Allmänt

Syftet med de ändringar som regeringen föreslår i gränsbevakningslagen (578/2005), lagen om behandling av personuppgifter vid Gränsbevakningsväsendet (639/2019) och lagen om sjöfartskydd på vissa fartyg och i hamnar som betjänar dem och om tillsyn över skyddet (485/2004) är att göra det möjligt att utnyttja modern teknik för att upprätthålla gränssäkerheten och för andra centrala lagstadgade uppgifter som Gränsbevakningsväsendet har. Syftet med propositionen är också att ytterligare utveckla Gränsbevakningsväsendets beredskap att avvärja hybridhot. 

Gränssäkerhetsläget vid östgränsen och säkerhetsläget i havsområdena har försämrats snabbt under de senaste två åren. Avsikten med propositionen är att möta de krav som förändringarna i omvärlden ställer. Förvaltningsutskottet anser att de föreslagna lagändringarna förbättrar Gränsbevakningsväsendets förutsättningar att utföra gränskontroll genom att ge Gränsbevakningsväsendet nya metoder för gränskontrollen. Den föreslagna utvidgningen av användningsområdet för teknisk övervakning samt den nya föreslagna befogenheten för radioteknisk övervakning förbättrar möjligheterna att upptäcka olaglig gränsövergång och andra fenomen som är av betydelse för gränssäkerheten. 

De föreslagna bestämmelserna har ett nära samband med de projekt som pågår inom Gränsbevakningsväsendet för att förnya övervakningstekniken vid de yttre gränserna och ersätta föråldrade utsjöbevakningsfartyg och spaningsplan. Utskottet ser det som viktigt att Gränsbevakningsväsendets i sina övervakningssystem utnyttjar avancerad teknik på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om den aktuella propositionen (GrUU 15/2024 rd) konstaterat att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslagen, men med de anmärkningar och ändringsförslag som framgår av betänkandet. 

Teknisk övervakning

Det föreslås att syftet med och användningsområdet för den tekniska övervakning som Gränsbevakningsväsendet utför enligt 29 § i gränsbevakningslagen utvidgas. Med teknisk övervakning avses i förslaget fortlöpande eller upprepat iakttagande eller fortlöpande eller upprepad avlyssning av fordon, fordonsförare, fotgängare eller allmänheten med hjälp av en teknisk anordning samt automatisk upptagning av ljud eller bild. Bestämmelserna kompletteras så att Gränsbevakningsväsendet kan bedriva teknisk övervakning också mer generellt på havsområden, i luftrummet och på områden som är i Gränsbevakningsväsendets besittning och i deras omedelbara närhet. 

Enligt utredning till utskottet kommer tyngdpunkten inom Gränsbevakningsväsendets tekniska övervakning fortfarande att ligga på genomförandet av gränskontroller i närheten av den yttre gränsen. De föreslagna ändringarna gör det dock möjligt att använda teknisk övervakning också på andra områden, om det behövs för genomförande av gränskontroller, upprätthållande av gränssäkerheten och gränsordningen, Gränsbevakningsväsendets tillsynsuppgifter eller skydd av Gränsbevakningsväsendets verksamhet. Det centrala syftet med den tekniska övervakningen är att ge en tidig varning om störningar och tillåta Gränsbevakningsväsendet att vidta effektiva åtgärder för att ingripa i dem. Förvaltningsutskottet anser att utvidgningen av syftet med och användningsområdet för den tekniska övervakningen är befogad. Utskottet framhåller också att det är viktigt att Gränsbevakningsväsendet i och med utvidgningen av användningsområdet för den tekniska övervakningen bättre än i nuläget kan använda sina personalresurser till sådana uppgifter som förutsätter åtgärder som uttryckligen utförs av människor. 

