Allmänt

I propositionen föreslås det ändringar i beloppet av inkomstrelaterad dagpenning, i tillgodoräknande i löntagares arbetsvillkor av lönesubventionerat arbete samt i vissa bestämmelser om vissa åldersrelaterade undantag inom utkomstskyddet för arbetslösa. Syftet med propositionen är att i enlighet med riktlinjerna i regeringsprogrammet för regeringen Orpo förenkla systemet med utkomstskydd för arbetslösa, öka sysselsättningen genom att förbättra incitamenten för att ta emot jobb och stärka de offentliga finanserna. 

Enligt propositionen graderas nivån på den inkomstrelaterade dagpenningen så att den inkomstrelaterade dagpenningen sjunker om arbetslösheten drar ut på tiden. I propositionen föreslås det också att lönesubventionerat arbete i regel inte längre tillgodoräknas i arbetsvillkoret. Dessutom föreslås det i propositionen att åldersbundna undantagsbestämmelser om utkomstskyddet för arbetslösa slopas i fråga om vad som tillgodoräknas i arbetsvillkoret för löntagare och kommunernas skyldighet att ordna rehabiliterings-, utbildnings- eller arbetsmöjligheter för vissa grupper av arbetslösa med särskilda behov. 

De föreslagna ändringarna ingår i en helhet för att undanröja bidragsfällor. Riksdagen har redan godkänt ändringar som gäller utkomstskyddet för arbetslösa (RP 73/2023 rd, L 1300/2023). Syftet med de nu aktuella ändringarna är att minska utgifterna för arbetslöshetsförmåner med cirka 373 miljoner euro, vilket stärker de offentliga finanserna med cirka 276 miljoner euro netto. Dessutom beräknas propositionen öka sysselsättningen med cirka 18 700 personer, vilket bedöms stärka de offentliga finanserna med 458 miljoner euro. Sammanlagt beräknas de föreslagna ändringarna uppnå en effekt som stärker de offentliga finanserna med cirka 734 miljoner euro. 

De föreslagna ändringarna uppskattas försvaga kommunernas ekonomi med cirka 5 miljoner euro på årsnivå, vilket huvudsakligen beror på att skatteintäkterna minskar och utgifterna för utkomststöd ökar. I och med de uppskattade sysselsättningseffekterna beräknas de föreslagna ändringarna dock stärka den kommunala ekonomin som helhet med 60 miljoner euro. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att propositionens mål att göra systemet med utkomstskydd för arbetslösa mer sporrande, stärka de offentliga finanserna och förenkla stödsystemet är motiverade och tillstyrker lagförslagen. Att reducera bidragsfällorna och öka sysselsättningen tryggar också det sociala trygghetssystemets hållbarhet på lång sikt och ökar tillgången på arbetskraft. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men föreslår nedan i detaljmotiveringen ändringar i övergångsbestämmelserna i lagförslag 1. 

Enligt grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 8/2024 rd, stycke 3) anknyter syftet med den föreslagna regleringen till skyldigheten att främja sysselsättningen enligt 18 § 2 mom. i grundlagen. Med beaktande av propositionens bedömningar av i vilken grad sysselsättningen stärks kan lagförslaget enligt grundlagsutskottet anses ha betydelse med tanke på skyldigheten att främja sysselsättningen enligt 18 § 2 mom. i grundlagen (se GrUU 32/2022 rd, stycke 3). Enligt grundlagsutskottet kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Graderingen av det inkomstrelaterade utkomstskyddet

Enligt den nya 3 a § som föreslås i 6 kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa sänks den inkomstrelaterade dagpenningen med 20 procent när arbetslöshetsdagpenning har betalats för 40 arbetslöshetsdagar och med 25 procent när den har betalats för 170 arbetslöshetsdagar. Den inkomstrelaterade dagpenningen sänks i förhållande till den inkomstrelaterade dagpenning som baserar sig på den lön som tjänats in under tiden för arbetsvillkoret och som ligger till grund för den inkomstrelaterade dagpenningen. Sänkningen av den inkomstrelaterade dagpenningen sker således inte kumulativt. 

Den inkomstrelaterade dagpenningen sänks enligt propositionen oberoende av orsaken till att den betalas ut. Sänkningen gäller således inte bara en förmån som betalas på grund av arbetslöshet eller permittering till en helt arbetslös utan också jämkad inkomstrelaterad dagpenning och förhöjd förtjänstdel som betalas för tiden för sysselsättningsfrämjande service. Den inkomstrelaterade dagpenningen för tiden för tjänstgöringen är minst lika stor som grunddagpenningen förhöjd med förhöjningsdelen. Den inkomstrelaterade dagpenningens sänkta belopp gäller också den inkomstrelaterade dagpenning som betalas för så kallade tilläggsdagar. 

