. 

I sakkunnigyttrandena understöds kravet på auktorisation för att erbjuda kryptotillgångstjänster, eftersom det anses öka tillförlitligheten hos kryptotillgångstjänsterna och marknaden för kryptotillgångar. I några sakkunnigyttranden påpekas det dock att i och med att den gällande lagen om tillhandahållare av virtuella valutor upphävs, gäller registreringsskyldigheten inte längre utgivning av andra kryptotillgångar än tillgångsanknutna token och e-pengartoken och utbytet av kryptotillgångar mot råvaror. Detta anses försvaga konsument- och kundskyddet och försvåra brottsbekämpningen. 

Enligt förslaget ska den auktoriserade ha rätt att bedriva också annan affärsverksamhet, om denna inte äventyrar kundernas intressen och om den och hanteringen av dess risker kan ordnas på ett tillförlitligt sätt. Om dessa villkor inte uppfylls kan Finansinspektionen begränsa eller förbjuda annan affärsverksamhet. Enligt ett sakkunnigyttrande framgår det inte tillräckligt tydligt av bestämmelsen hur Finansinspektionen kommer att förhålla sig till sådan annan affärsverksamhet som inte direkt hänför sig till kryptotillgångstjänster. 

Enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar (artikel 109.3 f, artikel 109.4 e och artikel 109.5 g) ska det nationellt beslutas och föreskrivas i vilken omfattning leverantörer av kryptotillgångstjänster har möjlighet att bedriva annan affärsverksamhet. Det föreslås att de nationella bestämmelserna om den auktoriserade leverantörens rätt att bedriva annan affärsverksamhet ska motsvara det som i lagen om betalningsinstitut föreskrivs om annan affärsverksamhet. I enlighet med detta ska den som ansöker om auktorisation i samband med ansökan lägga fram en utredning över den övriga planerade affärsverksamheten. Finansinspektionen bedömer utifrån inkommen utredning hur den övriga affärsverksamheten påverkar kundens intressen och ordnandet av riskhanteringen och beslutar från fall till fall om annan affärsverksamhet är tillåten. Ekonomiutskottet instämmer i propositionsmotiven, enligt vilka det tillvägagångssätt som valts i lagen om betalningsinstitut kan anses vara ändamålsenligt också i fråga om annan affärsverksamhet som bedrivs i samband med tillhandahållande av kryptotillgångstjänster. Det är motiverat också därför att en del av leverantörerna av kryptotillgångstjänster också har auktorisation som betalningsinstitut. 

Tillsynsmyndighetens befogenheter

Enligt förslaget är Finansinspektionen i Finland den behöriga myndighet som beviljar auktorisation enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar och övervakar att villkoren för auktorisation följs. Verket för finansiell stabilitet ska vara resolutionsmyndighet för kryptotillgångstjänster. Enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar ska medlemsstaternas behöriga myndigheter ha minst de befogenheter som anges i förordningen. Befogenheterna motsvarar i många avseenden tillsynsbefogenheterna enligt lagen om Finansinspektionen. De är dock betydligt mer omfattande än tillsynsbestämmelserna enligt den lagen och den gällande lagen om tillhandahållare av virtuella valutor. Enligt propositionen är de föreslagna befogenheterna över lag exceptionellt omfattande jämfört med den övriga finansmarknadsregleringen, och i dem betonas särdragen hos kryptotillgångar och kryptotillgångstjänster. Det är fråga om fullharmoniserad reglering av befogenheter, som det i huvudsak inte är möjligt att avvika från genom nationell lagstiftning. 