Utskottet påpekar att Gränsbevakningsväsendets verksamhet, inklusive den tekniska övervakningen, ska riktas till de områden som avses i 4 § i gränsbevakningslagen. Gränsbevakningsväsendet verkar på andra platser endast om det behövs för att slutföra en lagstadgad uppgift, ge handräckning eller ge assistans till en annan finsk myndighet. Den föreslagna ändringen utvidgar inte Gränsbevakningsväsendets verksamhetsområde. Utskottet lyfter i detta sammanhang fram att antalet områden som är i Gränsbevakningsväsendets besittning tillfälligt kan öka i störningssituationer under normala förhållanden och i undantagsförhållanden. Gränsbevakningsväsendet kan höja sin beredskap till exempel vid massinvandring. Även i en sådan situation begränsas Gränsbevakningsväsendets verksamhet av bestämmelserna i 4 § i gränsbevakningslagen. 

Sakkunniga har påpekat behovet av att precisera 29 § 2 mom. för att övervakning i luftrummet enligt propositionsmotiven uttryckligen gäller teknisk övervakning av luftrummet, inte övervakning från luftrummet av verksamhet som äger rum på marken. Enligt utredning till utskottet och enligt propositionsmotiven är det uttryckligen fråga om övervakning av luftrummet med hjälp av teknisk övervakning till exempel för att upptäcka obemannade luftfartyg. Enligt 29 § 1 mom. sker övervakningen fortlöpande eller upprepade gånger, vilket innebär att bestämmelserna i praktiken inte tillämpas på sådan kameraövervakning av tillfällig karaktär som bedrivs till exempel från ett luftfartyg. Med beaktande av regleringen som helhet anser förvaltningsutskottet inte att det är ändamålsenligt att ändra paragrafens ordalydelse i fråga om övervakning i luftrummet. 

Radioteknisk övervakning

Det föreslås att gränsbevakningslagen kompletteras med en ny 29 a § om radioteknisk övervakning. Med radioteknisk övervakning avses enligt den föreslagna bestämmelsen att med hjälp av någon annan teknisk anordning än radar fortlöpande eller upprepade gånger observera, identifiera, lokalisera, specificera och följa radiofrekventa elektromagnetiska vågor och radioutrustning med hjälp av egenskaperna hos de elektromagnetiska vågorna. 

Enligt den föreslagna bestämmelsen har Gränsbevakningsväsendet rätt att bedriva radioteknisk övervakning i närheten av riksgränsen, på havsområden, vid havskusten, i luftrummet, på gränsövergångsställen och i deras omedelbara närhet samt på områden som är i Gränsbevakningsväsendets besittning och i deras omedelbara närhet. Det är fråga om områden där Gränsbevakningsväsendet även i övrigt verkar i enlighet med 4 § i gränsbevakningslagen. Gränsbevakningsväsendet har enligt den föreslagna bestämmelsen dessutom rätt att bedriva radioteknisk övervakning för att lokalisera en person som befinner sig i uppenbar nöd eller i omedelbar fara. Gränsbevakningsväsendet kan i dessa situationer vid behov utnyttja övervakningstekniken i hela Finland. 

Syftet med den radiotekniska övervakningen är att skapa en lägesbild som behövs för gränskontroller, för upprätthållande av gränssäkerheten eller gränsordningen eller för skydd av Gränsbevakningsväsendets verksamhet. Syftet med den radiotekniska övervakningen är också att inhämta aktuell information i första hand som stöd för Gränsbevakningsväsendets operativa verksamhet. Med hjälp av övervakningen får man också sådan betydelsefull information till stöd för riksledningens beslutsfattande som är av relevans med tanke på gränssäkerheten och Finlands nationella säkerhet. Avsikten är att skapa en lägesbild i realtid av radioutrustning inom ett visst område. Med hjälp av radioteknisk övervakning kan man till exempel upptäcka om det i ett visst område nära gränsen förekommer fler mobiltelefoner eller annan radioutrustning än normalt. 