Syftet med graderingen av den inkomstrelaterade dagpenningen är att snabba upp sysselsättningen av arbetslösa. Enligt de undersökningar som nämns i propositionen (s. 23—24) har nivån på den inkomstrelaterade dagpenningen och maximitiden för dagpenningsperioden direkta konsekvenser för incitamenten för den arbetslöse att få arbete. Enligt propositionen beräknas graderingen öka sysselsättningen med cirka 12 800 personer. 

Utskottet anser det motiverat att de arbetslösa uppmuntras att ta emot det arbete som står till buds på arbetsmarknaden redan i ett tidigt skede av arbetslösheten. Snabbare sysselsättning förbättrar personens utkomst, levnadsstandard och välbefinnande. Sakkunniga har å andra sidan framfört att ett lägre utkomstskydd för arbetslösa kan försvaga den arbetslösas möjligheter att söka arbete som motsvarar hans eller hennes kompetens, varvid arbetsproduktiviteten försämras, den framtida förtjänstutvecklingen är svagare och byten av arbetsplats ökar. 

När fler sysselsätts i ett tidigare skede kan resurserna för arbetskraftsservicen i högre grad riktas till ordnandet av service för personer i en svårare situation. Reformen ökar också incitamenten att ta emot sysselsättningsfrämjande service, om den arbetssökandes kompetens och andra egenskaper inte motsvarar de nuvarande kraven på arbetsmarknaden. Utskottet betonar dock att de positiva sysselsättningseffekterna förutsätter att den offentliga arbetskraftsservicen faktiskt i tillräcklig utsträckning kan svara på den ökade efterfrågan på service. 

Propositionens konsekvensbedömningar visar att de föreslagna ändringarna försämrar den arbetslösas försörjning avsevärt om den arbetslöse inte sysselsätts trots de ökade incitamenten. I konsekvensbedömningarna har man dock inte beaktat eventuella beteendeförändringar eller ökad sysselsättning. 

Enligt konsekvensbedömningarna betalas inkomstrelaterad dagpenning till nedsatt belopp till cirka 80 000 personer: till cirka 45 000 personer sänkt med 20 procent och till cirka 35 000 personer sänkt med 25 procent. Enligt propositionen sjunker den genomsnittliga fullständiga dagpenningen med cirka 300 euro i månaden då graderingen är 20 procent och med cirka 330 euro i månaden då graderingen är 25 procent. Största delen av dem som får inkomstrelaterad dagpenning har före arbetslösheten tjänat 2 000–2 500 euro i månaden, varvid den inkomstrelaterade dagpenningen är 1 306–1 522 euro i månaden €/mån. och den sjunker efter 40 dagar med 1 045–1218 euro i månaden och efter 170 dagar med 980–1 142 euro i månaden. Effekten av sänkningen av beloppet av den inkomstrelaterade dagpenningen ökar i euro enligt nivån på personens dagpenning. Graderingen av den inkomstrelaterade dagpenningen riktas särskilt till helt arbetslösa mottagare av inkomstrelaterad dagpenning, och konsekvenserna för permitterade och personer som får jämkad förmån är relativt sett mindre. 

Graderingen av inkomstskyddet försämrar arbetslöshetsförsäkringens försäkringsskydd, eftersom nivån på inkomstskyddet som finansieras med arbetslöshetsförsäkringspremier och kassans medlemsavgifter sjunker. Enligt propositionens konsekvensbedömningar (s. 60) sjunker nivån på den inkomstrelaterade dagpenningen för drygt 3 000 personer i och med graderingen till samma nivå som grunddagpenningen (800 €/mån.). För personer som tjänar högst 1 500 euro är den inkomstrelaterade dagpenningen i och med graderingen bara något större än grunddagpenningen. Enligt utredning till utskottet kan den inkomstrelaterade dagpenningen sjunka till samma nivå som grunddagpenningen eller bara något över den för cirka 20 000 förmånstagare, om de inte sysselsätts före graderingen av den inkomstrelaterade dagpenningen. Graderingen av företagarkassans medlemmar kommer att sjunka med omkring en tredjedel till samma nivå som den inkomstrelaterade dagpenningens grunddagpenning, eftersom den genomsnittliga nivån på inkomstrelaterad dagpenning för en medlem i företagarkassan är lägre än för löntagare. Utskottet konstaterar att försämringen av försäkringsskyddet i och med graderingen kan minska viljan att ordna arbetslöshetsskydd som medlem i en inkomstbaserad arbetslöshetskassa. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande bedömt graderingen av inkomstrelaterad dagpenning med avseende på 19 § 2 mom. i grundlagen om grundläggande utkomstskydd och 15 § i grundlagen om egendomsskydd. Grundlagsutskottet hänvisar i sitt utlåtande till sin tidigare utlåtandepraxis enligt vilken arbetslöshetsdagpenningens grunddagpenning och den inkomstrelaterade dagpenningens grunddel, vilken till sitt belopp motsvarar grunddagpenningen, samt arbetsmarknadsstödet, vilket till sitt fulla belopp är lika stort som grunddagpenningen, hör till de arbetslöshetsförmåner som ingår i förmånssystemen för social trygghet enligt 19 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 16/1996 rd, s. 1/II, GrUU 46/2002 rd, s. 2/I, GrUU 25/2013 rd, s. 2/II). Ändringsförslaget som gäller den inkomstrelaterade dagpenningens förtjänstdel inverkar således inte på det grundläggande utkomstskydd som avses i 19 § 2 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet anser inte heller att förkortningen av förtjänstdelen är problematisk med tanke på egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen (GrUU 25/2013 rd, s. 2–3) och samma bedömning gäller enligt utlåtandet också den föreslagna regleringen om sänkt inkomstrelaterad dagpenning. 