I den föreslagna lagen om leverantörer av kryptotillgångstjänster och om marknader för kryptotillgångar finns bestämmelser med stöd av vilka Finansinspektionen på de grunder som anges i förordningen kan avbryta eller förbjuda tillhandahållandet av kryptotillgångstjänster eller publicera eller kräva att en leverantör av kryptotillgångstjänster offentliggör väsentlig information om kryptotillgångarna eller information om att en leverantör av kryptotillgångstjänster inte fullgör sina skyldigheter. Finansinspektionen kan också med kundernas samtycke bestämma att gällande avtal ska överföras till en annan leverantör av kryptotillgångstjänster, om auktorisationen för leverantören av kryptotillgångstjänster återkallas. Finansinspektionen kan också förordna att verksamheten omedelbart avslutas utan förvarning eller att en tidsfrist ska sättas ut, om tjänsterna tillhandahålls utan auktorisation. Dessutom kan Finansinspektionen kräva att aktörerna ändrar sin vitbok om kryptotillgångar eller inkluderar sådan tilläggsinformation som Finansinspektionen förutsätter. Med vitbok om kryptotillgångar avses ett dokument riktat till investerare som innehåller de uppgifter om kryptotillgången som krävs enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar och som leverantören av kryptotillgångstjänster ska utarbeta och publicera innan kryptotillgången ges ut. 

I sakkunnigyttrandena anses befogenheterna enligt förslaget och enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar i huvudsak vara motiverade. Ekonomiutskottet instämmer i detta och betonar vikten av en effektiv tillsyn. Kryptotillgångsmarknadens karaktär av en snabbt föränderlig marknad och att kryptotillgångar är svåra att spåra ökar risken för missbruk. 

De i 14 § i den föreslagna lagen avsedda skälen för att utan förvarning eller föreläggande av en tidsfrist förordna att verksamheten ska avslutas omedelbart bör enligt ett sakkunnigyttrande preciseras för att beslutet inte ska framstå som godtyckligt. Utskottet hänvisar till denna del till finansministeriets skriftliga svar av den 14 maj 2024, enligt vilket förslaget baserar sig på artikel 94.1 h i förordningen om marknader för kryptotillgångar, som är direkt tillämplig och inte tillåter något nationellt handlingsutrymme. 

Ett sakkunnigyttrande fäste uppmärksamhet vid 15 § i den föreslagna lagen om leverantörer av kryptotillgångstjänster och kryptotillgångsmarknaden, enligt vilken Finansinspektionen kan bestämma att vitboken om en kryptotillgång ska ändras eller kompletteras samt kräva att behövlig ytterligare information inkluderas i vitboken. Enligt sakkunnigyttrandet bör det i paragrafen tydligt anges vilken ytterligare information som kan krävas. Dessutom föreslås det i yttrandet att det till lagen fogas en ny bestämmelse enligt vilken Finansinspektionen kan vara någon slags granskare vid beredningen av vitböcker om kryptotillgångar. Ekonomiutskottet hänvisar till denna del till finansministeriets tilläggsutredning av den 30 maj 2024, enligt vilken förordningen om marknader för kryptotillgångar till denna del inte möjliggör preciserande nationell reglering. 

Finansinspektionens tillsynsavgifter

Enligt förslaget ska tillsynsavgifterna för aktörer som tillhandahåller kryptotillgångstjänster höjas så att de motsvarar den mängd tillsynsarbete som Finansinspektionen utför enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar och den föreslagna lagen om leverantörer av kryptotillgångstjänster och marknader för kryptotillgångar samt de tillsynsavgifter som tas ut för annan motsvarande tillsyn över finansmarknaden. I ett sakkunnigyttrande till utskottet konstateras det att den tillsynsavgift på 4 110 euro som föreslås för andra finansmarknadsaktörer som avses i 5 § 38 punkten i lagen om Finansinspektionen inte är förenlig med principen om teknikneutralitet, eftersom så kallade distributörer som bedriver samma verksamhet inte påförs någon avgift alls. Ekonomiutskottet hänvisar till finansministeriets skriftliga svar av den 14 maj 2024 och konstaterar att avsikten är att distributörsmodellen och tillsynsavgifterna i anslutning till den ska bedömas inom en nära framtid i samband med det nationella genomförandet av EU:s bestämmelser om betaltjänster. I denna bedömning bör man också beakta den i sakkunnigyttrandet nämnda viktiga aspekten om en enhetlig behandling av tjänsteleverantörer som bedriver likartad verksamhet. Med stöd av de framförda skälen anser utskottet att propositionens förslag till Finansinspektionens tillsynsavgifter och motiveringen till dem är ändamålsenliga. 

