Allmänt

I 12 § i den gällande lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården (817/2015) föreskrivs det om rätten att tillfälligt vara verksam i en legitimerad socialarbetares uppgifter. Enligt bestämmelsen kan den som studerar för att bli socialarbetare och med godkänt resultat har avlagt ämnesstudierna och praktik i socialt arbete tillfälligt i högst ett år vara verksam i socialarbetaryrket. Den studerande ska arbeta under ledning och översyn av en utexaminerad socialarbetare (1 mom.). I fråga om den som tillfälligt är verksam i en legitimerad yrkesutbildad persons yrke iakttas i tillämpliga delar det som i lagen föreskrivs om yrkesutbildade personer inom socialvården (3 mom.). Den som tillfälligt är verksam i socialarbetaryrket har dock inte samma rätt som socialarbetare att i brådskande fall besluta om vård oberoende av klientens vilja och om åtgärder i anslutning till det (4 mom.). 

I propositionen föreslås det att lagen ändras så att det blir möjligt att tillfälligt vara verksam i en socialarbetares uppgifter i högst ett år även på grundval av grund- och ämnesstudier i socialt arbete som avlagts inom den öppna universitetsundervisningen eller som biämne. En ytterligare förutsättning är att personen har avlagt lämplig högskoleexamen inom det samhällsvetenskapliga området vid ett universitet eller lämplig yrkeshögskoleexamen inom social- och hälsovård. Dessutom krävs praktik i socialt arbete eller tillräcklig praktisk erfarenhet och yrkesskicklighet. I propositionen föreslås också bestämmelser bland annat om att tidsfristen för att tillfälligt vara verksam i en socialarbetares uppgifter får överskridas med högst ett år åt gången, om det är nödvändigt med tanke på klientsäkerheten och tillgången eller kontinuiteten i fråga om tjänsterna eller av något annat särskilt skäl. 

Regeringen har i samband med beredningen av planen för de offentliga finanserna 2025–2028 våren 2024 beslutat att som anpassningsåtgärd inom de offentliga finanserna ändra behörighetsvillkoren för socialarbetares vikarier för att säkerställa tillgången på personal inom social- och hälsovården och ett tillräckligt barnskydd. Genom den föreslagna lagändringen strävar man efter att i enlighet med det beslut som fattades vid ramförhandlingarna stärka de offentliga finanserna genom att spara två miljoner euro i välfärdsområdenas generella finansiering från och med början av 2025. 

Enligt regeringsprogrammet ska lagstiftningen om yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården framöver ses över i sin helhet under innevarande regeringsperiod som en del av det Program för ett gott arbete som social- och hälsovårdsministeriet startat. 

Syftet med propositionen är att förbättra tillgången på personer som vikarierar för socialarbetare och på så sätt trygga tillräckliga och kvalitativa socialvårdstjänster samt tillgodose socialvårdsklienternas rätt till god socialvård. Genom den föreslagna lagändringen underlättas den akuta bristen på socialarbetare och säkerställs det att i synnerhet kritisk socialservice tillhandahålls då det inte finns tillgång till arbetstagare som avlagt examen i socialt arbete och som uppfyller behörighetsvillkoren i lagstiftningen om socialvårdstjänster. Genom den föreslagna ändringen stöds dessutom flexibiliteten i arbetsfördelningen mellan socialvårdspersonalen och förtydligas tolknings- och tillämpningspraxisen för 12 § 1 mom. i lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården genom att det föreskrivs noggrannare om vem som enligt lag har rätt att tillfälligt vara verksam som socialarbetare. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att propositionens mål är motiverade och tillstyrker lagförslaget utan ändringar. Social- och hälsovårdspersonalens tillräcklighet och tillgänglighet har försämrats kraftigt, vilket äventyrar tillgången och kvaliteten på social- och hälsovårdstjänster samt klient- och patientsäkerheten i välfärdssamhället. Välfärdsområdena lider av allvarlig personalbrist inom socialvården, framför allt inom barnskyddet. Enligt propositionen är nästan var femte tjänst som socialarbetare inom barnskyddet vakant. Utskottet konstaterar dock att det i första hand hade varit mer ändamålsenligt att bereda bestämmelserna om förutsättningarna för att tillfälligt vara verksam som socialarbetare i samband med totalreformen av lagstiftningen om yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården. Utskottet menar att det är viktigt att statsrådet skyndsamt främjar beredningen av totalreformen. 