Sakkunniga har uttryckt oro över att den första nivån sänker den inkomstrelaterade dagpenningen redan efter 40 dagar, vilket är en relativt kort tid i förhållande till den tid som behövs för jobbsökning och rekrytering. Dessutom är den föreslagna graderingen brant jämfört med jämförelseländernas graderingssystem, eftersom till exempel den första graderingen i Sverige träder i kraft först efter fem månaders arbetslöshet, och graderingen är lindrigare. Den föreslagna graderingen ökar också nivåskillnaden i fråga om inkomstrelaterad dagpenning i förhållande till jämförelseländerna särskilt i fråga om låga lönenivåer. 

Sakkunniga har också föreslagit alternativa sätt att gradera det inkomstrelaterade utkomstskyddet så att graderingen sker i ett senare skede av arbetslösheten. Alternativa modeller presenteras också i propositionen(s. 119–120). Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet kan de föreslagna alternativa metoderna dock inte ge den spareffekt som avses i propositionen. 

Utskottet noterar att om sänkningen av den inkomstrelaterade dagpenningen utsträcks till den förhöjda förtjänstdelen kan incitamenten att delta i sysselsättningsfrämjande service som förbättrar kompetensen försvagas, vilket också nämns i propositionen. Syftet med den höjda förtjänstdelen är att uppmuntra arbetslösa att söka sig till service och förbättra sitt eget kunnande och därigenom sin sysselsättning. Enligt uppgift uppnås den direkta spareffekt som i regeringsprogrammet eftersträvas för reformen av utkomstskyddet för arbetslösa dock inte, om graderingen av den inkomstrelaterade dagpenningen inte utsträcks också till den förhöjda förtjänstdelen. Dessutom är den förhöjda förtjänstdelen för den som deltar i sysselsättningsfrämjande service dock alltid minst lika stor som grundskyddets förhöjningsdel, så den inkomstrelaterade dagpenningen för den som deltar i sysselsättningsfrämjande tjänster även efter den föreslagna ändringen är högre än för den som får inkomstrelaterad dagpenning på grund av arbetslöshet. 

Graderingen av den inkomstrelaterade dagpenningen riktar sig särskilt till de arbetslösa vars möjligheter att reagera på förändringar i incitamenten och få arbete är svagare, exempelvis äldre arbetslösa. Utskottet betonar att förlängd arbetslöshet ofta beror på orsaker som hänför sig till arbetsförmågan eller kompetensen och som inte kan påverkas enbart genom att öka de ekonomiska incitamenten. Utskottet anser det vara viktigt att arbetskraftsservicen fäster uppmärksamhet vid att främja de arbetssökandes arbetsförmåga och kompetens. Sakkunniga har också fäst särskild uppmärksamhet vid att den inkomstrelaterade dagpenningens gradering utsträcks till att omfatta inkomstrelaterad dagpenning för dem som har tilläggsdagar inom utkomstskyddet för arbetslösa. Till skillnad från andra mottagare av inkomstrelaterad dagpenning har de som övergått till tilläggsdagar inte möjlighet att på nytt uppfylla arbetsvillkoret, vilket innebär att en sänkning av den inkomstrelaterade dagpenningen med 25 procent innebär en bestående förändring i förmånsbeloppet för den som övergått till tilläggsdagarna. 

Ändringar som gäller lönesubventionerat arbete

En annan central ändring i propositionen gäller lönesubventionerat arbete. Syftet med lönesubventionerat arbete är att främja sysselsättning på den öppna arbetsmarknaden. Med lönesubventionerat arbete främjas också möjligheterna för arbetstagare med funktionshinder och långtidsarbetslösa som fyllt 60 år att få arbete och att delta i arbetslivet. Av lönesubventionerat arbete tillgodoräknas i nuläget 75 procent i arbetsvillkoret för arbetstagare och resten förlänger granskningsperioden för arbetsvillkoret. 