Sanktioner och påföljder

Enligt artikel 111 i förordningen om marknader för kryptotillgångar ska de behöriga myndigheterna ha befogenhet att påföra lämpliga administrativa sanktioner och vidta andra administrativa åtgärder vid vissa överträdelser enligt samma förordning. I förordningen föreskrivs det också om miniminivån för administrativa sanktionsavgifter. Bestämmelser om administrativa påföljder föreslås i lagen om Finansinspektionen. 

Utöver administrativa sanktioner kan medlemsstaterna också införa straffrättsliga påföljder. I propositionen föreslås det nationella bestämmelser om både administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder för överträdelse av vissa bestämmelser om marknadsmissbruk avseende kryptotillgångar och offentliggörande av insiderinformation. Det motiveras med att både administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder allmänt tillämpas i Finland när det är fråga om brott mot marknadsmissbruksbestämmelserna om finansiella instrument. Det är därför konsekvent att både administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder är möjliga också vid missbruk som anknyter till kryptotillgångar. Dessutom kan kryptotillgångar i vissa situationer betraktas som finansiella instrument för vilka missbruk har sanktionerats med både administrativa och straffrättsliga påföljder. Med tanke på förutsägbarheten i regleringen är det motiverat att missbruk av kryptotillgångar omfattas av både administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder oberoende av om de i den aktuella situationen betraktas som finansiella instrument eller inte. Möjligheten till dubbel påföljd till följd av överlappande administrativt respektive straffrättsligt påföljdssystem (ne bis in idem) förhindras genom bestämmelsen i 40 § 3 mom. i lagen om Finansinspektionen, enligt vilken en fysisk person inte kan påföras en fysisk person för en gärning eller försummelse som enligt lag är straffbar. 

Enligt förslaget ska straffrättsliga påföljder påföras i sista hand i förhållande till administrativa påföljder och användas särskilt vid de allvarligaste överträdelser som förutsätter uppsåt eller grov oaktsamhet av aktören. Samma princip iakttas bland annat vid påförande av påföljder i regleringen av värdepappersmarknaden. 

I sakkunnigyttrandena har det fästs uppmärksamhet vid att erbjudande till allmänheten eller upptagande till handel utan tillstånd av det institut för elektroniska pengar eller kreditinstitut som är utgivare eller upptagande av tillgångsanknutna token till handel utan utgivarens skriftliga samtycke inte har föreslagits som kryptotillgångsbrott enligt 28 §. Utskottet hänvisar till finansministeriets tilläggsutredning av den 30 maj 2024 enligt vilken finansmarknadsregleringen utgår från att affärsverksamhet som bedrivs utan auktorisation kriminaliseras. Däremot är affärsverksamhet som bedrivs utan registrering eller utan sådant samtycke som förutsätts i lagen i allmänhet inte kriminaliserad. Utskottet anser att denna riktlinje är ändamålsenlig också i fråga om påföljder som gäller kryptotillgångar. 

Ekonomiutskottet anser i likhet med sakkunnigyttrandena att de föreslagna påföljderna är motiverade. Det är vanligt att kryptotillgångstjänster tillhandahålls och ges ut utan behörig auktorisation eller registrering, så det är viktigt att påföljderna är tillräckligt stränga. Det har varit särskilt vanligt med olika marknadsmanipulationer där kryptotillgångarnas värde har manipulerats eller konsumenterna vilseleds att investera i kryptobedrägerier. Enligt sakkunnigyttrandena möjliggör de föreslagna straffrättsliga påföljderna också att förundersökningsmyndigheter som utreder brott använder tillräckligt effektiva undersökningsbefogenheter och tvångsmedel. Det är nödvändigt för att förhindra och avslöja brottslig verksamhet som rör kryptotillgångar. Utskottet välkomnar också att de principer som tillämpas i annan finansmarknadslagstiftning, såsom regleringen av värdepappersmarknaden, iakttas vid regleringen av påföljder i anknytning till kryptotillgångstjänster. 