Utbildningskrav och tidsfrist för att tillfälligt vara verksam som socialarbetare

Praxisen för tolkning och tillämpning av 12 § 1 mom. i den gällande lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården har varierat sedan lagen trädde i kraft. I en anvisning som Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården publicerade i september 2017 står det att personer som studerar till socialarbetare och som tillfälligt arbetar som socialarbetare ska vara inskrivna vid en läroanstalt där de kan avlägga studier som berättigar till legitimation som socialarbetare. Social- och hälsovårdsministeriet gav senare samma år ut en anvisning enligt vilken det med en person som studerar för att bli socialarbetare utöver de som nämns ovan även avses sådana personer som med godkänt resultat har avlagt grund- och ämnesstudier i socialt arbete och praktik inom den öppna universitetsundervisningen. I anvisningen förutsattes att den studerande dessutom före studierna vid ett öppet universitet har avlagt till exempel socionomexamen eller en högre universitetsexamen som lämpar sig för det sociala området. Anvisningarna från ministeriet tog fasta på de olika faktiska studievägarna till socialarbetaryrket. Denna tolkningspraxis har enligt propositionen i huvudsak iakttagits i kommunerna och välfärdsområdena sedan anvisningarna utfärdades, men sedan 2023 har det återigen förekommit skillnader i styrningen från Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården och social- och hälsovårdsministeriet. De högsta laglighetsövervakarna har i sina beslut (OKV/10/50/2017, EOAK/5991/2023) ansett att det finns skäl att förtydliga regleringen eftersom det är tvetydigt om studier inom den öppna universitetsundervisningen ska räknas till de studier för att bli socialarbetare som nämns i bestämmelsen. 

Enligt 12 § 1 mom. i den föreslagna lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården är det möjligt att tillfälligt vara verksam i en socialarbetares uppgifter också på grundval av grund- och ämnesstudier i socialt arbete som avlagts inom den öppna universitetsundervisningen eller som biämne. Enligt utredning omfattar grund- och ämnesstudierna i socialt arbete minst 60 studiepoäng och de har samma mål och kravnivå oberoende av om de ordnas som öppna högskolestudier eller som en del av examensstudierna. Målen för kunnandet och innehållet i de olika universitetens studieperioder kan dock variera i viss mån med avseende på tonvikt. Med några få undantag är det bara examensstuderande i socialt arbete som kan delta i en period av praktiska studier där man övar yrkesfärdigheterna för socialt arbete i praktiken. Därför är det enligt propositionen ett alternativ till praktik att man har tillräcklig praktisk erfarenhet och yrkesskicklighet. 

Enligt propositionsmotiven kan till exempel en universitetsexamen som har avlagts i huvudämnet samhällspolitik, socialpolitik, sociologi, förvaltningsvetenskap eller socialpsykologi betraktas som lämplig examen för den som tillfälligt är verksam som socialarbetare. Med lämplig yrkeshögskoleexamen inom social- och hälsovården avses till exempel yrkeshögskoleexamen inom social- och hälsoområdet till vilken examensbenämningen socionom fogas (YH). Också till exempel yrkeshögskoleexamina inom social- och hälsovården till vilka examensbenämningen geronom (YH) eller rehabiliteringsledare (YH) fogas kan beroende på arbetsuppgifterna vara lämpliga yrkeshögskoleexamina. Utskottet konstaterar att också högre yrkeshögskoleexamen för socionom kan anses vara en lämplig examen. 