I propositionen föreslås det att lönesubventionerat arbete i regel inte längre räknas in i arbetsvillkoret. I stället för att arbetsvillkoret tillgodoräknas utgör sysselsättningen i lönesubventionerat arbete en grund för att förlänga granskningsperioden för löntagares arbetsvillkor. 

Utskottet anser det vara ändamålsenligt att arbetskraftsservicen i första hand ger arbetslösa stöd för att få arbete på den öppna arbetsmarknaden. Den föreslagna ändringen minskar enligt propositionen läckaget i anslutning till lönesubvention, vilket innebär situationer där subvention har beviljats för ett anställningsförhållande som skulle ha uppkommit utan lönesubvention. 

I arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande sägs att om att den föreslagna ändringen förbättrar effekterna av lönesubventionerat arbete och främjar allokeringen av resurser till tjänster med kraftigare effekt än tidigare. Vid ingången av 2025 svarar de kommunbaserade arbetskraftsmyndigheterna för beviljandet av lönesubvention. Deras verksamhet styrs av kommunernas finansieringsansvar för arbetslöshetsförmånerna, som ökar stegvis när arbetslösheten drar ut på tiden. Den beräkning av dagarna som ligger till grund för nivån på finansieringsansvaret börjar löpa från början när personen uppfyller arbetsvillkoret för löntagare. I och med de föreslagna ändringarna räknas det lönesubventionerade arbetet inte längre in i arbetsvillkoret och kommunen har således inte intresse av att bevilja lönesubvention endast för att befrias från finansieringsansvaret, utan incitamentet är effekten av det lönesubventionerade arbetet. Enligt utlåtandet blir det lönesubventionerade arbetet ur arbetskraftsmyndighetens synvinkel en tjänst jämförbar med annan offentlig arbetskraftsservice. De föreslagna ändringarna kan således förbättra effekterna av det lönesubventionerade arbetet och främja allokeringen av resurser till mer effektiva tjänster än tidigare. 

Den föreslagna ändringen sänker nivån på utkomstskyddet för arbetslösa för de personer som efter lönesubventionerat arbete inte sysselsätts på den öppna arbetsmarknaden och som inte har haft arbete som räknas in i arbetsvillkoret och som berättigar till arbetslöshetsdagpenning under tiden före lönesubventionsperioden. Utskottet noterar att lönesubventionerat arbete kan vara det enda sättet att komma in på arbetsmarknaden för många personer i svår ställning på arbetsmarknaden, såsom unga, äldre, invandrare och långtidsarbetslösa. Utskottet anser det vara viktigt att arbetskraftsservicen för svårsysselsatta grupper utvecklas. 

Utskottet välkomnar att man i propositionen har beaktat gruppen av de mest svårsysselsatta arbetslösa. Enligt propositionen ska lönesubventionerat arbete som avtalats för att sysselsätta en person med funktionshinder och lönesubventionerat arbete som avtalats för att sysselsätta en långvarigt arbetslös som fyllt 60 år dock tillgodoräknas i arbetsvillkoret. till den del det lönesubventionerade anställningsförhållandet varar en längre tid än 10 månader. I dessa situationer inräknas i arbetsvillkoret 75 procent av de månader som inflyter av arbetsvillkoret och resten förlänger granskningsperioden. 

Dessutom föreslås i propositionen att lönesubventionerat arbete ska beaktas i sin helhet när vissa påföljder inom utkomstskyddet för arbetslösa fullgörs eller när väntetiden för arbetsmarknadsstöd löper. För närvarande beaktas i dessa lägen endast den del av det lönesubventionerade arbetet som tillgodoräknas i arbetsvillkoret. Den föreslagna ändringen gör att rätten till arbetslöshetsförmåner börjar snabbare jämfört med nuläget. 

Sakkunniga har också fäst uppmärksamhet vid den konsekvens som identifierats också i propositionen, nämligen att förslaget om lönesubvention särbehandlar personer i anställningsförhållande inom utkomstskyddet för arbetslösa. Arbetsvillkoret räknas in från allt annat arbete i arbetsavtalsförhållande, men efter de föreslagna ändringarna i regel inte längre från arbete för vilket arbetsgivaren har fått lönesubvention. 

Enligt grundlagsutskottet blir de föreslagna bestämmelserna sammantaget inte problematiska med avseende på 6 § 1 mom. i grundlagen. Enligt grundlagsutskottets utlåtande har det framförts godtagbara argument för den föreslagna regleringen som anknyter till främjandet av sysselsättningen och inriktningen av lönesubventionen samt till det att lönesubventionen finansieras med offentliga medel. Med tanke på regleringens proportionalitet är det enligt utlåtandet av betydelse att lönesubventionerat arbete som avtalats för att sysselsätta en person med funktionshinder och lönesubventionerat arbete som avtalats för att sysselsätta en långtidsarbetslös som fyllt 60 år tillgodoräknas i arbetsvillkoret. Dessutom är sysselsättning i lönesubventionerat arbete fortfarande en grund för att förlänga granskningsperioden för löntagares arbetsvillkor till den del det inte tillgodoräknas i arbetsvillkoret med stöd av den föreslagna bestämmelsen och det lönesubventionerade arbetet i sin helhet kan beaktas när vissa påföljder för utkomstskyddet för arbetslösa uppfylls eller när väntetiden för arbetsmarknadsstödet ökar. Det vore dock mer motiverat om lönesubventionerat arbete åtminstone delvis kunde räknas in i arbetsvillkoret, konstateras det i utlåtandet. 