Skadeståndsskyldighet

Förordningen om marknader för kryptotillgångar innehåller enstaka bestämmelser om skadeståndsskyldighet. De gäller bland annat ansvar för erbjudare, personer som ansöker om upptagande till handel och medlemmarna i deras ledningsorgan när det gäller den information som lämnas till allmänheten genom vitboken om kryptotillgångar eller förlust av kryptotillgångar vid störningar. Förordningen ger dessutom medlemsländerna möjlighet att föreskriva om ett mer omfattande skadeståndsansvar. Enligt propositionen ska skadeståndsansvaret för leverantörer av kryptotillgångstjänster utvidgas till att gälla också verksamhet som strider mot den nationella lagen och mer allmänt mot förordningen om kryptotillgångsmarknaden. Ekonomiutskottet anser att förslaget är motiverat, eftersom tjänsteleverantören enligt Finlands nationella branschspecifika bestämmelser om leverantörer av finansiella tjänster i regel är skadeståndsskyldig om den bryter mot bestämmelserna om verksamheten och genom sin gärning orsakar skada för andra. Utgångspunkten för förslaget är målet att reglera likartade finansiella tjänster på det sätt som deras karaktär kräver, det vill säga enligt principen samma risk, samma verksamhet, samma regler. 

I ett sakkunnigyttrande konstateras det att det i bestämmelsen bör anges närmare hur skadeståndsansvaret fördelar sig eller om det till exempel är fråga om solidariskt ansvar för skador. Ekonomiutskottet anser att propositionens riktlinjer om tillämpningsområdet för skadeståndsbestämmelserna är motiverade och hänvisar till 5 mom. i den föreslagna skadeståndsbestämmelsen, enligt vilket bestämmelser om fördelningen av skadeståndsansvaret finns i 6 kap. i skadeståndslagen. 

Föreslagna ändringar i penningtvättslagstiftningen

Regeringen föreslår att också lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism ändras på det sätt som förordningen om marknader för kryptotillgångar och TFR-förordningen förutsätter. Dessutom föreslås ändringar som syftar till att korrigera de brister som upptäckts i det nationella genomförandet av EU:s fjärde och femte penningtvättsdirektiv. 

De bestämmelser som kompletterar förordningen om marknader för kryptotillgångar och TFR-förordningen förbättrar spårbarheten vid överföring av medel och kryptotillgångar och effektiviserar bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism inom unionen. En väsentlig del av penningtvättsregleringen är de förfaranden för kundkontroll med hjälp av vilka företaget säkerställer att verksamheten är lagenlig och kan hantera olika risker i anslutning till företagsverksamheten. I enlighet med TFR-förordningen föreslås det att penningtvättslagen skärps i fråga om kundkontroll när det gäller fristående adresser eller avtal om skötsel av betalningar och andra uppdrag med ett kreditinstitut eller finansiellt institut som är etablerat i ett land utanför EES (korrespondentförbindelse). Med fristående adress avses i detta sammanhang en adress till en distribuerad liggare som inte hänför sig till en leverantör av kryptotillgångstjänster eller till en sammanslutning utanför unionen som tillhandahåller tjänster av samma slag som leverantören av kryptotillgångstjänster. I några sakkunnigyttranden anses det skärpta kravet på kundkontroll vara svårgenomförbart ur leverantörens synvinkel och ha svårförutsägbara konsekvenser. Utskottet konstaterar att unionsregleringen också till denna del är direkt tillämplig och att det inte finns något nationellt handlingsutrymme. 

Syftet med de föreslagna ändringarna i penningtvättslagen är också att korrigera de brister som upptäckts i det nationella genomförandet av EU:s fjärde och femte penningtvättsdirektiv. Det föreslås att det till 3 kap. i penningtvättslagen fogas en ny 13 b § som gäller betydande offentliga uppgifter vid internationella organisationer. Enligt förslaget ska utrikesministeriet begära att en internationell organisation upprättar och uppdaterar en förteckning över betydande offentliga uppdrag vid organisationens verksamhetsställe i Finland. Förteckningen skall vidarebefordras till kommissionen, som sammanställer motsvarande uppgifter för alla medlemsstater och offentliggör dem. Förslaget hänför sig till genomförandet av bestämmelserna om personer i politiskt utsatt ställning i det femte penningtvättsdirektivet. Utskottet anser att förslaget är motiverat som en åtgärd som gäller genomförandet av EU-lagstiftningen. 