Rätten att tillfälligt vara verksam i en socialarbetares uppgifter i högst ett år gäller situationer där en person som studerar för att bli socialarbetare ska sätta sig in i socialservicesystemet innan personen får rätt till yrkesutövning eller situationer där någon legitimerad socialarbetare inte finns tillgänglig för en uppgift som socialarbetare. Om de föreskrivna kriterierna uppfylls kan tidsfristen för tillfälligt arbete som socialarbetare eller någon annan legitimerad yrkesutbildad person förlängas med högst ett år åt gången. 

Flera av de sakkunniga som utskottet hört välkomnade den föreslagna lagändringen och konstaterade att den förbättrar tillgången till tillfälliga socialarbetare. Vid sakkunnighörandena framfördes också att variationerna i den nationella styrningen har lett till ovisshet i välfärdsområdena om vilken utbildning som är lämplig för att en person tillfälligt ska kunna vara verksam i en socialarbetares uppgifter och huruvida ett visstidsuppdrag kan förlängas om ingen legitimerad socialarbetare kan anställas för uppgiften. Detta har haft betydande negativa konsekvenser för fullgörandet av välfärdsområdenas lagstadgade skyldigheter och klientarbetet inom socialt arbete. Vid sakkunnigutfrågningarna konstaterades också att den föreslagna lagändringen tillfälligt höjer den genomsnittliga utbildningsnivån för personer som är verksamma i socialarbetares uppgifter, eftersom det utöver grund- och ämnesstudierna i socialt arbete krävs lämplig högskoleexamen eller yrkeshögskoleexamen. 

En del av de sakkunniga som utskottet hört ansåg att möjligheten att tillfälligt vara verksam som socialarbetare även i fortsättningen bör avgränsas till personer som studerar till socialarbetare och som redan har avklarat praktik som en del av sina studier. En del av dem som hördes ställde sig kritiska till att det inte ska krävas högre högskoleexamen utan att också kandidatexamen ska räcka. Det ansågs också tvivelaktigt att det inte uteslutande är socionomexamen (YH) som ska betraktas som lämplig yrkeshögskoleexamen, utan också till exempel examen som geronom (YH) respektive rehabiliteringsledare (YH) ska vara lämpliga. Sakkunniga uttryckte också oro över att tolkningen av lämplig utbildning och i synnerhet av tillräcklig praktisk erfarenhet och yrkesskicklighet faller på arbetsgivaren och kan leda till att de tillfälliga socialarbetarnas kompetensnivå varierar för mycket. En del av dem som hördes konstaterade att bestämmelsen om möjligheten att avvika från tidsfristen på ett år för tillfälligt verksam yrkesutbildad person lämnar rum för tolkning. Det framfördes också att det bör föreskrivas en tydlig maximilängd för kedjor av visstidsanställningar. 

Utskottet anser det vara värdefullt att utbildningsnivån och kompetensen hos socialarbetarna är höga i Finland och att man satsar på detta också i fortsättningen. Utskottet konstaterar dock att det finns vägande skäl för den föreslagna regleringen, eftersom syftet med reformen är att åtgärda den akuta bristen på socialarbetare och den risk som den medför för att klientsäkerheten äventyras. Utskottet anser att det som sägs ovan också är en godtagbar grund för att man har gått in för att bereda reformen separat från den förestående totalreformen av lagstiftningen om yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården. 

På grund av den nationella styrningen och mångtydigheten i lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården arbetar redan nu också andra än examensstuderande i socialt arbete som tillfälliga socialarbetare, noterar utskottet. Tillfälligt verksamma i en socialarbetares uppgifter har utöver de som studerar för yrket också sådana personer varit som länge arbetat huvudsakligen inom det sociala arbetet och som har för avsikt att börja studera för en examen i socialt arbete genom grundstudier och ämnesstudier som avlagts i öppen universitetsundervisning, står det i propositionen. Utskottet anser att den föreslagna lagändringen måste undanröja tvetydigheten i lagstiftningen och förtydliga rättsläget för dem som tillfälligt är verksamma i en socialarbetares uppgifter. 