Grundlagsutskottet påpekar dessutom i synnerhet det som nämns också i propositionen (s. 128), nämligen att förslaget kan bidra till att de som sysselsätts genom olika former av subventionerat arbete (t.ex. sysselsättningssedlar) behandlas olika vid beräkningen av arbetsvillkoret. Enligt grundlagsutskottets uppfattning vore det med tanke på jämlikheten mer motiverat att tillgodoräknandet i arbetsvillkoret inte skulle bero på hur arbetet subventioneras. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser i likhet med grundlagsutskottet att det är viktigt att följa ändringarnas konsekvenser för likabehandlingen. Enligt inkommen utredning kan ändringarna följas upp endast i begränsad utsträckning, om ingåendet av ett avtal om lönearbete främjas med ekonomiskt stöd som till exempel sedlar som beviljas som stöd för sysselsättning och om vilka det inte föreskrivs i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice. Utskottet anser det vara viktigt att de områden med organiseringsansvar som inleder sin verksamhet vid ingången av 2025 också ger information om sådana arrangemang, för att det ska vara möjligt att göra en utvärdering i efterhand och för att man ska få information om effekterna av de olika metoderna för att stödja sysselsättningen. 

Social- och hälsovårdsutskottet fäster i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet uppmärksamhet vid att de föreslagna ändringarna kan inverka på mängden lönesubventionerat arbete, eftersom det lönesubventionerade arbetet kan bli mindre attraktivt ur den arbetslösa arbetssökandens synvinkel. Enligt propositionen är det dock fortfarande ekonomiskt lönsamt att sysselsätta med lönesubvention i de flesta situationer, eftersom lönen för arbetet i regel överstiger arbetslöshetsförmånens belopp och sysselsättningen med lönesubvention kan främja sysselsättningen också på längre sikt. 

Enligt arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande är sysselsättningseffekterna av sysselsättning med lönesubvention inom den offentliga sektorn eller tredje sektorn mindre än för dem som sysselsatts i företag. Eftersom de föreslagna ändringarna kan väntas leda till att det lönesubventionerade arbetet minskar särskilt i fråga om sådant lönesubventionerat arbete vars effekter har varit svaga, kan de föreslagna ändringarna försämra kommunernas och i synnerhet organisationernas möjligheter att sysselsätta med lönesubvention. En minskning av antalet personer i lönesubventionerat arbete kan enligt sakkunnigutfrågningen försämra i synnerhet organisationernas verksamhetsförutsättningar. Social- och hälsovårdsutskottet inser de multiplikatoreffekter som en eventuell minskning av lönesubventionerat arbete medför, men betonar att lönesubvention är ett behovsprövat stöd som är avsett att främja sysselsättningen av arbetslösa arbetssökande och att arbetsgivarens behov av ekonomiskt stöd eller tryggandet av arbetsgivarens verksamhetsförutsättningar inte är en grund för beviljande av lönesubvention. 

Slopande av åldersrelaterade undantag

I propositionen föreslås det dessutom att vissa undantagsbestämmelser om åldersrelaterat utkomstskydd för arbetslösa slopas. Syftet med dem har varit att stödja sysselsättningen bland äldre och trygga deras försörjning i synnerhet i situationer där de inte har rätt till tilläggsdagar inom utkomstskyddet för arbetslösa. 

Enligt propositionen ska det i löntagares arbetsvillkor i fortsättningen inte tillgodoräknas sådana möjligheter till rehabilitering, utbildning eller arbete som kommunerna är skyldiga att ordna för arbetslösa arbetssökande som uppfyller villkoren i fråga om ålder och vilkas rätt till arbetslöshetsdagpenning för löntagare håller på att upphöra (s.k. garanterat arbete). Eftersom lönesubventionerat arbete eller service som ordnas på grundval av en sådan skyldighet i fortsättningen inte ska kunna tillgodoräknas i arbetsvillkoret, föreslås det att bestämmelserna om kommunens skyldigheter upphävs. Enligt propositionen upphävs dessutom de skyddande bestämmelser som gäller beloppet av inkomstrelaterad dagpenning och som hänför sig till dessa åldersrelaterade undantagsbestämmelser och den skyddande bestämmelse som gäller personer som fyllt 58 år och enligt vilken nivån på inkomstrelaterad dagpenning för löntagare eller företagare inte kan sjunka, om personen uppfyller arbetsvillkoret efter att ha uppnått den nämnda åldern. 