Finansinspektionens rätt att meddela föreskrifter

Propositionen innehåller inget förslag till bemyndigande för Finansinspektionen att meddela föreskrifter, eftersom finansministeriet vid beredningen av propositionen förhöll sig principiellt kritiskt till sådana bemyndigande med tanke på harmoniseringen av den inre marknaden. Under riksdagsbehandlingen har det dock framkommit att 13 § i den lag om tillhandahållare av virtuella valutor som föreslås bli upphävd innehåller ett bemyndigande med stöd av vilket Finansinspektionen har haft möjlighet att utöver rekommendationer meddela föreskrifter som är förpliktande för tillhandahållare av virtuella valutor. Enligt bestämmelsen kan föreskrifterna gälla de tillvägagångssätt som ska iakttas vid kundkontroll samt riskhanteringen hos tillhandahållare av virtuella valutor, det vill säga de system med vilka tillhandahållaren kan bedöma de risker som kunderna medför för dess verksamhet. Finansinspektionen har med stöd av den gällande bestämmelsen utfärdat föreskrifter om förfaranden för kundkontroll och ordnande av riskhantering i synnerhet när det gäller att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. 

När lagen om tillhandahållare av virtuella valutor upphävs upphör också de föreskrifter som Finansinspektionen meddelat med stöd av lagen att gälla. Enligt finansministeriets svar av den 14 maj 2024 innebär detta att företag som fått auktorisation som leverantör av kryptotillgångstjänster enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar omfattas av lindrigare regler för förhindrande av penningtvätt, bekämpning av finansiering av terrorism och iakttagande av sanktioner än sådana tillhandahållare av virtuella valutor som registrerats i enlighet med den gällande lagen om tillhandahållare av virtuella valutor. Finansministeriet anser att det är motiverat att bevara rättsläget till denna del och i enlighet med detta bör också den nya regleringen om leverantörer av kryptotillgångstjänster och marknader för kryptotillgångar innehålla ett bemyndigande att meddela föreskrifter som motsvarar den gällande regleringen. 

Det förutsätts också i artikel 23 i TFR-förordningen att betaltjänstleverantörer och leverantörer av kryptotillgångstjänster ska ha infört interna strategier, förfaranden och kontroller för att säkerställa genomförandet av unionens restriktiva åtgärder och nationella restriktiva åtgärder vid överföringar av medel och kryptotillgångar enligt förordningen. De restriktiva åtgärder som avses i förordningen är till exempel verkställighet av sanktioner och beslut om frysning av tillgångar. Finansinspektionen har med stöd av den gällande finansmarknadslagstiftningen meddelat sina tillsynsobjekt föreskrifter om kundkontroll i anslutning till iakttagandet av sanktionsbestämmelserna och nationella frysningsbeslut. 

Ekonomiutskottet anser i enlighet med motiveringen i finansministeriets svar av den 14 maj 2024 att det är ändamålsenligt att i lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism ta in ett bemyndigande att meddela föreskrifter som motsvarar 13 § i den gällande lagen om tillhandahållare av virtuella valutor och som också beaktar kraven i artikel 23 i TFR-förordningen. Utskottet betonar att syftet med bemyndigandet att meddela föreskrifter är att bevara det nuvarande rättsläget och att det inte får medföra nya skyldigheter för aktörerna jämfört med den gällande regleringen. Finansministeriet har i sin tilläggsutredning av den 5 juni 2024 bekräftat att Finansinspektionens nya bemyndigande att meddela föreskrifter enligt penningtvättslagen motsvarar det nuvarande rättsläget och inte medför några nya skyldigheter för tillhandahållarna av kryptotillgångstjänster jämfört med den gällande regleringen. 

Utskottet konstaterar vidare att Finansinspektionens bemyndigande att meddela föreskrifter kommer att bedömas på nytt i samband med den totalreform av lagstiftningen om penningtvätt som är under behandling vid finansministeriet. Totalreformen baserar sig på EU:s nya penningtvättslagstiftning, som börjar tillämpas sommaren 2027. En stor del av EU:s nya penningtvättslagstiftning har utfärdats i form av direkt tillämpliga förordningar i stället för direktiv. Medlemsstaterna kommer därför i fortsättningen att ha mer begränsade möjligheter än tidigare att utfärda preciserande nationell lagstiftning. 