Utskottet understryker att arbetsgivaren bär ansvaret för att från fall till fall bedöma om arbetstagaren har lämplig högskoleexamen och tillräcklig praktisk erfarenhet och yrkesskicklighet när arbetstagaren ges uppgifter som tillfällig socialarbetare. När en arbetstagare till exempel tillfälligt anvisas uppgifter som socialarbetare inom barnskyddet ska arbetsgivaren försäkra sig om att arbetstagaren på grundval av sin utbildning och erfarenhet har tillräcklig kompetens för uppgifterna i fråga.Utskottet betonar också vikten av välfärdsområdenas egenkontroll och tillsynsmyndigheternas styrning och tillsyn för att säkerställa att personer som är tillfälligt verksamma som socialarbetare har tillräcklig kompetens för uppgifterna. 

Utskottet ser det som viktigt att det i fråga om personer som tillfälligt är verksamma i legitimerade yrkesutbildade personers uppgifter föreskrivs om kriterierna för undantag från tidsfristen på ett år. Utskottet anser det också motiverat att man i vissa situationer kan avvika från tidsfristen på ett år utan någon absolut bakre gräns. En bestämmelse om maximal längd kan annars leda till exempelvis en situation där en ny arbetstagare måste rekryteras för att vara tillfälligt verksam som socialarbetare, om uppgiften inte kan tillsättas med en legitimerad socialarbetare. Det som sägs ovan försämrar kontinuiteten i tjänsterna och kan äventyra klientsäkerheten. Utskottet betonar dock att arbetsgivaren alltid aktivt ska rekrytera i första hand en legitimerad yrkesutbildad person till tjänsten eller uppgiften. 

Utskottet betonar att det i fråga om genomförandet av lagändringen är viktigt att komma med närmare nationell styrning för att säkerställa en enhetlig tillämpningspraxis. Utskottet betonar dessutom att bestämmelserna om förutsättningarna och tidsfristen för arbete som tillfällig socialarbetare bör ses över i samband med beredningen av totalreformen av lagstiftningen om yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården. Vid beredningen bör man också beakta erfarenheterna av den nu aktuella lagändringen. Utskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande). Utskottet anser också att det är viktigt att utbildningsvägarna och utbildningsstrukturerna för socialarbetaryrket ses över i fortsättningen. 

Konsekvenser för klientsäkerheten och personalens ställning

Sakkunniga uttryckte oro över att den föreslagna lagändringen har negativa konsekvenser för klientsäkerheten och förmågan att attrahera och hålla kvar legitimerade socialarbetare. En del av dem som hördes ansåg att lagförslaget inte ger långsiktiga lösningar på bristen på socialarbetare. Det framfördes också att styrningen och övervakningen av dem som arbetar som tillfälliga socialarbetare ökar belastningen på de legitimerade socialarbetarnas arbete samt minskar den arbetstid som står till deras förfogande bland annat för klientarbetet. Vissa av dem som hördes ansåg i ljuset av propositionsmotiven att det är oklart om den som tillfälligt är verksam som socialarbetare alltid ska arbeta i par med en legitimerad socialarbetare, även om bestämmelsen inte förutsätter det. 

Å andra sidan ansåg flera av de sakkunniga att propositionen i fortsättningen möjliggör bättre tillgång till tillfälliga socialarbetare och därigenom främjar klienternas rätt till god socialvård. Klientsäkerheten ansågs snarare bli riskerad av att tillgången till socialarbetartjänster fördröjs på grund av personalbrist än av att tillfälliga socialarbetare tillåts vara verksamma på det sätt som föreslås i propositionen. Sakkunniga lyfte också fram att uteblivna socialarbetarresurser lätt blir en belastning på andra arbetstagare och hela arbetsplatsen. 

Utskottet håller med de sakkunniga om att en fortsatt akut och allvarlig brist på socialarbetare är en så betydande risk för klientsäkerheten att den kräver brådskande lösningar. Syftet med propositionen är att säkerställa att det finns tillräckligt med personal i de exceptionella situationer där det inte finns tillräckligt med legitimerade socialarbetare. Utskottet anser därför att propositionen är motiverad, även om man i anslutning till reformen också har identifierat eventuella negativa konsekvenser som nämns ovan. 