Genom de bestämmelser som föreslås bli upphävda har kommunerna ålagts att sysselsätta eller tillhandahålla arbetskraftsservice så att äldre arbetslösa har tjänat in sitt arbetsvillkor och därmed rätt till inkomstrelaterad dagpenning. På basis av de åldersrelaterade undantagen har äldre arbetslösa kunnat få inkomstrelaterad dagpenning fram till pensioneringen, förutsatt att de ibland deltagit i lönesubventionerat arbete eller service. Rätten till tilläggsdagar avskaffas stegvis, så antalet personer som omfattas av den regleringen beräknas öka stegvis fram till 2029. 

Syftet med de föreslagna ändringarna är att i större utsträckning än för närvarande öka sysselsättningen av äldre på den öppna arbetsmarknaden i stället för det garanterade arbete som kommunerna ordnar. Genom att upphäva bestämmelserna om skyldigheter förebyggs enligt propositionen situationer där kommunen borde sysselsätta samma person flera gånger. Med den föreslagna ändringen förebygger man en spiral där man genom sysselsättning som stöds med offentliga medel förnyar rätten till arbetslöshetsdagpenning, varefter det att maximitiden för denna uppnåtts sedan åtföljs av att arbetsvillkoret uppfylls på nytt genom sysselsättning som stöds med offentliga medel. I och med ändringarna har personen också starkare incitament att söka arbete på den öppna arbetsmarknaden, eftersom tjänsterna eller eventuellt lönesubventionerat arbete inte i fortsättningen räknas in i arbetsvillkoret. Syftet med de föreslagna ändringarna är också att främja likabehandling av olika åldersgrupper inom systemet med utkomstskydd för arbetslösa. 

Enligt arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande är sysselsättningen efter sysselsättningsskyldigheten låg. Således har det inte ansetts motiverat att föreskriva om undantag från sysselsättningsskyldigheten med tanke på sysselsättningseffekterna och slopandet av undantaget bedöms inte ha någon betydande negativ sysselsättningseffekt. Slopandet av sysselsättningsskyldigheten minskar kommunernas uppgifter och deras utgifter. 

De föreslagna ändringarna försämrar tryggheten under arbetslöshet för äldre arbetssökande som inte sysselsätts på den öppna arbetsmarknaden. Enligt propositionen kan detta öka incitamenten att söka arbete på den öppna arbetsmarknaden. Utskottet fäster uppmärksamhet vid att äldre kan ha större svårigheter än andra arbetslösa att hitta arbete på den öppna arbetsmarknaden på grund av åldersdiskriminering eller faktorer som har samband med arbetsförmågan. Det försämrade utkomstskyddet för arbetslösa påverkar också pensionsutfallet och ökar risken för pensionärsfattigdom. 

Utskottet anser det vara viktigt att följa upp vilka konsekvenser de föreslagna åtgärderna har för de äldres försörjning, välmående och sysselsättning samt att utveckla metoder för att främja sysselsättningen bland de äldre. 

Dessutom betonar utskottet att en del av undantagsbestämmelserna om utkomstskydd för arbetslösa för äldre förblir i kraft även efter de föreslagna ändringarna. I propositionen föreslås det inte att sysselsättningsstödet för 55 år fyllda slopas. Eftersom sysselsättningsstödet räknas som lönesubventionerat arbete, ska det dock inte längre tillgodoräknas i arbetsvillkoret. Sysselsättningen av äldre arbetssökande stöds också genom bestämmelserna om lönesubvention för långtidsarbetslösa som fyllt 60 år. Ett sådant anställningsförhållande som stöds med lönesubvention uppfyller också arbetsvillkoret för tiden efter 10 månader. I propositionen föreslås det inte heller några ändringar i rätten till arbetslöshetsdagpenning för 500 dagar eller rätt till tilläggsdagar för dem som fyllt 58 år och som under de senaste 20 åren har arbetat minst fem år. Utbetalningen av inkomstrelaterad dagpenning till nedsatt belopp ska dock också gälla dessa situationer. 

Sysselsättningseffekter

De ändringar som föreslås i propositionen beräknas öka sysselsättningen med sammanlagt cirka 18 700 personer. De största sysselsättningseffekterna har uppskattats för graderingen av det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa (12 800 personer) och slopandet av garanterat arbete (3 500 personer). När det gäller de övriga ändringarna (slopandet av tillgodoräknande av service i arbetsvillkoret, upphävandet av skyddsregeln för 58-åringar och slopandet av tillgodoräknande av lönesubventionerat arbete i arbetsvillkoret) har sysselsättningseffekten av varje ändring beräknats bli mindre än 1 000 personer. 