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagarna föreslås träda i kraft vid de tidpunkter som förutsätts i förordningen om marknader för kryptotillgångar och TFR-förordningen. I enlighet med detta träder lagarna i huvudsak i kraft den 30 december 2024. Bestämmelserna om e-pengatoken och tillgångsanknutna token i förordningen om marknader för kryptotillgångar börjar dock tillämpas redan den 30 juni 2024, så i fråga om dem förutsätts också den nationella regleringen träda i kraft den 30 juni 2024. 

I 32 § i lagen om leverantörer av kryptotillgångstjänster och marknader för kryptotillgångar finns en övergångsbestämmelse. Övergångsbestämmelsen gäller endast sådana tillhandahållare av virtuella valutor som, när denna lag träder i kraft, med stöd av registrering hos Finansinspektionen tillhandahåller kunder tjänster i anslutning till virtuella valutor och ansöker om auktorisation enligt förordningen om marknader för kryptotillgångar. Övergångsperioden upphör när aktören har beviljats auktorisation, men dock senast den 30 juni 2025. Syftet med övergångsbestämmelsen är att säkerställa att Finansinspektionen har tillräckligt med tid för att behandla ansökningar om auktorisation från leverantörer av kryptotillgångstjänster. Enligt förslaget lämpar sig övergångsbestämmelsen endast för de aktörer som när lagen träder i kraft faktiskt tillhandahåller kunderna tjänster. 

Under riksdagsbehandlingen har det framkommit ett behov av att beakta också aktörer som precis före den föreslagna lagens ikraftträdande har registrerat sig som tillhandahållare av tjänster med stöd av den lag om tillhandahållare av virtuella valutor som föreslås bli upphävd, men ännu inte har hunnit inleda sin verksamhet. Därför föreslås det ett nytt 2 mom. i 32 § i lagen om leverantörer av kryptotillgångstjänster och marknader för kryptotillgångar, vilket ger också dessa aktörer tillräckliga möjligheter att inleda sin verksamhet. Det föreslås också att det till paragrafen fogas ett nytt 3 mom. enligt vilket tillhandahållare av virtuella valutor som registrerats med stöd av den upphävda lagen under övergångsperioden ska omfattas av tillsynen även om de inte ansöker om auktorisation enligt den nya lagen. Dessutom föreslås det att det till lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism och till lagen om ett övervakningssystem för bank- och betalkonton fogas övergångsbestämmelser genom vilka det säkerställs att tillhandahållare av virtuella valutor som registrerats i enlighet med den upphävda lagen under den nya lagens övergångsperiod också omfattas av skyldigheterna enligt dessa lagar. Ekonomiutskottet anser att de föreslagna ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna är motiverade med tanke på tidsfristerna för genomförande av förordningarna och ett smidigt ikraftträdande av bestämmelserna. 

Andra frågor som aktualiserats vid behandlingen av ärendet

Svårbegripliga bestämmelser om administrativa påföljder i lagen om Finansinspektionen

I sakkunnigyttrandena påpekas det att bestämmelserna i lagen om Finansinspektionen till vissa delar har blivit mycket svårbegripliga till följd av genomförandet av ett flertal olika EU-rättsakter. I synnerhet 41 a § om påföljdsavgiftens maximibelopp i vissa fall är svårbegriplig. Till följd av de ändringar föreslås i propositionen och de preciserande ändringsbehov som framkommit under riksdagsbehandlingen innehåller paragrafen i fortsättningen rentav 22 moment. Dessutom bidrar hänvisningstekniken i lagens bestämmelser om administrativa påföljder till att göra bestämmelserna svårlästa. Med tanke på tillsynsobjektens och andra finansmarknadsaktörers rättssäkerhet bör bestämmelserna om påföljder vara så tydliga som möjligt. 