I och med den radiotekniska övervakningen kommer Gränsbevakningsväsendets förmåga att förutse och reagera på snabbt föränderliga säkerhetssituationer vid riksgränserna och havsområdena att förbättras, framhåller förvaltningsutskottet. Samtidigt effektiviserar den radiotekniska övervakningen Gränsbevakningsväsendets resursanvändning. 

Sakkunniga har liksom i fråga om den tekniska övervakningen påpekat att också bestämmelsen i 29 a § bör preciseras när det gäller övervakning som utförs i luftrummet. Utskottet påpekar utifrån inkommen utredning att avsikten är att radioteknisk övervakning ska användas både för att riktas mot luftrummet (t.ex. observation av obemannade luftfartyg) och för övervakning från luftrummet av ett annat område (t.ex. med hjälp av utrustning som placerats i Gränsbevakningsväsendets spaningsflygplan). Med beaktande av regleringen som helhet anser förvaltningsutskottet inte att det är ändamålsenligt att ändra paragrafens ordalydelse i fråga om övervakning i luftrummet. 

Förvaltningsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om radioteknisk övervakning är tydliga i fråga om såväl den territoriella inriktningen av övervakningen som innehållet. Utskottet påpekar dock att det i den föreslagna 29 a § i gränsbevakningslagen finns ett skrivfel i den finska språkdräkten som bör korrigeras. Dessutom anser utskottet att bestämmelserna om den radiotekniska övervakningen utöver sådan övervakning som utförs fortlöpande eller upprepade gånger också bör gälla kortvarigare övervakning. Det är ändamålsenligt att bestämmelserna om radioteknisk övervakning täcker all verksamhet som bedrivs med hjälp av denna övervakningsförmåga. Utskottet hänvisar i detta sammanhang till detaljmotiveringen nedan, där ändringarna beskrivs närmare. 

Skyddet av förtroliga meddelanden

Av grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 15/2024 rd) framgår att enligt de nya bestämmelserna riktar sig radioteknisk övervakning delvis till sådan kommunikation som inte omfattas av hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden enligt 10 § 2 mom. i grundlagen. Till vissa delar är det dock fråga om kommunikation som omfattas av detta skydd. Lagförslaget bör således ses som en begränsning av hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande påpekat att i det aktuella regleringssammanhanget och i den föreslagna omfattningen, särskilt med beaktande av de begränsningar som i lagen föreslås för tillsynen, framstår regleringen om radioteknisk övervakning som ett relativt obetydligt ingrepp i skyddet för hemlighet i fråga om förtroliga meddelanden. Den nu föreslagna regleringen om behandling av förmedlingsuppgifter inom radiokommunikation kan bedömas utifrån de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Regleringen är inte problematisk ur denna synvinkel. Förvaltningsutskottet betonar i detta sammanhang utifrån den utredning som utskottet fått att regleringen inte innebär att hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden avslöjas eller meddelandets innehåll utreds. 

Förvaltningsutskottet påpekar också att det vid radioteknisk övervakning är fråga om en annan typ av befogenhet och behandling av uppgifter än vid teleövervakning eller inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning. Den föreslagna regleringen innehåller en uttrycklig skyldighet att utplåna sådant material som eventuellt lagrats och som inte uppfyller villkoren för utövande av befogenheten. Utskottet anser att det med beaktande av det som sägs ovan inte är ändamålsenligt att på bestämmelsenivå begränsa egenskaperna hos den tekniska utrustning som används vid övervakningen. 

Behandling av personuppgifter

Av propositionen framgår att i samband med den tekniska och radiotekniska övervakning som Gränsbevakningsväsendet bedriver behandlas både personuppgifter och andra uppgifter. På behandlingen av uppgifter tillämpas enligt förslaget i sin helhet bestämmelserna i lagen om behandling av personuppgifter inom Gränsbevakningsväsendet (639/2019, nedan Gränsbevakningsväsendets personuppgiftslag). I propositionen anges för vilka ändamål uppgifter som erhållits genom teknisk övervakning och radioteknisk övervakning får användas och lämnas ut. I fråga om teknisk övervakning motsvarar bestämmelserna till sitt innehåll den gällande lagen. När det gäller radioteknisk övervakning är utgångspunkten att användningen av uppgifterna begränsas endast till det ursprungliga ändamålet. Information som erhållits med hjälp av radioteknisk övervakning får således inte i andra hand behandlas till exempel för ändamål inom brottsbekämpning så att villkoren för användning av motsvarande hemliga metoder för inhämtande av information kringgås. 