Sysselsättningseffekterna baserar sig på finansministeriets bedömning, där man har utnyttjat resultaten av tidigare undersökningar om hur nivån på utkomstskyddet för arbetslösa inverkar på arbetslöshetens längd. Ändringarnas sysselsättningseffekt har bedömts genom att antalet mottagare av inkomstrelaterad dagpenning multipliceras med den förväntade förändringen i förmånsnivån och med ett flexibilitetsestimat som baserar sig på forskningsrön och som beskriver förändringen i arbetslöshetens längd i förhållande till förändringen i nivån på utkomstskyddet för arbetslösa. Det tillämpliga flexibilitetsestimatet 0,8 motsvarar enligt propositionen den flexibilitet som Uusitalo och Verho (2010) bedömt, vilket enligt propositionen ganska väl motsvarar också de genomsnittliga flexibilitetsestimaten från andra länder. Ett undantag är den flexibilitet på 0,6 som föreslås i förslaget om att lönesubventionerat arbete tillgodoräknas i arbetsvillkoret. 

Sakkunniga har framfört kritik mot bedömningarna av propositionens sysselsättningseffekter på grund av det försämrade ekonomiska läget och läget på arbetsmarknaden. Dessutom har man lyft fram eventuella försummade korseffekter mellan de ändringar i propositionen som verkar i olika riktningar samt mellan tidigare godkända ändringar i utkomstskyddet för arbetslösa (L 1300/2023) och de nu aktuella ändringarna. Det använda flexibilitetsestimatet har också ansetts vara högt i synnerhet vid bedömningen av sysselsättningseffekterna av slopandet av åldersrelaterade undantag, eftersom det finns flera överlappande ändringar och de gäller äldre arbetslösa som har svårare än andra arbetslösa att få arbete på den öppna arbetsmarknaden. 

Enligt uppgift till utskottet har man vid konsekvensbedömningen strävat efter att beakta alla korseffekter av betydande omfattning. Sammantaget sänker de korseffekter som ingår i RP 73/2023 rd och RP 13/2024 rd bedömningen av sysselsättningseffekterna med cirka 6 300 årsverken. Enligt uppgift har utsikterna för den ekonomiska tillväxten 2025 inte förändrats mellan finansministeriets prognoser våren 2023 och våren 2024. Prognosen är förenad med osäkerhet, men förändringar i efterfrågan på arbetskraft i samband med konjunkturväxlingar påverkar utfallet av de uppskattade effekterna endast på kort sikt. När efterfrågan på arbetskraft är svagare kommer de direkta spareffekterna av propositionen att bli större än beräknat, eftersom arbetslösheten är större och sysselsättningseffekterna mindre än beräknat, eftersom efterfrågan på arbetskraft är mindre. 

Social- och hälsovårdsutskottet inskärper i överensstämmelse med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att också enligt vad som konstateras i propositionen (s. 89—94) är bedömningarna av konsekvenserna med avseende på sysselsättningen approximativa, för olika målgruppers reaktioner på ändringarna i incitamenten kan skilja sig från varandra och de resultat som ligger till grund för bedömningarna kan härröra från undersökningar som kunnat ha en väldigt annorlunda utformning än vad som gäller i den nu aktuella situationen. Osäkerheten i bedömningen ökar av att ansvaret för att ordna arbetskraftsservice överförs till kommunerna i början av 2025, vilket väsentligt kan förändra utbudet av olika aktiva åtgärder för arbetssökande. På grund av osäkerheten kring bedömningen är det viktigt att följa vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna har för sysselsättningen. 

De samlade konsekvenserna

Sänkningen av den inkomstrelaterade dagpenningen gäller också till stor del samma personer som de ändringar i utkomstskyddet för arbetslösa som ingick i regeringens proposition RP 73/2023 rd och som riksdagen tidigare godkänt (lag 1300/2023). De föreslagna ändringarna sänker nivån på förtjänstskyddet och försvårar möjligheterna att uppfylla arbetsvillkoret, det vill säga möjligheterna att få förtjänstskydd. Utskottet anser det motiverat att rikta ändringarna till dem som får förtjänstskydd, även om de föreslagna ändringarna försvagar det försäkringsskydd som arbetslöshetsförsäkringen erbjuder. Den ekonomiska situationen för dem som får förtjänstskydd är i genomsnitt bättre, de får lättare jobb på den öppna arbetsmarknaden och de reagerar också starkare på förändringar i arbetslöshetsförmånernas storlek än dem som är beroende av grundskyddet. Utskottet förutsätter att man följer vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna har för försörjningen och sysselsättningen särskilt för dem som har en svår ställning på arbetsmarknaden, såsom äldre, partiellt arbetsföra och långtidsarbetslösa samt vid behov vidtar åtgärder för att rätta till eventuella problem. Utskottet föreslår ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande) 

Försörjningen för mottagare av arbetslöshetsförmåner påverkas utöver av den nu aktuella propositionen också av andra ändringar i den sociala tryggheten som träder i kraft under 2024, såsom sänkningen av nivån på det allmänna bostadsbidraget (RP 74/2023 rd), indexfrysningen av förmåner och höjningen av barnbidraget (RP 75/2023 rd) samt skärpningen av bestämmelserna om boendeutgifter i lagen om utkomststöd (RP 58/2023 rd). 

Social- och hälsovårdsministeriet har publicerat en separat utredning om de sammanlagda konsekvenserna av ändringarna i bostadsbidraget och utkomstskyddet för arbetslösa och indexfrysningarna av förmåner (Bedömning av de samverkande konsekvenserna av ändringarna i den sociala tryggheten 2024, social- och hälsovårdsministeriet 2023, sammanfattning på svenska). Vid bedömningen av de ändringar som föreslås i den nu aktuella propositionen beaktades graderingen av den inkomstrelaterade dagpenningen, men inte ändringarna i fråga om lönesubventionerat arbete och garanterat arbete. 

Enligt promemorian kommer den ekonomiska utsattheten att öka, och ändringarna i den sociala tryggheten drabbar kraftigast de två lägsta inkomstdecilerna. I en jämförelse av förmånstagargrupperna riktas de relativt sett största konsekvenserna till arbetslösa mottagare av inkomstrelaterat utkomstskydd och studerande. I familjer med två föräldrar som får arbetslöshetsförmåner är inverkan relativt sett klart mindre än i familjer med en vuxen. Vid en granskning enligt typ av familj hänför sig de största konsekvenserna till unga enpersonshushåll och unga barnlösa par. Konsekvenserna för barnfamiljer är sammantaget mindre än konsekvenserna för hushåll med barnlösa personer i arbetsför ålder. 

I den nu aktuella propositionen har man separat bedömt de sammantagna konsekvenserna av graderingen av inkomstrelaterad dagpenning och ändringarna i regeringens proposition RP 73/2023 rd (s. 76–77). Enligt bedömningen uppgår antalet hushåll som upplevt graderingen och vars disponibla inkomster minskar med över 10 procent till cirka 27 000 personer. Något under 55 000 personer hör till hushåll med ett inkomstbortfall på 5—10 procent, medan omkring 112 000 personer bor i hushåll med ett mindre inkomstbortfall på 1—5 procent. Till följd av de föreslagna ändringarna ökar antalet hushåll som får kalkylerat utkomststöd med sammanlagt cirka 8 000. Dessa hushåll omfattar sammanlagt cirka 14 000 personer. 

Utskottet fäster särskild uppmärksamhet vid att det i propositionen bedöms att behovet av bostadsbidrag och utkomststöd, som är det stöd som beviljas i sista hand, kommer att öka. Enligt propositionen kan erhållandet av kompletterande förmåner öka med cirka 10 procent i förhållande till besparingen i arbetslöshetsförmånerna. Då ökar erhållandet av kompletterande förmåner med cirka 24 miljoner euro. 

Utskottet upprepar sin tidigare ståndpunkt (bl.a. ShUB 8/2019 rd, ShUB 30/2022 rd, ShUB 13/2023 rd, ShUB 14/2023 rd, ShUB 16/2023 rd) om att det med tanke på systemet för social trygghet som helhet och incitamenten att arbeta inte är ändamålsenligt att genom ändringar i de primära förmånerna öka användningen av det behovsprövade, yttersta utkomststödet. Det har också konstaterats att när man får utkomststöd under lång tid ökar också hälso- och välfärdsproblemen och den generationsöverskridande utsattheten. Också grundlagsutskottet hänvisar i sitt utlåtande (stycke 4) till sin tidigare tolkningspraxis, där utskottet ansett det oroväckande att följden av den föreslagna lagstiftningen bedömts vara att förmånstagarna kommer att bli beroende av utkomststöd, som är avsett att vara en sista utväg (se även GrUU 47/2017 rd, GrUU 51/2017 rd, GrUU 40/2018 rd). Grundlagsutskottet påpekar också att utkomststödet är förenat med en behovsprövning och utgiftskontroll som avviker från det övriga sociala trygghetssystemet (se också GrUU 14/2023 rd, stycke 16). 

Utskottet upprepar också sin tidigare ståndpunkt (ShUB 16/2023 rd) att uppnåendet av de mål som i regeringsprogrammet uppställts för totalreformen av lagen om utkomststöd kan försvåras, om utgifterna för utkomststödet och antalet stödmottagare ökar genom nedskärningar i de primära förmånerna. Regeringen ska enligt regeringsprogrammet genomföra en totalreform av utkomststödet där större tonvikt läggs på individens förmåga att klara sig självständigt, det långvariga beroendet av utkomststöd minskas och utkomststödet ges tydligare konturer av penningförmån som hör till grundskyddet, beviljas i sista hand och kräver prövning.