Ekonomiutskottet anser att anmärkningen är befogad och anser att bestämmelserna i lagen om Finansinspektionen delvis är så svårläsliga och inkonsekventa att det finns en reell risk för felaktiga tolkningar. Utskottet anser att det med tanke på företagens rättssäkerhet är nödvändigt att bestämmelserna om administrativa påföljder i lagen om Finansinspektionen omarbetas omsorgsfullt till en tydlig och konsekvent helhet och att en proposition om dem föreläggs riksdagen för behandling. 

Möjlighet att hos tillsynsmyndigheten ansöka om ett överklagbart förhandsavgörande

Under sakkunnigutfrågningen framfördes det att aktörerna inom finansbranschen bör ha möjlighet att hos tillsynsmyndigheten ansöka om ett överklagbart förhandsavgörande i en tolkningsfråga som är viktig för aktören. Det vore fråga om ett liknande förfarande som tillämpas i beskattningsfrågor. Förutsägbarheten i beslutsfattandet och tillgodoseendet av företagens rättssäkerhet kräver enligt ett sakkunnigyttrande ett förfarande med förhandsavgörande. Dessutom främjar förfarandet regeringsprogrammets mål att minska företagens administrativa börda. Enligt sakkunnigyttrandena bör förfarandet för förhandsavgörande allmänt täcka regleringen av finansmarknaden. Det är alltså inte enbart fråga om tolkningssituationer som hänför sig till tillämpningen av bestämmelserna om tillhandahållande av kryptotillgångstjänster och marknaden för kryptotillgångar. 

Ekonomiutskottet håller med om det som i ett sakkunnigyttrande sägs om att regleringen av finansmarknaden och skyldigheterna för aktörerna inom branschen har ökat betydligt efter finanskrisen 2008. Till följd av detta är det i vissa situationer svårt att tillämpa regleringen och förutse slutresultatet av avgörandena. 

Utskottet konstaterar att ett förfarande med förhandsavgörande vore en ny typ av reglering inom näringslagstiftningen. I Finland har det inte tidigare fogats något förfarande för förhandsavgörande till lagstiftningen om näringar, trots att det också finns detaljerade bestämmelser på flera andra områden än finansmarknaden och iakttagandet av regleringen är förenat med betydande kostnader och ekonomiska intressen. Ekonomiutskottet känner inte heller till att det i något annat EU-land föreskrivs om möjlighet att ansöka om förhandsavgörande hos den behöriga myndighet som övervakar finansmarknaden. Utskottet anser att förfarandet med förhandsavgörande är en intressant möjlighet, men anser att det krävs en grundlig beredning och konsekvensbedömning för att förfarandet ska kunna tas in i lagstiftningen. 

Bättre informationsutbyte mellan myndigheterna

Enligt ett sakkunnigyttrande till utskottet möjliggör den nationella lagstiftningen inte ett tillräckligt omfattande informationsutbyte mellan Skatteförvaltningen och Finansinspektionen. Den nationella lagstiftningen bör därför utvecklas så att den är tydlig och möjliggör ett mer omfattande informationsutbyte mellan myndigheterna, både på begäran av en annan myndighet och på eget initiativ. I ett sakkunnigyttrande lyfts det i anslutning till informationsutbytet mellan myndigheterna när det gäller finansmarknadssektorns verksamhet fram mer omfattande utmaningar, som inte enbart hänför sig till den aktuella propositionen. 

Ekonomiutskottet anser att ett fungerande och tillräckligt omfattande informationsutbyte mellan myndigheterna är nödvändigt för att man genom myndighetsåtgärder ska kunna säkerställa en effektiv skatteuppbörd och effektivt ingripa i missbruk, ekonomisk brottslighet och problem med svart ekonomi på finansmarknaden. Utskottet anser dock att det är ändamålsenligt att utreda de utmaningar som hänför sig till informationsutbytet mellan myndigheterna och bygga upp ett fungerande system för informationsutbyte som är mer omfattande än för närvarande så att de särdrag som är centrala för finansmarknadens funktion beaktas på bred front. Utskottet hänvisar ytterligare till finansministeriets svar av den 14 maj 2024, enligt vilket ett förbättrat informationsutbyte mellan myndigheterna ingår som en åtgärd i den nationella handlingsplanen för förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism 2024—2025. Utskottet uppmanar till snabba lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att säkerställa ett bättre informationsutbyte än för närvarande.