Förvaltningsutskottet framför också att upptagningar från radioteknisk övervakning inte heller som sådana ska lämnas ut till andra myndigheter. Enligt förslaget är det dock möjligt att använda information från radioteknisk övervakning inom Gränsbevakningsväsendet, på motsvarande sätt som andra uppgifter som Gränsbevakningsväsendet är personuppgiftsansvarig för, för sådana ändamål i andra hand som avses i 16 § 2 mom. i den gällande lagen. Dessa är laglighetsövervakning, analys, planering och utveckling samt i begränsad utsträckning utbildning. Förvaltningsutskottet preciserar att det i Gränsbevakningsväsendets personuppgiftslag uttryckligen föreskrivs om Gränsbevakningsväsendets rätt att behandla personuppgifter. 

Utskottet konstaterar dessutom att uppgifter som erhållits i samband med ett uppdrag att lokalisera en person som befinner sig i uppenbar nöd eller omedelbar fara kan lämnas ut till den ansvariga myndigheten för uppdraget, om det rör sig om ett uppdrag som utförs för polisens eller räddningsmyndighetens räkning. Inte heller till denna del är det fråga om utlämnande av upptagningar från radioteknisk övervakning, utan om uppgifter som gäller ett handräckningsuppdrag som Gränsbevakningsväsendet utför. 

Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att det i den tekniska övervakningen och den radiotekniska övervakningen i regel inte ingår sådana uppgifter som i konstitutionellt hänseende anses vara känsliga uppgifter eftersom utrustningen inte samlar in sådana uppgifter. Ingendera av övervakningssätten inbegriper i regel heller behandling av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter, men till denna del tillämpas på övervakningen vid behov bestämmelserna i 4 § i Gränsbevakningsväsendets personuppgiftslag, som gäller kravet på nödvändighet vid behandling av uppgifter. 

Enligt det föreslagna 29 a § 5 mom. ges det ingen separat information om radioteknisk övervakning. Av propositionsmotiven framgår att det i praktiken skulle vara omöjligt att meddela om övervakningen, eftersom de tekniska anordningarnas sensorer samlar in information från ett större område än det område där de är placerade, i synnerhet när den radiotekniska övervakningen utförs från ett rörligt objekt, såsom Gränsbevakningsväsendets bevakningsfartyg eller spaningsplan. Enligt propositionsmotiven ska staben för Gränsbevakningsväsendet därför i egenskap av personuppgiftsansvarig ägna särskild uppmärksamhet åt att de registrerade informeras på något annat sätt i enlighet med dataskyddslagstiftningen. Enligt erhållen utredning omfattar detta i praktiken bland annat utarbetande av en ändamålsenlig dataskyddsbeskrivning som finns tillgänglig för de registrerade samt annan behövlig information till exempel på Gränsbevakningsväsendets webbplats, i andra elektroniska kanaler eller på något annat ändamålsenligt sätt. Förvaltningsutskottet anser att man med de metoder som anges ovan i tillräcklig utsträckning kan försäkra sig om att de registrerade informeras på behörigt sätt. 

Övrigt

Som det konstateras ovan är den radiotekniska övervakningen en ny befogenhet som inte finns på helt motsvarande sätt hos andra myndigheter. Utskottet anser det vara viktigt att utnyttjandet av Gränsbevakningsväsendets radiotekniska övervakning i samarbetet med andra myndigheter utvärderas när man har tillräcklig erfarenhet av användningen av den radiotekniska övervakningsförmågan.