Den dåliga tillgången på socialarbetare är en av de svåraste personalfrågorna i hela landet. Utskottet anser det viktigt att man framöver söker lösningar på detta på längre sikt bland annat med hjälp av det Program för ett gott arbete som social- och hälsovårdsministeriet startat. I programmet genomförs en rad olika åtgärder för att lösa personalbristen inom social- och hälsovården och öka förmågan att attrahera och hålla kvar personal. Dessutom ska det skapas ett tillräckligt kunskapsunderlag och tillräckliga prognoser om personalbehovet och utbildningsvolymerna för de kommande åren. Utskottet anser det också viktigt att välfärdsområdena även i fortsättningen försöker främja att legitimerade socialarbetare söker sig till lediga tjänster exempelvis genom att betala lön enligt uppgiftens svårighetsgrad, se över uppgiftsstrukturerna och fästa särskild uppmärksamhet vid ett gott ledarskap i det sociala arbetet. 

Personer som tillfälligt är verksamma i en socialarbetares uppgifter kan sköta sådana uppgifter som regleras i socialvårdslagstiftningen och som enligt lagstiftningen kan överföras på dem. På så sätt frigörs tid för legitimerade socialarbetare att koncentrera sig på arbetsuppgifter som förutsätter en legitimerad socialarbetares behörighet. Flexibla uppgiftsstrukturer och arbetsfördelning kan enligt propositionen antas öka de legitimerade socialarbetarnas dragnings- och hållkraft i det sociala arbetet samt minska de legitimerade socialarbetarnas arbetsbörda. Utskottet anser att det här målet är viktigt. 

Enligt den föreslagna regleringen säkerställs klientsäkerheten bland annat genom att den som tillfälligt är verksam som socialarbetare ska stå under ledning och översyn av en legitimerad socialarbetare. För var och en som tillfälligt är verksam i en socialarbetares uppgifter måste det utses en legitimerad socialarbetare som handledare som aktivt ska följa, leda och övervaka verksamhet som utövas av den som tillfälligt är verksam i en socialarbetares uppgifter och utan dröjsmål ingripa i eventuella missförhållanden eller situationer där klientsäkerheten äventyras. Detta innebär att den som tillfälligt är verksam som socialarbetare inte svarar för de uppgifter som ingår i lagstiftningen om socialvårdsservice och som förutsätter behörighet som legitimerad socialarbetare, men personen kan vara tillfälligt verksam under ledning och översyn av en legitimerad socialarbetare. Personen kan också exempelvis arbeta i par med en legitimerad socialarbetare. Den som tillfälligt är verksam i en socialarbetares uppgifter har dock inte samma rätt som socialarbetare att i brådskande fall besluta om vård oberoende av egen vilja och om åtgärder i anslutning till det. Utskottet konstaterar för tydlighetens skull att den ovan nämnda regleringen om verksamhet under ledning och översyn av en legitimerad socialarbetare inte ändrar på det nuvarande rättsläget jämfört med vad som i 12 § 1 mom. i den gällande lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården föreskrivs om verksamhet under ledning och översyn av en utexaminerad socialarbetare. 

Utöver den ovannämnda ledningen och översynen betonar utskottet arbetsgivarens ansvar för att övervaka klientsäkerheten och att arbetstagarna klarar av sina uppgifter på behörigt sätt. Utskottet anser det vara viktigt att arbetsgivaren också ser till att både legitimerade och tillfälliga socialarbetare får tillräckligt med annat yrkesmässigt och till exempel juridiskt stöd i sina uppgifter. Dessutom betonar utskottet att säkerställandet av klientsäkerheten bör ägnas särskild uppmärksamhet vid välfärdsområdenas egenkontroll och tillsynsmyndigheternas tillsyn. 

Utskottet anser det viktigt att reformens konsekvenser för klientsäkerheten och attraktions- och hållkraften i fråga om legitimerade socialarbetare följs noggrant och att eventuella behov av ändringar i regleringen ses över på nytt i samband med beredningen av totalreformen av lagstiftningen om yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården.